我国城市可持续发展的挑战与应对构想

朱丽

【摘要】应对气候变化带来对可持续发展的关切，使得城市可持续发展问题成为前沿问题之一。中国正在进行并将继续进行快速的城镇化过程，同时不断提升城镇化质量和城市可持续发展能力。然而，中国城市与相当一些亚太国家及地区的城市均在一定程度上面临着全球碳减排目标的压力和自身发展带来的挑战。面对这样的挑战，利用一种相对综合的城市可持续发展战略制定方案，有助于协调城市各个方面和各利益相关群体，同时积极调动市民成为城市可持续发展过程的参与者，从而提升中国和亚太国家及地区的城市可持续发展质量。

【关键词】气候变化  城市可持续发展  总体规划  包容发展

【中图分类号】TU984                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.008

背景

面对气候变化，以联合国可持续发展目标（SDGs）为代表的对人类未来的展望，使得可持续发展问题与城市化过程的适应能力联系在一起。作为承载人类文化与科技发展成果的最重要平台，城市已经成为解决可持续问题的前沿[1]。根据世界银行（WB）的统计，城市贡献的财富总量占全球65%以上，但同时也消耗了全球65%以上的能源，并制造了约占全球总量70%的温室气体[2]。面对严峻的气候变化形势，城市可持续发展问题在全球范围内受到关注。早在1993年，亚太经济合作组织（APEC）——1989年建立的區域性经济论坛，就表达了对未来可持续发展与环境和能源关系的关切，并指出这对该地区未来稳定、安全和发展的积极意义[3]。2015年的亚太经济合作组织（APEC）第二十三次领导人非正式会议宣言中更指出，快速城镇化过程中，环境、创新、协调发展等，对于亚太地区国家稳定发展和增长的影响[4]。因此，在中国乃至整个亚太地区的城市化过程中，城市可持续发展都是未来指导城市发展的重要理念。

快速城镇化和城市可持续发展理念对城市规划设计和评价具有重要影响。中国作为最大的发展中国家，在40余年快速经济发展和工业化过程中，城市化率实现了惊人的增长，由1978年的17.92%提升到2018年的59.58%[5]，并呈现继续上升态势。中国的制造业和人民生活发生巨大变化，也导致了资源环境与能源消耗、污染物排放、碳排放等一系列问题。尽管中国已在生态城市、低碳城市、紧凑城市、智慧城市、花园城市、全国文明城市等层面进行大量探索，并且取得相应成绩。但仍应看到，这些对中国城市未来发展的探索更多局限、强调或评价某一个领域对城市发展的贡献，缺乏全局性的引导和评价。

城市可持续发展

可持续城市城市可持续性和城市可持续发展是城市可持续发展领域常常反复出现的三个词，虽然容易造成混淆，但它们对如何更好理解城市可持续发展评价问题具有重要意义。综合其他专家学者的观点[6][7]，首先，可持续城市作为城市发展的最终目标而存在，即人类对未来发展设定的愿景。然而到目前为止，可持续城市的概念仍然显得模糊，全球的学者都尚未给出十分明确的具体定义[8]，但大致可理解为能够兼顾城市基础设施建设与经济、社会、环境协调发展的城市。这种相对模糊、动态、可变的概念，给不同利益相关群体创造了从不同角度诠释可持续城市的机会，并依照各个城市自身的发展来确定发展目标;城市可持续发展是指从基于现实情况发展的原点走向可持续城市的过程;城市可持续性表示城市在某一个阶段的现实状态，用于评价可持续发展水平。因此，对于包括规划和评价在内的城市可持续发展的相关工作都是围绕提升城市可持续性展开的，通过设定某个时间点城市可持续性目标值，实现对城市可持续发展目标的设定和评价，来审视城市可持续发展中面临的问题和取得的成果。

可持续发展的概念起源于欧美发达经济体，这一领域的早期探索都在欧美地区完成。经历30余年探索之后，虽然城市可持续的概念仍在不断发展完善，但其可能涉及的维度却存在相当一致的基础观念——包含环境、社会和经济三个基本部分，且产生三种相对最具影响力的方法论，即三支柱方法、生态学方法和资本方法[9]。除资本方法外，前两种方法都将生活的现实世界抽象为由环境、社会和经济三方面组成的模型，不同之处在于对三个组成包含关系的理解和设定（如图1）。因此，城市的可持续发展多被从这三个方面着手研究。在上述方法论指导下，发展规划应转变为更加综合的形式，而不是仅仅拘泥于传统的物质空间概念，应更加重视软性因素和居民行为对城市产生的影响。

中国城市可持续发展的压力与挑战

应对气候变化是引发可持续发展问题的核心问题，而目前全球的行动主要通过减少碳排放来削弱气候变化的态势。[10]中国政府对全球的承诺是到2030年左右实现中国碳排放达峰。尽管根据相关学者预测，在相对乐观的条件下，中国可以完成这一目标，但仍然存在风险[11]。虽然中国并没有承诺2050年在1990年的基础上削减50%，但这一指标仍然可以作为重要参考。英国《斯特恩报告》（Stern Review， 2008）预测，为完成2050年全球范围内的碳减排目标，需要实现年人均2吨二氧化碳排放的目标[12]。这一目标并非无稽之谈，而是考虑到2050年全球人口和经济增长后的结果。这意味着，按照目前中国城市的年人均二氧化碳排放量，中国城市可能需要减少80%甚至更多的人均排放量，这会造成巨大的经济发展压力，面对全球城市发展竞争的同时，留给中国的时间大约只有20年。对比部分中国城市碳排放达峰所需的时间（见表1），低碳试点城市尚需要5到10年的时间才能完成达峰，非试点城市（如唐山），甚至尚未在十二五时期制定达峰方案。因此，可能对于大多数中国城市，在实现发展的同时达成碳排放达峰目标和全球碳减排的目标颇具压力。

虽然《斯特恩报告》提供的是一个平均数，但依然具有相当参考意义。碳排放在很大程度上受到经济发展质量的影响，即经济发展是否依赖高耗能与高排放的产业。在经济发展的同时，减少对于能源和资源的消耗与排放，将对我国环境保护、人民健康水平，乃至国家经济竞争力和国家战略安全起到积极作用。随着中国的强大以及与世界交往不断深入，中国肩负起更多国际责任，实现这些目标对于中国国际形象与自身利益大有裨益。由于城市在能源和资源消耗、碳排放问题上举足轻重，因此中国城市的相关表现值得关注。传统上，关注集中于与城市规划息息相关的工业领域、建筑领域和交通领域。但即使是在开始实施国土空间规划的今天，中国城市也需要制定专项规划来实现城市发展对工业、建筑和交通的要求。而专项规划与城市总体规划的契合程度有时不尽如人意。城市居民作为一种相对不确定的影响因素，其生活行为对城市在可持续发展领域的表现也十分重要，有时甚至会构成不利影响。例如，《济南市城市总体规划（2011～2020）》显示，济南将着力发展东部、西部两个新城区，而到2020年，中心城区的面积将扩大几乎一倍;而青岛的城市形态正在逐渐由半岛型发展为环湾型的城市。[13]表2显示，在“十二五”期间，济南-青岛新建城区的变化导致私人汽车数量的快速增长。这一结果虽不是城市规划单一因素导致，但在中国快速城市化的今天，追求城市扩张的规划方案可能在未来对济南和青岛在城市可持续发展建设的道路上制造更多困难。

面对这样的压力，中国在城市尺度上采取了一些行动。自2008年开始，部分城市在世界自然基金会（WWF）、英国战略方案基金（SPF）、能源基金会（Energy Foundation）、中国住建部、中国社会科学院等国际组织、政府机构、科研机构帮助下开展相关探索工作[14]，并分别于2010年、2013年和2017年开展了三批低碳试点城市项目。作为相对直接应对全球可持续发展问题的项目，中国城市在城市形态、公共交通、产业结构、能源结构、绿色建筑、节能减排等多个领域开展工作。但由于项目开始于“十二五”期间，这些领域的工作只处于由零散行动转为系统工作的转变过程中，而“十三五”期间加入试点的城市仍然需要时间进行相关筹备，可见中国城市仍将面对可持续发展的压力。

通过文献研究中的统计资料和国内外学者的代表性观点[15]以及专家访谈等方式，本文总结了在城市可持续发展领域可能遇到的挑战，主要表现为以下方面。

不可持续的城市化模式。1990年至2010年，中国城市人口增长了八倍，而建成区面积仅仅增长了近四倍[16]。人口密度过高导致对城市资源的消耗超过了城市自然资源、社会资源承载力。这种城市高速发展带来的问题越来越多，如水污染、空气污染、城市蔓延等。

缺乏对城市可持续发展的重视。根据对第一批和第二批低碳试点城市节能减排目标的统计（如图2），即使是试点城市也更倾向于设定一个与国家目标相近的目标，而不是真正能够体现示范性和先进性的目标，这一方面由于相关准备不足，另一方面也是城市更重视短期经济发展利益导致。经济呈现下行压力加大时，为了维持城市发展速度，对城市长远规划发展的态度变得不那么积极，从而影响中国的城市可持续发展建设。

缺乏国家标准和评估工具。城市可持续发展标准将为相关从业者和政府机构提供必要指导。国家标准也可帮助居民判断是否生活在可持续城市中，使其对城市可持续发展水平进行评估，进而影响居民行为。目前中国只有《生态城区评价标准》（GB/T 51255-2017），尚没有针对整个城市范围的国家标准，如日本的城市环境效率综合评价体系（CASBEE for Cities，CASBEE：Comprehensive Assessment System for Built Environmental Efficiency）[17]。这对引导中国城市决策者，制定发展符合中國城市现实情况的城市可持续发展策略造成障碍。但是不能对外国标准照搬照抄，外国标准较难适应中国城市现状，比如日本CASBEE城市和美国能源与环境设计先锋LEED城市与社区（LEED Cities & Communities， LEED： Leadership in Energy and Environmental Design）等诸多评价工具都没有太多应用案例可供判断，或其自身也还处于试用阶段尚待完善。

利益相关群体的协调困难。城市规划和发展涉及各种利益相关群体，如政府、居民、发展商、工业企业等，其诉求则各不相同，例如地方政府可能倾向于追求经济增长或综合效益，发展商通常追求更高的商业利润，工厂希望减少环保投入等。不同诉求使利益相关群体间的关系变得非常复杂。因此，协调好各方利益构成了城市可持续发展的巨大挑战。确定全部利益相关群体及其诉求往往比较困难，因此一些利益相关群体及需求可能会被忽视。某种程度上，市场机制对协调各利益相关群体有益，各利益相关方可试图通过市场力量取得平衡，然而需要认识到，目前尚不存在一种公认的机制能够将所有潜在利益相关群体纳入其中进行协调。

对可持续发展的文化重视不足。将城市可持续发展作为一种适当的文化在城市内进行宣传，被认为对城市可持续发展作用重大。适当的城市文化可以提高市民的环保意识，并帮助居民建立共同价值观。但在中国很多城市，城市可持续发展文化的宣传通常被忽视或流于形式。发展这样的城市文化需要长远的计划并投入大量资源。况且将这种文化根植于城市发展中，带来的好处又通常是无形的，无法得到准确的衡量或评价。因此，政府、城市规划者和发展商关注城市可持续发展文化建设的动力不足。

应用可持续技术存在困难。适当应用可持续技术，如太阳能集热器、光伏建筑一体化、用热计量等被认为是有利于城市可持续发展的技术措施，但中国在应用这些可持续技术上面临挑战。首先，产生的成本增加会阻碍这些技术在城市中的应用。其次，一些可持续技术设备对城市建筑的立面和室内空间造成影响，城市管理者和使用者对应用技术便很难持有积极态度。

既有建筑改造的困難。鉴于中国已经历一段时间的城市化进程，可持续城市的发展应为既有建筑的利用和改造作出贡献。然而，由于土地产权和使用权的分离，造成只有控制土地产权的政府才能履行对建成区的再利用和改造责任。然而许多情况下，政府缺乏足够能力和资源使既有建筑或社区采用可持续技术或进行相应改造。虽然在既有建筑节能改造方面，中国地方政府取得良好成绩，但这建立在该项目拥有大量资金和技术支持基础上，否则政府将很难协调各利益相关群体，并使之采取一致行动。相关行为还要面对法律、技术等方面的不确定性风险。

示范项目缺乏。城市可持续发展示范项目可以作为重要参考，为政府、相关从业群体和居民等各方处理城市可持续发展相关问题提供有效信息和决策经验。此外，示范项目可以提高利益相关群体的认可和接受程度，更容易达成广泛共识，使利益协调变得相对容易。但是，我国面向既有城区的城市发展案例缺乏，而以全新的城市或社区为结果的城市可持续发展案例的说服力有时又显得不足。

应对构想

面对中国城市可持续发展问题，如何构筑和制定更为合理的应对方案？结合前文提及城市可持续发展的挑战，借助既有可持续城市、城区，甚至社区的评价工具，构筑能够指导城市可持续发展的方案。通过借鉴评价工具中的机制，探索相对综合的方法，用以面向城市可持续发展的需求，将更多利益相关群体的诉求考虑在整个城市的发展规划中，有助于城市发展相关机构作出决策。

结合联合国可持续发展目标（SDGs）、APEC城市可持续发展的探索与实践、欧盟在可持续发展中开展的工作，面向中国甚至是亚洲发展中国家的城市可持续发展规划方法或评价方法，应主要从城市安全与弹性、经济和环境可持续发展、社会包容发展和智慧与创新这些方面考虑，关键应有更为具体的指标用以分解大类发展目标。随之构筑能够兼顾城市自然环境、经济发展、生活环境及城市社群环境综合考虑的可持续城市。此实施方案包含的预计目标、实施措施、不同阶段成果，都将影响城市发展规划或专项规划的制定。通过对城市案例和相关技术的收集整理，形成发展经验、知识储备、可行技术的综合体。实施过程中应将城市可持续发展规划分解为若干步骤。

第一步，根据相关信息的调查和收集，了解城市当前现状与政策环境，明晰或调整制定城市可持续发展的目标。并与相关专家探讨各级政策法规，确立目标特征和相关产业。期间可整理出利益相关群体的意见，并进行评价。同时进行案例研究，为制定发展战略提供借鉴。第二步制定城市可持续发展战略。根据第一步的结果，对城市特点进行分析，预测或选择可能的结果，同时确立量化指标。注意确定整体发展战略与城市总体目标及各种专项内容的联系，指出影响城市发展的关键领域和具体目标数值。找出案例研究中值得借鉴和参考的内容，帮助确定具体指标和阶段性目标。第三步是技术策略的制定。结合政策工具和案例内容，制定具体实施方案，并探索形成产品或技术清单、规范或指导手册。通过以上步骤，将可持续发展方案作为城市发展的最原始出发点，协调城市总体规划、交通、产业、社会发展等各个领域，形成合力来助力城市可持续性的实现，减少由于缺乏总体发展理念和目标而难以形成系统的发展战略。

通过这种方式，城市可持续发展战略将更加明晰，且在调查城市发展的基础时，通过调查听证广泛听取各利益相关群体的意见和诉求，借此提升市民、企业和政府对城市可持续发展问题的认识，尽可能达成广泛共识，达到推进目的。将城市发展的主角——市民接纳入这一过程，有利于市民意识的改变与提高。因为在采取产业结构调整、淘汰落后产能、调整能源结构等相对宏观的和直接的行政强制政策工具后，居民生活方式及对能源和资源消费的影响或将变得突出。提高市民参与度将使城市可持续发展获得更多调整空间，并提高城市可持续发展的速度和质量。通过制定相对完整和协调的城市可持续发展战略，政府更容易准确说明具体实施项目的重要性和可行性，有助于实施项目过程中获得财务支持。

通过制定城市可持续发展方案，统筹协调其他发展战略和专项规划将有力和准确引导项目的进行，同时根据城市发展目标协调城市资源的调配，有效针对可持续发展的短板制定方案或减少由于单项规划导致的对城市整体可持续性的负面影响。这对中国城市可持续发展具有积极意义，对同样面临城市问题的亚太国家和地区也体现出重要借鉴价值，使中国的发展模式被世界了解和认同，在一定程度上提高中国在城市可持续发展问题的地区和全球影响力，为中国增进与世界的关系作出贡献。

（本文系APEC基金项目"Study on the Cost-Effective Renewable Energy-Supply Solutions based on Innovative Solar Technologies to Promote Green Buildings in APEC Region"[项目编号为EWG 03 2016A]和国家能源局项目“APEC[中国]低碳城镇发展模式研究”“可持续城市低碳能源系统形式与优秀实践”的成果;天津大学建筑学院博士研究生王辰对本文亦有贡献）

注释

[1]Ramaswami， A.， Jiang， D.， Tong， K. and Zhao， J.， "Impact of the Economic Structure of Cities on Urban Scaling Factors： Implications for Urban Material and Energy Flows in China"， Journal of Industrial Ecology， 2017， pp. 392-405.

[2]Hu， B.， "On the new urbanization path with six integrated dimensions"， Guangming Daily， 28 June， 2013.

[3][10]Vine， E. "Building a sustainable organizational energy evaluation system in the Asia Pacific"， Global Energy Interconnection， 2019， pp.  379-385.

[4]亞太经合组织（APEC）：《第二十三次领导人非正式会议宣言》，https：//www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2015/2015_aelm.aspx，2020年1月15日引用。

[5]国家统计局：《2019中国统计年鉴》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm， 2020年1月15日引用。

[6]吴志强：《城市规划原理》，北京：中国建筑工业出版社，2011年。

[7]杨东峰，毛其智，龙瀛：《迈向可持续的城：国际经验解读——从概念到范式》，《城市规划学刊》，2010年第1期，第50页。

[8]Sharifi， A. and Murayama， A.， "A critical review of seven selected neighborhood sustainability assessment tools"， Environmental Impact Assessment Review， 2013， pp. 73-87.

[9]ISO， Sustainable Development in Communities —Inventory of Existing Guidelines and Approaches on Sustainable Development and Resilience in Cities （PD ISO/TR 37121：2017）， Switzerland： ISO， 2017.

[11]王灿、罕丹苑妮、Wang， S.等：《中国经济增长的新源泉（第1卷）：改革、资源能源与气候变化》，https：//xianxiao.ssap.com.cn/book/detail？id=7383，2020年2月10日引用。

[12]Stern， N.， "The Economics of Climate Change"， American Economic Review， 2008， pp. 1-37.

[13]《济南市城市总体规划（2011-2020年）》，济南市政府门户网站，http：//www.jinan.gov.cn/art/2016/8/29/art_1862_234686.html，2016年8月29日;《青岛市城市总体规划（2011-2020年）》文本主要内容摘选，青岛市自然资源和规划局门户网站，http：//zrzygh.qingdao.gov.cn/n28356074/n32564262/n32564279/190225140808878435.html，2020年1月23日。

[14]齐晔：《中国低碳发展报告（2013）》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

[15]Shi， Q.， Yu， T.， Zuo， J.， Lai， X.， "Challenges of Developing Sustainable Neighborhoods in China"， Journal of Cleaner Production， 2016， pp. 972-983.

[16]国家统计局：《2011中国统计年鉴》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm，2020年1月29日引用。

[17]Promotion Council of Low Carbon Cities （PCLCC）， "CASBEE for Cities"， http：//www.ibec.or.jp/CASBEE/english/toolsE_city.htm，2020年2月1日引用。

责 编/郭 丹