薄弱学校改造政策执行困境及其突围路径

邓亮 林天伦

摘 要：基于多重制度逻辑的分析，薄弱学校改造政策执行存在多重现实困境。国家层面存在信息不对称下的政策滞后和多元价值取向下的执行偏差;地方教育行政部门存在“劣性互动”和功利价值取向下的社会参与缺失;薄弱学校自身存在多重压力下的“责任逃避”与资源稀缺下的“机会主义”。为有效破解困境，需要加强顶层制度设计，出台科学合理的改造政策;鼓励社会力量参与，实现多元主体的协同治理;建立健全保障机制，完善政策实施的支持体系。

关键词：薄弱学校;政策执行;多重制度逻辑

一、问题的提出

我国关于薄弱学校的改造可以追溯到1986年的《中华人民共和国义务教育法》，其最早正式提出要进行薄弱学校改造。此后，国家就薄弱学校改造出台了一系列政策。尤其是2010年出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出“均衡发展是义务教育的战略性任务，切实缩小校际差距，加快薄弱学校改造”之后，全国各地掀起了热潮，薄弱学校改造政策的出台变得愈加频繁，且重视多部门之间的联合。如2013年教育部、国家发展改革委和财政部联合出台《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》。与此同时，各省级政府也依据国家政策文件制定了一系列薄弱学校改造的相关政策。经过30多年的努力，虽然薄弱学校改造成效显著，但是就目前政策执行的效果来看仍未达到预期的政策目标。教育部统计数据显示，2015年农村小学和初中的仪器设备值分别相当于城市小学和初中的58.5%和68.7%。 [1]有研究者指出，“薄弱学校不仅办学条件没有达到义务教育学校基本标准，而且办学质量、综合效益都比较差”。[2]通过对薄弱学校改造政策执行效果的调查发现，“农村薄弱学校教师队伍薄弱、管理水平低下、办学水平不高等问题依然存在”[3]，教师的严重缺乏导致薄弱学校教学质量得不到基本保障，提升教学质量更无从谈起。[4]

针对薄弱学校改造政策执行的困境，学界在以下三方面进行了深入探讨：一是改造政策自身缺乏科学性，如政策目标不明确;二是相关配套政策不完善，如缺乏监督机制与评价机制;三是改造政策执行过程“失真”，如地方政府机械地执行政策。目前相关研究缺乏对政策执行主体及其实践互动过程的关注。然而，“教育政策作为一种规则实践抑或是实践的规则，不仅是外在的制约结构，更是政策实践中各方参与者行动结构化的产物”。[5]由此可知，薄弱学校改造政策也有诸多利益行为主体，各行为主体基于自身立场与利益，在政策的执行中产生相应的行为逻辑，并进一步影响其行为以及政策执行效果。与此同时，薄弱学校改造不仅是一个教育问题，更是一个复杂的社会问题。在当前我国深化教育领域综合改革、推进教育治理体系与治理能力现代化的新时期，薄弱学校改造政策的执行必然会受到已有社会制度逻辑的影响。“大规模的制度变迁涉及多重过程和各种制度要素间的安排组合”[6]，只有在这些制度要素的相互制约与作用的分析过程中才能更好地了解制度变迁过程。因此，本文尝试将薄弱学校改造政策执行困境的分析放到一个更宏观、系统的社会层面，将其置于整个社会结构制度逻辑的情境之中，着眼于分析和阐释薄弱学校改造政策执行中的多重制度逻辑与策略行为，这对于提升薄弱学校改造政策的执行效果将大有裨益。

二、多重制度逻辑的分析框架

美国学者弗里德兰（Roger Friedland）等人最早提出“制度逻辑”的概念，并指出“由一系列规则和信念等构成的制度逻辑塑造着社会的基本运行规范，影响着社会行动者的观念和行为”。 [7]新制度主义学派认为，“任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑，建构其组织原则与制度安排，从而塑造主体的行动机制与行为方式”[8]，制度逻辑有效解释了社会行动主体在不同的制度逻辑中采取不同行为的机理。[9]

基于对制度逻辑的认识和理解，我们发现在薄弱学校改造政策执行过程中存在三个不同的行为主体——国家部门、地方教育行政部门以及薄弱学校，这三个行为主体又存在工作职责与自我利益两种立场。因此，借鉴多重制度逻辑的分析框架来阐释各行为主体在薄弱学校改造政策执行过程中的博弈互动，能更清晰地揭示不同行为主体的行动机制，探究薄弱学校改造政策执行的现实困境。

在具体运用多重制度逻辑的分析框架时，笔者还将进一步厘清多重制度逻辑分析的基础、侧重点与保障。首先，正确辨别利益行为主体，并对其行为要素进行合理归类，这是运用多重制度逻辑的基础。笔者认为，薄弱学校改造政策执行主要涉及国家部门、地方政府部门和薄弱学校三大行为主体，其中国家部门从宏观层面对薄弱学校改造进行把控，地方政府部门从中观层面关注辖区薄弱学校的改造，而薄弱学校则从微观层面专注于自身的改造。其次，积极关注各行为主体之间的相互作用和相互影响，这是多重制度逻辑分析的侧重点。基于多重制度逻辑的分析框架，我们重点关注薄弱学校改造政策执行过程中各行为主體之间的动态博弈，而不是将其割裂开来进行静态的分析。最后，将宏观的制度安排与微观的行动主体建立关联，这是多重制度逻辑分析的有效保障。在运用多重制度逻辑分析框架时，要将行为主体置于整个社会大环境下进行考察，准确把握行为主体的工作职责立场与自身利益立场，揭示其背后的相关利益及其作用机制，而不能将行为主体置于“真空”环境中。

因此，本文将多重制度逻辑作为分析框架，系统阐述国家部门、地方教育部门、薄弱学校这三个行为主体的制度逻辑及其互动过程，揭示不同行为主体基于不同的“制度场域”和利益诉求所形成的不同制度逻辑如何形塑着薄弱学校改造政策执行的困境，并在此基础上提出我国薄弱学校改造政策有效执行之策。

三、多重制度逻辑下薄弱学校改造政策执行的现实困境

1国家的逻辑及其策略行为

为推进义务教育均衡发展，切实缩小城乡学校之间的差距，国家颁布了一系列薄弱学校改造政策，这些政策的制定与执行受其所处领域制度环境的制约与影响，陷入“信息不对称”下的政策滞后和多元价值取向下的执行偏差等困境。

（1）“信息不对称”下的政策滞后

我国是一个由“中央—地方—基层”等组织构成的典型多科层行政体制国家，在这种科层体制下，中央政府部门很难及时且准确地掌握基层组织的信息，信息的不完全与不对称使国家很难做到从“需求侧”对薄弱学校改造进行精准施策，导致薄弱学校改造政策出现滞后现象。首先，国家在制定薄弱学校改造政策前，会采用行政方式收集来自地方教育行政部门与薄弱学校的相关信息，但在政策制定过程中，学校的情况会发生改变并产生新的信息，但这些新的信息并不能及时有效反映在政策中。其次，下级部门的政策执行主体会基于自身利益的考量，对上报的信息出现谎报、虚报等过滤行为，使得上级行政部门很难准确掌握真实的信息，将下级部门过滤后的信息融入新的政策制定过程中，而只能对一些主要问题进行模糊性的规定。如2013年教育部出台的《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，强调“加强资金监管，保证专款专用，不得将财政资金向少数学校过度集中”，但现实中常常出现“资金使用不合理”的行为。因此，2015年财政部与教育部印发的《农村义务教育薄弱学校改造补助资金管理办法》中提出，“对于报送虚假信息、骗取薄改补助资金的，一经查实，中央財政将相应扣减下一年度资金”，但对在此之前出现的“资金使用不合理”行为没有明确的惩罚手段与依据。尤其是国家层面更多是通过出台政策的形式来推动薄弱学校改造，由于各种政策工具优化组合力量不强，在陷入信息不对称的被动境地中，不得不容忍政策执行中出现失范行为。

（2）多元价值取向下的政策执行偏差

政策的价值取向关涉政策主体在政策执行过程中的价值评判与选择。国家作为社会整体利益的代表，通过行政指令为薄弱学校的改造创设共同的显性价值，让每一个孩子都享受公平而优质的教育资源，然而由于价值取向的多元，下级教育行政部门可能会考虑职位升迁与利益分配等隐性价值，并以此来指导自己的行为，当价值取向不一致时就会产生价值冲突现象。例如，教育部在《关于加强大中城市薄弱学校建设 办好义务教育每一所学校的若干意见》中明确提出，“改革办学体制，上级教育行政部门可在‘公办民助‘民办公助学校收取的全部经费中按一定比例提取一部分，用于当地中小学薄弱学校的建设”，但各地在具体操作过程中却“打着转制的幌子，搞校中校、校内班，一校两制，加大校际差距，不利于薄弱学校发展”。[10]地方教育行政部门在政策执行中却往往基于眼前的经济利益，出现责任推诿行为，损害社会利益的平等分配，加剧校间差距。

2地方教育行政部门的逻辑及其策略行为

我国基础教育实行“地方负责，分级管理”的体制，地方教育行政部门在薄弱学校改造中有较大的自主权和多重角色。既有服从上级政策执行的义务，又有制定辖区内薄弱学校改造政策的自主权;既有推动薄弱学校改造以完成国家目标的职责，又有选择和评价薄弱学校的权力。这种多重义务与权力的交织使得地方教育行政部门在既定的制度安排中会形成自身的行动逻辑，具体体现为利益博弈中政策执行的“劣性互动”，以及功利主义价值取向下的社会公众参与度低等现象。

（1）利益博弈中政策执行的“劣性互动”

地方教育行政部门在执行薄弱学校改造政策中会对国家利益、地方利益以及个人利益进行不断考量，这种利益的考量支配其行为，容易导致其与国家部门和薄弱学校在政策执行中的利益冲突和摩擦，不断扭曲和消解政策的初衷。首先，在与国家部门的互动中，由于国家层面的改造政策往往较为宏观，“上级政府的教育改革决策多限于实体制度及其程序制度中原则性规定的设计，而把中观层面的具体操作性规定交给下级政府部门，导致地方政府部门出现利己主义行为”。[11]同时，地方教育行政部门还会有选择地对国家政策进行回应，导致“机会主义”现象产生。在对西部某教育行政部门的访谈中，笔者感知到地方政府有时会选取相对不那么薄弱的学校作为改造的对象，当这些并不是特别薄弱的学校改造成功后，地方教育部门能获得上级部门的奖励与肯定，地方教育行政官员也拥有更多的晋升机会。加之社会监督机制的缺乏，导致下级为了获得上级的认同和奖赏，对待“改薄”工作表面上积极主动，实则应付了事。

（2）功利主义取向下的社会参与缺失

地方教育行政部门在政策执行过程中也会基于功利主义的价值取向，出现“保护自身利益，损害社会公众利益”的行为，集中表现为社会公众缺乏有效参与。按理来说，在薄弱学校改造政策的出台以及执行过程中，地方教育行政部门应积极通过宣传、沟通、反馈等行为与社会公众进行良性互动，听取来自社会公众的声音，并充分利用社会的力量来促进薄弱学校改造政策的实施。但地方教育行政部门基于自身利益立场以及功利价值取向，会尽量避免社会公众对自身利益的损害，而为了有效保护自身利益，他们在政策执行中会尽力避免社会公众在政策制定、执行与评价中的参与。笔者通过访谈薄弱学校的师生发现，地方政府在薄弱学校改造政策的实施与效果评价等方面，都未充分发动社会力量，甚至学生家长对于薄弱学校的改造情况也一无所知。哪所学校薄弱以及哪所学校改造成功完全是地方政府说了算，地方教育行政部门并未做到公开透明地将薄弱学校改造政策执行的过程以及结果告知民众，薄弱学校接受来自上级的检查时也不会接受社会媒体以及学生家长监督，社会公众的参与度极低。这样一来，由于缺乏公众的参与，薄弱学校改造政策的执行更难以令大众满意，增加了薄弱学校改造的难度。

3薄弱学校自身的逻辑及其策略行为

学校是教育改革政策执行的场所，薄弱学校改造政策只有在学校这一层级才能得到有效落实。学校作为社会的子系统，也有其利益诉求，也会对来自上级或者外部系统的政策进行有选择的过滤。在薄弱学校改造政策执行过程中，薄弱学校作为重要的利益主体会形成自身的行动逻辑：多重压力下的“责任逃避”与资源稀缺下的“机会主义”。

（1）多重压力下的“责任逃避”

随着改造政策的持续推进，薄弱学校越来越遭受多方的压力，具体表现为以下三点：其一，当地教育行政部门不希望自己辖区内存在过多薄弱学校，从而影响其政绩，因此薄弱学校及其师生得不到来自上级部门的关注与重视;其二，薄弱学校由于社会声誉、生源、办学条件等原因也遭受到来自社会尤其是学生家长的压力，学生家长迫切希望自己的孩子能够接受更好的教育，会对薄弱学校的发展施加压力与影响;其三，学生也会对薄弱学校产生消极的抱怨情绪，对教师的教学行为不予理睬，上课纪律差，甚至出现与教师对立的不良行为。在这样的情况下，薄弱学校的管理者及教师会产生很强的挫败感。例如，薄弱学校教师认为正是由于学校生源差才导致教学质量低下，而生源差并不是教师能够改变的。薄弱学校教师对于外界的指责和批评往往束手无策，从而产生责任逃避行为，对此进行外部归因。譬如薄弱学校常常将学生的不良行为归因于家庭教育，而对自身的问题视而不见。与此同时，薄弱学校改造政策的执行很有可能要改变教师习以为常的懒散的教学行为，需要他们积极努力面对困境，这会给他们带来很大的心理压力，会抵制学校变革的发生。因此，为了自身的利益不受损害，薄弱学校管理者与教师会抵制变革，希望维持原状，选择逃避责任，并继续在夹缝中求生存。

（2）资源稀缺下的“机会主义”

对学校而言，教育经费与教育政策都是重要的资源，尤其对于资源缺乏的薄弱学校而言，政策资源显得尤为重要，故为了有效获取来自政府的政策、经费等资源，薄弱学校会出现机会主义行为。笔者通过走访我国西部某省份的几所薄弱学校发现，在薄弱学校改造政策执行初期，许多较为薄弱的学校不愿接受“薄弱学校”的标签，尽力从形式上提升自己，因为他们担心成为“薄弱学校”之后，更得不到社会的认可。但后来发现确定为薄弱学校之后，会得到来自上级行政部门的一系列政策与经费支持，便主动让自己成为“薄弱学校”，例如谎报学校设备信息以及学生学业成绩等行为，有的学校甚至得到政策与经费支持后并不积极进行改造，而是想方设法维持“薄弱”的现状以获取更多的经费和政策支持。“在每一个群体中都有不顾道德，一有机会便采取机会主义行为的人”[12]，教师作为社会中的普通成员，在教育改革中也具有自我的利益诉求。薄弱学校管理者与教师面对本就稀缺的资源，为了不断扩大自我利益，会采取“机会主义”将公共的政策资源转化为私人利益。这种搭便车的“机会主义”会导致薄弱学校改造政策的整体失败，损害国家和社会的利益。

四、薄弱学校改造政策执行困境的突围路径

综上所述，薄弱学校改造政策执行困境并非因为政策本身存在不足，而是由不同行为主体在多重制度逻辑下的博弈所致。要有效破解薄弱學校改造政策执行的困境，就必须加强制度顶层设计，从制度层面规范利益相关者的行为，呼吁社会各界力量的积极参与，构筑全方位的制度体系，为薄弱学校改造政策执行提供制度保障。

1加强顶层制度设计，制定科学合理的改薄政策

国家政府部门应发挥系统性思维，加强制度顶层设计，制定科学、可行的改造政策。首先，政府部门在制定政策时，应通过实地调研的方式对薄弱学校进行走访与考察，深入了解薄弱学校面临的真实状况，并通过新闻媒体、网络等方式广泛收集来自地方基层与学校的信息，同时通过一系列监督机制确保信息的准确性与科学性，避免信息不对称行为，为政策的制定提供充足的信息。其次，注重将多元价值观融入薄弱学校改造政策中。在薄弱学校改造政策中应充分体现国家的精神与意志，把教育公平的理念与价值追求融入薄弱学校改造政策当中，督促地方各级政府在制定与落实薄弱学校改造政策中应充分体现国家利益与集体利益，将国家的元价值与显性价值作为地方政府执行薄弱学校改造政策的价值追求，在追求改造效率的同时能有效兼顾公平，关注到少数薄弱学校与弱势群体的利益。再次，强化程序制度设计。鉴于我国“城乡二元结构导致我国地区之间的差异大、文化多元、教育发展情况不均衡”的现实情况，国家应注重加强对程序制度的设计，尽快制定薄弱学校遴选与考核的国家标准;立足于薄弱学校改造的系统性与复杂性，科学处理定性评价指标与定量评价指标的权重关系，细化制度评价的标准，构建科学合理的评价方案，采用形成性评价与终结性评价相结合的方式展开全面且持续的评价。最后，在吸收和借鉴国内以及国外发达国家薄弱学校改造经验和教训的基础上，进一步调整中央政府、地方政府以及薄弱学校之间的权利与义务，在薄弱学校改造政策中提升行动主体事权与财权的统一性，明确规定各行动主体所拥有的权利和应该承担的责任与履行的义务，做到权责利的统一，并严格落实责任追究机制。

2鼓励社会力量参与，实现多元主体的协同治理

在薄弱学校改造政策的制定与实施过程中，不仅要充分发挥政府等行政部门人员的主导作用，同时应广开言路，鼓励社会媒体、政策专家以及薄弱学校管理者等力量积极参与。注重吸纳教育系统之外的社会力量参与到政策的制定、实施与评估之中，多元主体共存的治理格局是优化薄弱学校改造政策执行的未来趋势。第一，邀请学生家长参与到薄弱学校改造政策的执行中来。学生家长对于薄弱学校的改造与发展是极为关心的，学校管理者应积极与家长沟通，建立良好的家校合作渠道，及时将学校发展的相关信息告知家长，同时也借助家长、社区的资源与力量，协同促进薄弱学校的改造与发展。第二，吸纳社会第三方力量的参与。对于薄弱学校改造与发展具有丰富经验的教育机构及专家，应当被吸纳到薄弱学校改造政策的执行过程中，发挥他们的专业优势，为薄弱学校的发展出谋划策，同时在最终的政策效果评价方面也应该发挥社会第三方评估力量的智慧和作用，采用多元化的评估手段对薄弱学校改造政策执行效果进行评估。第三，鼓励社会媒体的关注与监督。薄弱学校改造的全过程应该发挥社会媒体的舆论宣传作用，让社会公众了解薄弱学校改造的真实效果，同时更应该发挥其不可替代的监督作用，规范政策执行主体的行为，让其成为推动薄弱学校转型升级的有力支撑。

3建立健全保障机制，完善政策实施的支持体系

薄弱学校改造政策的有效执行，不仅需要政策本身的科学性与合理性，更需要建立健全相关保障机制，共同塑造良好的制度环境。其一， 建立合理的经费保障机制。薄弱学校改造政策的有效执行离不开中央和地方教育经费的支持，对于没有足够财政能力的县、乡级部门，国家和地方政府应加强省级统筹，进行积极的财政转移支付，确保薄弱学校改造经费的合理配置与有效使用。其二，建立科学的奖惩机制。应根据薄弱学校改造政策执行的效果，建立科学有效的奖惩机制，对于表现优秀的政府部门及其工作人员进行物质奖励与精神表彰，对于表现优异的薄弱学校及其师生进行公开表彰，树立典型。同时对于那些政策执行不力的单位与个人要进行问责，追究其责任，确保薄弱学校改造政策的有效执行。其三，建立全方位的监督机制。应健全监督机制，构建自我监督、行政监督与社会监督三位一体的监督网络，将社会大众、新闻媒体、学生家长等利益相关者纳入薄弱学校改造政策执行的过程中，促进公众对薄弱学校的内涵与本质的了解，充分发挥其监督作用。

参考文献：

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