突发公共卫生事件中的警察

刘长煌

突发公共卫生事件（Public Health Emergency）是指突然发生，造成或者可能会造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

国际关注公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern，简称PHEIC）是指通过疾病的国际传播构成对其他国家公共卫生带来风险，并有可能需要采取协调一致的国际应对措施的异常事件。世界卫生组织（WHO）提出此概念的目的是为了应对如果出现国际公共卫生风险时，既能防止或减少疾病的跨国传播，又不对国际贸易和交通造成干扰，致使相关国家和地区遭受经济损失。该事件发布后三个月有效，之后自动失效。根据疫情的发展，世界卫生组织随时可以撤销及修改。

自2007年《国际卫生条例》颁布以来，世卫组织宣布了六次公共卫生应急事件，分别为：2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年的埃博拉疫情、2015年的“寨卡”疫情、2019年7月的刚果（金）埃博拉疫情、2020年1月30日宣布的新型冠状病毒感染的肺炎疫情。

突发公共卫生事件的特点主要有：成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的复杂性、治理的综合性、种类的多样性、疾病的食源性、事件的频繁性，等等。

警察在应对突发公共卫生事件中，除了完成正常的警务执法工作以外，还要配合相关部门做好与疫情防控有关的工作，对发生疫情后的治安形势进行研判，把握违法犯罪活动的变化规律，全警参与，加大打击力度，服务抗击疫情这一中心工作。

在疫情防控过程中，警察参与力度大，范围广，自身感染病毒的概率高，自身防护也非常重要。

一、突发公共卫生事件的法律法规

《国际卫生条例》是一项具有法律约束力的国际协议，规定了世界卫生组织及其全球195个成员在查明、分享关于可能产生国际后果的公共卫生事件的信息和应对这些事件所采取的方法措施，旨在预防和阻止疾病的国际传播，同时尽量减少对国际旅行和贸易的干扰。《国际卫生条例》涵盖了所有公共卫生的危害，不仅仅是传染病方面的内容。其中规定了报告和应对这些事件的具体程序和时间表。例如，一旦某国政府意识到发生了公共卫生事件，48小时内进行自我评估。如果该事件有可能被评为潜在的国际关注公共卫生事件时，则必须在24小时内报告世卫组织。

在公共卫生紧急状态下，各国的法律都有特别的规定，政府可以采取各种措施来限制公民和团体的行为，政府还有权强制有关公民或团体有偿提供一定的劳务或者财物，公民和团体有义务配合政府在紧急状态下采取的措施。

俄罗斯在保障公民身体健康和工作环境安全、预防和阻止大规模流行病传播等公共卫生方面是世界上采取措施最严厉的国家之一。1999年俄罗斯通过了《联邦公民流行病防疫法》，为俄罗斯公民实现健康保障和良好环境提供了法律依据。该法明确规定了流行病防疫的基本原则、具体防范措施、联邦卫生防疫局的职能、政府在卫生流行病方面的调控作用以及违反《防疫法》应负的法律责任。

印度《宪法》将紧急状态分为三种：其一，战争、外敌入侵和武装叛乱致使印度全部或部分地区的安全受到直接威胁或者有危险之虞;其二，总统接到各邦首席部长的报告，认为某邦政府无法依照《宪法》治理时，总统可以宣布紧急状态;其三，总统认为全国或部分地区因财政或信用出现危机，可以宣布紧急状态。

2019年11月，由于空气污染加剧，印度新德里空气质量已達到“严重+紧急”级别，当地进入“公共卫生紧急状态”。空气质量预测及研究系统的数据显示，新德里整体空气质量指数升至500以上，严重危害公众生命健康。

印度警察采取了严厉的管控措施：禁止燃放烟花爆竹，逮捕了210名违反者，没收了3.7吨制作烟花爆竹的火药;关闭了废气排放量大的工厂;增派交警管制交通，城市采取单双号限行制度;禁止农民焚烧秸秆等。

在巴西，健康是《宪法》规定的一项基本权利，政府负责管理和控制卫生健康服务以及流行病监测。巴西《刑法》规定，凡故意传播流行病或不遵守公共卫生条例的人，都要受到法律惩罚。

以色列的卫生部负责全国公共卫生危机管理，卫生部长有权将特定疾病归类为“传染病”，并宣布由此类疾病引起了公共卫生危机。如果出现故意传播特定疾病，以色列警察和国防军会作出第一反应。

美国建立了以国土安全部为中心，下设联邦、州、县、市、社区五个层次的应急响应机制，采取以属地应急管理为主、分级响应为辅的原则应对各类突发事件。当遭遇严重突发疫情时，会宣布进入公共卫生紧急状态，其法律依据为《公共卫生服务法》。该法有关防范传染病方面的规定主要包括：明确严重传染病的界定程序，制定传染病控制条例，规定检疫官员的职责，强调多部门分工协作，依法对传染病患者采取隔离和检疫措施，以遏制传染病蔓延。参与部门主要包括卫生、警察、海关、药物管理、环保等部门。

日本建立了完善的应对突发公共卫生事件管理体系，形成了一套较为完善的综合性对策机制，提高应急处突能力。

韩国的突发公共卫生事件法制建设主要侧重传染病方面，主要有《传染病预防法》《后天性免疫系统缺失症预防法》《寄生虫病预防法》等，每部法律都有实施细则。

在紧急状态下，警察的权力大增，为了控制局面，可以行使一些特殊的权限。依据紧急状态的类型和程度，警察相应的参与度不同，法律赋予的权限也不同。

警察为有效防控疫情而采取的一些缺少法律授权的临时措施，甚至有可能和法律规定不符，但却具有良好的效益，对于特定的法治情形，其正当性可以从紧急避险理论中获得。

二、警察在公共卫生事件中的角色

警察的角色依据公共卫生事件的种类和级别有所不同，该事件对公众产生的潜在风险也决定着警察的参与力度。公共卫生突发事件发生时，在政府部门的领导下，警察与相关部门进行协调，率先作出反应。

根据紧急程度的高低，警察的作用主要包括：

1.加强情报搜集与研判。建立情报信息网络，广泛搜集影响社会稳定的社情动态，进行分析和评估，查证甄别情报信息的真假，畅通情报信息报送渠道，为决策者提供准确的情报信息。

3月9日，柬埔寨网络侦查警察逮捕一名在“脸书”上发布关于新冠肺炎疫情假新闻的男子。这名35岁男子从事网络销售工作，他使用“Tep Visal”的用户名发布了关于新冠肺炎疫情的“最新动态”，其动机是蛊惑民众和制造社会紧张气氛。警方立即将其抓捕归案，及时删除了虚假的新闻信息。

2020年2月21日，菲律宾警方通过信息研判，发现有人在网站上发布虚假的新冠肺炎病毒官方信息，一张所谓的“信息图表”出现在“脸书”网站上，作者自称来自内政部。

在这个“信息图表”中，声称政府已下令对来自23个国家的旅行者实施强制检疫，这些国家来的旅客已经确诊了新冠肺炎。该资料图表迅速传播开来，导致多人取消原定的旅游计划。

菲律宾内政部长爱德华多·阿诺说：“对于那些故意散布假新闻的人，在我们把你关起来之前，赶快停下来吧。言论自由是有限制的，尤其是当言论自由威胁到公众的福祉时。”

警方很快找到造谣者，并按法律程序予以起诉。

2.制定预案和开展演练，做到训练有素，招之即来，来之能战。

3.执行公共卫生紧急状态的命令，如隔离人群，施行旅行限制等。

2月25日，位于非洲西海岸附近的西班牙加那利群岛一家豪华度假村被警方封闭，因为一名来自意大利伦巴第地区的医生被确诊新冠肺炎。所有旅客被要求待在房间里不能外出，等待检测。

4.控制重点区域和重点人群，实行封城、封路、封区等措施。

5.保护卫生保健设施，如感染患者集中医治场所。

6.打击各类涉及公共卫生事件的违法犯罪，包括但不限于：

①打击造谣惑众、制造恐慌者。

2月12日，俄罗斯莫斯科市有一男子模仿新冠肺炎感染者，在地铁上倒地不起，浑身抽搐，旅客震惊不已，造成极大的恐慌。经查，该人没有得病，纯粹是制造恶作剧，哗众取宠。警察根据视频资料，将该名男子抓捕归案，依法严惩。

2月9日，匈牙利警方查封了一个“假新闻”网站，该网站报道说匈牙利发生了一起涉新型冠状病毒死亡事件。经查，系该网站捏造的假新闻，旨在增加阅读量，骗取广告收入。

警察迅即抓捕了网站经营者，及时消除了民众的恐慌心理。

②打击扰乱市场秩序行为，制止乘机哄抬物价或制售假冒伪劣产品，生产与销售假药、不符合标准的医用器材、防护用品或囤积居奇、非法经营牟取暴利等违法犯罪案件。

3月3日，意大利一家商贩哄抬物价，一个包括两个口罩、两副手套和一套PVC防护服的套装售价445美元（约3094元）。金融警察立即逮捕该商贩，依法处置，维持市场秩序。

③打击扰乱社会秩序的犯罪行为，如寻衅滋事、敲诈勒索、扰乱社会秩序等案件。

④控制和打击故意传播病毒者。确诊患者或疑似感染者拒绝接受检疫、强制隔离或治疗，或者故意传播病毒，从而造成不特定人员被感染，构成犯罪的，严厉打击。

3月5日，日本爱知县蒲郡市一名50多岁男子确诊新冠肺炎后，无视医院与保健所的“自主隔离”劝告，故意外出前往餐饮店等人多的地方散播病毒。

该男子出门前曾对家人说：“我要出去散播病毒。”

据调查，男子搭乘出租车前往人流量多的地方，去了两个餐饮店。在其中一家餐饮店进餐时更是大声喊叫“我被确诊了”，吓得在场人员惊慌失措，连忙报警。警察穿着防护服前往抓人，现场一片混乱。

该男子随后被送往医院强制隔离。与男子有密切接触的店员与客人们，在保健所的要求下，在家隔离，接受医学观察。

⑤查处其他各类涉疫情犯罪，如利用疫情诈骗、盗窃防控物资等。

伦敦警方宣称，自2月10日以来，已经有21起涉新冠肺炎的诈骗案件，损失约100万美元，主要是口罩等卫生防护用品的诈骗。一名受害者在网上支付了15000英镑购买口罩，但一直没有收到货。

警察加大了侦破力度，抓获了部分诈骗犯，同时也提醒广大网友，不要轻信网上的推销。

⑥与市民沟通，消除恐慌，维护社会稳定。

⑦打击和防范生物恐怖主义袭击。

在突发公共卫生紧急状态下，警察常见的执法手段有：

1.布置警戒区、警戒岗、警戒线，限制无关人员出入。

2月24日，法国里昂警察对来自意大利的客车进行封锁检测，在国际长途汽车站和国际机场等区域设置警戒区。

2.驱离、疏散、劝退特定对象。

3月2日，印度洋上的留尼汪岛居民对抵岸的澳大利亚邮轮非常抵触，抗议者向邮轮投掷石块，警察动用催泪瓦斯驱赶人群。

这艘船名叫“太阳公主”号，载有两千多名游客，绝大部分都是澳大利亚人和新西兰人。在抵达留尼汪之前，他们造访过泰国和马达加斯加，而泰国已经确诊多个新冠肺炎病例，岛上的居民担心游客携带了病毒。

3.加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要设施的安全保卫。

3月2日，在乌克兰中部波尔塔瓦地区的一家新冠肺炎疑似患者隔离中心，当地村民对新型冠状病毒的恐惧引发了暴力，抗议者向载有撤离人员的公共汽车投掷石块，焚烧轮胎，与警察发生激烈冲突。

4.进行交通控制。

5. 紧急征用场所、车辆或物资等。

6.设卡盤查。

7.协助其他部门开展工作，净化执法环境。

8. 其他临时需要采取的措施。

3月5日，巴勒斯坦民族权力机构宣布，约旦河西岸城市伯利恒确诊七例新冠肺炎病例，警察随即在街头警戒。

3月21日，为了防止新冠肺炎疫情扩散，印度总理莫迪下令于22日7：00至21：00在全国实行14小时“扬塔宵禁”（Yanta Curfew），也叫“公众隔离日”。警察设卡检查，发现违反者立即用警杖殴打。

三、各国警察在公共卫生事件中执法

1.伊朗政府在应对新冠肺炎疫情时，下令关闭疫情最严重的地区——库姆的圣坛和清真寺，全国学校停课。警察增加执法权限，加大力度执行政府命令，打击涉疫情犯罪。

伊朗把中国公布的诊疗方案翻译成波斯语向公众发布，提供中国版的各种抗“疫”指南，邀请中国疾控专家进行指导。

警方成立了网络舆情专班，打击网上传播涉疫情谣言，截止到3月1日，共抓捕造谣者24人，有效地抑制了各种流言。

警方关闭了通往北部马赞达兰省度假村、圣城库姆、吉兰省和戈莱斯坦省的道路，限制了德黑兰至北部、卡兹文至拉什特高速公路的通行。

2.英国政府制定了应对新冠肺炎暴发的预案，规定警察作为重要的防控部门，在疫情暴发期间，可以只处理非常严重的犯罪行为，主要力量投入到疫情防控和打击涉疫情的犯罪工作中，履行“关键职能”，全力维护公共卫生秩序，必要时征用军队，维持公共秩序。国民保健服务只接受重症监护患者，不接受一般患者。

政府还表示，将关闭学校，鼓励在家工作，减少大规模聚会，以减缓病毒的传播。警察负责配合相关部门执行政府涉疫情的决定，行使紧急状态的权力。

3月中旬，英国出台紧急法案，赋予警方特权，可在必要时拘留疑似病毒感染者，阻止病毒的传播。

3.意大利依据公共卫生事件法对全国采取了封闭措施，暂停在公共或私人场所举办聚会或会议;暂停教育活动及相关旅行;关闭博物馆、办公室、商店，但药店、食品店除外;限制或暂停客货运输，等等。

警察部门负责执行上述措施，对违法者直接抓捕。不按要求自我隔离的，一般可判刑3个月，最高可判21年。对他人的生命造成威胁的，可以按谋杀罪指控。

2月24日，一年一度的狂欢节最后两天，由于新型冠状病毒的疫情暴发而被取消。

4.美国的紧急状态法规定，在紧急状态下，加强警察和法官的权力，强化情报信息工作，适应当时的特殊情形，维持社会稳定。

1918年世界性流感暴发时期，美国芝加哥授权警察抓捕任何随地吐痰和咳嗽时不掩口的人。当时的旧金山市政府出台了一项法规，要求人们在公共场所用口罩遮住鼻子和嘴，否则以“逃避口罩罪”予以逮捕。

在社会常态时，这种对私权的限制不免令人难以理解和接受，但1918年发生的世界性流感是人类所经历的最大流行性疾病之一，它在短时间内席卷全球，数月内造成4000万人死亡。

2020年3月，明尼苏达州精灵湖警察局发表公告，为那些瘾君子提供免费检测毒品的机会。警方的宣传口号是：“你的口粮可能已经被病毒污染，我们提供免费检测，让你吸得开心、吸得放心。”

在美国，要进行一次新冠肺炎检测，首先要到医院取得疾病控制与预防中心（CDC）的检测许可，并付出高达3200美元左右的相关医疗费用。为了便利，不少吸毒者与警方联系，检测其毒品是否带有新型冠状病毒，一时间纷纷落网。

网友认为这是钓鱼执法，但是疫情期间警察的权力得到提升，可以免遭起诉。

5.韩国总统文在寅2月23日宣布，政府根据传染病专家的建议，决定将新冠肺炎传染病危机预警级别上调至最高的“严重”级别，大幅强化防疫应对体系，增强警察等司法部门的执法力度。

3月1日，韩国首尔警方和检方以涉嫌杀人罪、伤害罪、违反传染病预防管理相关法律为由，起诉“新天地教会”教主李万熙和教会十二支派的支派长。韩国政府认为，疫情持续恶化，与“新天地教会”大邱教会暴发的“超级感染事件”直接相关。该案由刑事六部展开调查。

自疫情暴发以来，警察成了阻击新冠肺炎疫情的主力军之一。“新天地教会”成员成为警方调查的对象，警察和卫生官员利用智能手机运行轨迹和信用卡数据，对他们的活动过程进行追踪，并逐一走访。警方还号召全国公民举报该教成员及其活动轨迹。

该教成员称警方的行动是“猎巫”，抵触情绪很大。大邱市一家政府健康诊所负责新冠肺炎筛查的官员就一直隐瞒其教徒的身份，直到自己被检测呈阳性后才坦白是该教成员。

6. 2014年8月20日，利比里亚国家警察封锁了首都蒙罗维亚西点地区（半岛），因该区发生多起埃博拉病例。警察严格控制民众的出行，强制隔离，抑制埃博拉病毒的扩散。

7. 3月14日，西班牙宣布在全国范围内实施为期15天的“封城”措施，除工作、就医或购买生活必需品等特定情况外，全国范围内的民众禁止走出家门，旨在遏制新冠肺炎疫情蔓延。根据西班牙宪法，国家紧急状态最多可持续15天，如需延长要经议会决定。

根据这一政令，卫生部有权动用和调配全国所有医疗资源，国家和地方警察等安全部队暂由内政部统一管辖。警察和民防卫队执行封锁、巡逻、重点部位保卫、打击涉疫情犯罪等任務。

西班牙警方加强了执法力度，强制市民待在家里，未经许可不准外出。警察用扩音器、无人机进行宣传，对违反禁令者可以直接关押，或处以25000欧元的罚款。

（责任编辑：冯苗苗）