联合国安全管理体系及联利团埃博拉疫情防控机制

王晓静

安全是一种免于风险的状态。联合国维和行动至今创建并运行了72年，作为组织行动，对维和行动提供安全保障是联合国的组织共识。随着不断演进和发展，从联合国总部到维和行动所在实地任务区（联合国系统称维和任务区为：“field”，汉语翻译为“实地”。下文中也采用“实地”这一用法）已经形成了较为全面的安全防卫组织链，对于减少风险、安全控制发挥着重要作用。在不断演进和完善中，这套体系发挥了积极的作用。

安全管理体系基本组织框架（简要）

一、联合国安全管理系统创建和发展

最初的联合国安全管理系统是针对联合国早期的业务要求设计的。1948年，联合国总部第一个安保和安全处（安保处）成立。安保处分散在世界各地，没有统一的管理架构，主要提供资产保护和要人警卫服务。

随着联合国面临风险的不断变化，安全管理体系也在不断调整和完善中。联合国安全管理系统，顺应实际安全需求的发展，是个不断发展的、动态的系统。特别是冷战结束以来，国际社会的安全环境发生重大变化，随着联合国的任务不断增加、发展和演变，与之相对应的，遍布在世界各地的联合国任务受到的威胁乃至造成伤亡的事件也在不断增加。

为了使联合国在不断发展变化的环境中满足新的需求，2001年，联合国大会授权设立助理秘书长等专职联合国安保协调员。2004年12月，联合国大会通过第59/276号决议，决定设立安全和安保部。2005年1月1日，联合国安全和安保部（安保部）正式成立，并确立了新的安保模式。至此，联合国形成了安全保障系统，覆盖联合国整个组织系统，是全方位的。在联合国体系内，既包括联合国的主体机构（秘书处），也包括联合国系统内的其他组织，如经济委员会。

二、联合国维和行动的安全保障

各国派遣的维和人员在联合国组织体系中执行组织行动，其自身安全首先依赖于联合国的安全保障体系。现有的安全保障体系对联合国维和行动进行风险评估，提供安全保障，但与此同时，维护和平行动、特别政治任务以及设有安保处的地点的安全机构继续作为单独实体运作，独立于为外地设立的架构。对于联合国维和行动，如果出现非常严重的安全紧急情况，在国家支持不足或不够的情况下，纽约总部有足够的资源和能力在较短的时间内与最高级别的政府接触。

对于联合国维和行动而言，实地风险非常高，以具体的风险源分类，维和人员主要面临：暴力袭击风险、事故风险、疾病风险、自然灾害风险以及压力风险。而维和行动的安全保障是由联合国安全保障体系提供的。

（一）联合国总部的安全部门

联合国安全协调办公室（Office of the United Nations Security Coordinator，简称UNSECOORD）设在联合国纽约的总部，负责联合国所有维和任务总体安全资产的调度、统筹工作。其负责人由联合国副秘书长兼任，团队由有军队、警察、情报和安全机构工作背景的专业型专家组成。这些专家有处理紧急情况、安全问题的个人经验和专业背景，使他们懂得如何在有足够资源的情况下，以专业和适当的方式处理重大安全紧急问题。联合国安全统筹办公室的具体工作包括：向秘书长报告，监督联合国维和行动任務区所在的东道国，安排对紧急情况适当的响应，负责本办公室与联合国其他组织领导之间的协调工作，包括任务区的每个工作地点接收、分析、监控周期性犯罪和安全的统计，以及其他相应工作。

（二）联合国维和特派团的安保

虽然东道国政府对联合国人员在其边界和空域内的工作负责，但是联合国也需要对其派出的维和人员和工作地点负责。联合国也需要部署特别指派的警察、军事武装部队或其他团体来协助履行上述工作，以便于更好地保护联合国工作人员、财产和资产免受来自当地势力的威胁。

因此，联合国维和行动每个工作地点和每个维和特派团内均设有一个安全管理小组（Security Management Team，简称SMT）。此外还设有一个危机协调小组（Crisis Coordination Team，简称CCT），小组内有时还会有一名医生随时待命。这些小组由负责协调和执行联合国特派团总体安保、撤离计划和危机处理任务的官员组成，同时由联合国总部进行监督。

在联合国方面，安全管理小组和危机协调小组在其上级领导和指定官员的领导下，负责联合国维和人员的安全事宜。位于世界各地的指定官员以及其他类型的联合国安全组织就其对应工作地点内的人员和财产安全任务最终对联合国秘书长负责，此外还代表联合国安全和安保部（UN Department Security & Safety，简称UNDSS）和联合国安全协调办公室（简称UNSECOORD）向联合国副秘书长汇报工作。

安全管理小组和危机协调小组成员的工作通常是非全职的，一般不涉及人身安全保护工作。而人身和安全保卫工作，如部署和使用警卫队，则由特派团中其他类型的全职安全官员或士兵执行。简言之，安全管理小组和危机协调小组的工作侧重于四个方面。一是负责特派团全体工作人员的安全;二是进行风险情况监测;三是与东道国执法部门沟通联络，以便获得及时的安全信息;四是与联合国纽约总部就安全警戒级别体系和维持紧急撤离计划事宜进行联络。

除安全管理小组和危机协调小组外，联合国维和特派团中还包括各种不同的安全机构，它们的职能包括保护人身安全、要人警卫等任务。

（三）安全疏散计划

除了东道国须承担的责任和安保部署外，联合国还制定专门针对维和行动的总体安保和撤离计划，并将这些计划模式化，以便各个任务区都能参照适用。也就是在维和特派团和其他任务区设立一个在全世界任务区通用的统一的安保标准。

特派团总体安保和撤离计划，通常称之为“安保计划”，由特派团内部拟定并根据需要及时更新，是为了照顾所有在任务区执行任务的联合国维和人员而制订的。特派团安保和撤离计划由安全管理小组官员负责实施、更新和不定时执行，并由位于纽约总部的安全协调员办公室进行监测。考虑到战时或武装冲突暴发时的不确定性和不可预见性，如联合国维和任务区突发武装冲突、内战、骚乱或政府突然更迭，导致东道国安全部署崩溃或失效。制定这一安全疏散计划的目的是，确保联合国维和任务区的人员能够采取必要的保障措施，并尽可能有效地处理可能进一步发展的所有安全威胁。

该计划主要包括五种警戒级别，也称为警戒等级。等级1–预防，等级2–限制行动，等级3–转移位置，等级4–计划暂停，等级5–撤离。根据东道国安全情况，联合国维和行动的特派团随时可能在任何时间处于上述任何警戒级别。等级5是风险最高等级，当安全形势达到该警戒级别时，联合国维和人员或其部分人员将从特派团地区、行动地区或东道国撤离。从安全角度来看，当情况恶化或改善时，指定官员和安全管理小组将为相关地区上调或下调警戒级别。并在随后通过各种方式告知联合国维和人员上述警戒级别变化以及由此带来的限制情况。特派团所在的不同区域可同时处于不同的警戒级别（等级）。

维和人员必须遵守有关安全的所有指令，特别是安全计划，不这样做会遭受到纪律处分。个人不遵循指令和安全程序，会给整个维和行动的安全带来严重威胁。例如个人迟到会延缓整个撤离车队安全离开。联合国对任务区设定了禁行区，如果贸然进入禁行区，有可能会受到地雷威胁，或遭到绑架，这将连累联合国维和行动其他人员冒险搜索并找到违规的个人。到达一个任务区后，联合国维和人员应与任务区安全官员取得联系，积极获取当地安全信息以及安全规范。

上述联合国总体安保和撤离计划会在每个联合国维和任务区执行，设于纽约总部的安全协调办公室将对安保措施的进展、国家情况和安保事项的统计情况进行监测。

三、联利团埃博拉疫情防控案例

（一）疫情基本情况

2014年2月，埃博拉疫情首先在西非四国暴发并迅速蔓延。埃博拉出血热（Ebola Hemorrhagic Fever）是由埃博拉病毒（Ebolavirus）引起的一种急性出血性传染病。最初波及几内亚、利比里亚、尼日利亚和塞拉利昂，随后世界其他国家相继出现感染病例。据WHO报告，截至2014年11月14日，病死率为40.88%。较高的致死率是此次疫情最大的特点。在最初波及的四个国家中，利比里亚受到疫情威胁较大。此外，受到疫情影响的还有联合国驻刚果（金）维和部队、联合国科特迪瓦行动团、联合国驻马里多层面综合稳定特派团。下文将以联利团埃博拉疫情防控作为案例研究。

就病毒特性而言，一是病毒传播源广，在人际、人与动物之间都能传播。二是病毒传播途径广，感染者的血液、体液、呕吐物、排泄物中都含有大量埃博拉病毒。三是病毒不易消杀，对消毒环境要求较高。

对东道国而言，疫情在非洲国家大规模暴发，特别是对于长期战乱国家、经济长期落后的国家而言，疫情防控成为非常困难的工作。一是疫情暴发国相互接壤，融为成片交叉传染区，易于疫情扩散，不利于疫情防控。二是利比里亚政局不稳，经济停顿，医疗卫生体系落后。

（二）疫情防控进展

通过对埃博拉病毒、东道国多方分析，疫情防控总体比较困难，必须采取果断有效措施予以防控。为了能有效应对联合国利比里亚特派团在利比里亚埃博拉暴发期间的安全问题，联利团制定了四级响应计划。一级：准备与预防;二级：提升风险等级;三级：联合国雇员受到感染;四級：法律与秩序崩溃/联合国工作人员受到感染。

如上图所示，这四个层级的关系，如齿轮啮合一般，每个层级可以单独发挥作用，也可以几个层级一起发挥综合作用。各个阶段可按照顺序进行，或者根据受影响区域的情况同时进行。如果特定区域或位置提升到更高级别，那么低阶段的办法也可保持不变。各个阶段的手段都反映出核心任务与职责。疫情期间由首席安全顾问、首席医疗官、任务支持或其他高级管理人员协同提供进一步信息。考虑到埃博拉危机的动态性，本计划中包含的措施将根据规定不断更新。

一级：准备与预防（利比里亚触发埃博拉疫情）。

通知联合国驻利比里亚任务区的所有机构。

做好准备与防护。

所有人员名单应包含以下内容：姓名/电话号码/邮箱地址/通过联利团每周更新家属情况。

必要任务及雇员身份信息再确认。

对于医疗与非医疗人员进行埃博拉疫情培训，并监督贯彻。

制定检疫及治疗方案：一是包括对被感染部队优先隔离。二是以个案为基础进行分别隔离，包括偏远地区。

强力执行预防措施（通过指导/命令/广播等方式）。

进行避免高风险行为的教育，涉及当地的军民协同任务和医疗行动即刻停止。

向国际雇员/部队/防暴队提供备用供给（最低限度七天的食物和水）。

加强后勤，特别是针对防暴队的保障。

开始对第二阶段着手准备。包括：培训联利团人员运行水处理设备、发电机以及计算机网络（进行中）。

联合国对其他的后勤和装备保障的要求（进行中）。

二级：提升风险等级（触发阶段：联合国正在进行维和行动的地方发生埃博拉疫情）。

通知位于蒙特萨拉多（Montserrado）、落法（Lofa）、邦县（Bong County）、马吉比（Margibi）、博米（Bomi）等地的联合国组织。提高风险等级，同时一个地区任务升级为二级，而其他地区任务仍保持为一级。

提前介入，在联合国驻地所在州进行疫情初筛。

适当疏散，使工作人员分散作业或在家工作。

严禁旅游，严禁以执行任务为由外出旅行。

实时监控，对与患者或疑似患者有过接触的联合国接触人员进行隔离。

建立防线，对联利团内无固定住所人员和卫生条件相对完善人员区别管理。

调整勤务，减少在受灾地区巡逻的维和警察，限制与当地公众的接触。

职能调配，经培训后的部队、警察民事人员，接管正在运作的关键资产和承担的职能。

保障到位，确保军警、民事人员所在地得到定期的补给。

明确职能，在联合国任务点的本地承包商仅限于履行安全和必要的基本职能。

三级：联合国工作人员受到感染。

联合国直接受到影响。根据《联合国医疗应急预案》，对受到影响的工作人员进行隔离和治疗。

对感染者接触人员进行隔离（在居住地隔离21天或根据人数在隔离地点进行隔离）。

根据可行性进一步强化相关措施。

对非必须的工作人员进行重新定位。

封锁受影响地区。在疫区采取必要行动，进行单独封锁或者限制行动等形式的重新安置。

确保安全的情况下，合理安排丧葬（主要针对联合国的当地雇员）。

四级：法律与秩序崩溃/联合国工作人员受到感染。

当地法律秩序失序，出现骚乱、示威等社会动荡，新增大量联合国工作人员感染案例。

宣布不在受影响地区开展维和行动。

在受感染的联合国任务区实行宵禁。

军队和警察在指导下进行保护巡逻。

防暴队只在住所和联合国驻地之间进行必要人员活动，并且在严格指导和武装保护下进行。

在受到影响的地区，后勤补给要在武装护卫下进行。

按要求采取其他措施。

（三）对联利团疫情防控的分析

从联合国上述埃博拉疫情防控的情況分析，它保持了一定的理性和清晰的管控思路。

一级阶段：采取措施做好联利团内部预防，并为应对疫情进一步发展做准备。在一级阶段，利比里亚及其周边国家初现埃博拉感染个例，当地社会基本稳定。此时联利团根据此情况，采取一级预防措施。

这主要采取五个方面的措施，包括雇员信息再确认;开展培训以便使人员对疫情、对病毒传播途径有充分认识，也确保其能够自我预防;制定检疫及治疗方案;停止与易感人群接触的行动;做好物资储备准备。这些措施为疫情进一步发展做好防控准备工作。

二级阶段：二级预防阶段比一级预防阶段的措施更为精准，力度更强。此阶段中，利比里亚社会中被感染人群迅速扩大，对联利团人员感染风险加大，因此，制定精准措施以减少接触，以便确保维和人员的战斗力是正确的应对选择。在此阶段采取的措施可以简要概括为三个方面：一是提前介入，进行筛查;二是适当疏散，建立监控。三是调配勤务，保障到位。这三个方面可以显示出进一步加强内控，并显现出隔离迹象。

三级和四级阶段：这两个阶段的共同特征是联合国工作人员出现了感染，并有进一步扩大的情况。三级和四级是联利团所面临的社会情况出现重要变化。利比里亚社会冲突与内乱是建立维和任务区的主要原因。在联利团和国际、国内社会的共同努力下， 利比里亚实现了社会秩序的建立与稳定，但是在埃博拉疫情情况下，社会秩序再次遭受考验。因此，联利团必须将社会稳定因素纳入到疫情控制的综合因素中去。因此，在三、四级所采取的措施中，在加强人员隔离措施的同时，联利团对相关物资加强了武装防护。

利比里亚国家警察和特警小组在社会稳定方面发挥了作用。利比里亚警察在疫情防控阶段，在联利团警察指导下，力争做好社会稳定。但是由于利比里亚警察的能力、装备等较弱，仅能在联利团指导下做一些基础工作。如利比里亚国家警察/特警小组帮助州健康组织人员在调查和救治埃博拉疑似病例患者时免受愤怒市民的伤害。此外，还重点打击谣言的散播，特别是关于民众生命、健康安全的传言。

总的来说，联利团的防护措施注意分层级，并充分考虑社会稳定因素与疫情交互因素，措施正确有效。此次埃博拉疫情暴发区域内，联合国维和行动任务区就有四个，感染风险极高。但是，自埃博拉疫情暴发以来，没有发生联合国维和人员感染埃博拉病毒的案例。

（责任编辑：古静）