美国“中东和平新计划”究竟意欲何为

2020-05-11卫灵

人民论坛 2020年11期

卫灵

“中东和平新计划”撬动敏感问题

2020年1月28日，美国特朗普总统公布了所谓“中东和平新计划”，再次不顾后果地将巴以问题重新点燃，使巴勒斯坦问题迅速成为中东政治焦点。这项计划是在没有巴勒斯坦人参与的情况下出台的。根据这一计划，耶路撒冷成为以色列“不可分割的首都”，以色列在约旦河西岸的定居点都将合法化。“一石激起千层浪”，该计划一经公布，便招致了阿拉伯伊斯兰世界的强烈反对，当天引发成千上万的巴勒斯坦人在加沙示威，抗议该计划的出台。

1月28日，在加沙地带城市拉法，巴勒斯坦人抗议“中东和平新计划” 新华社发

在历史上，阿以之间曾发生过五次中东战争，围绕巴勒斯坦的核心問题：耶路撒冷的地位问题、巴以边界划分问题、犹太人定居点问题、巴勒斯坦难民问题等，双方打打停停，始终没能实现这一地区的真正和平。此次特朗普抛出“新计划”，再次撬动敏感问题，国际社会以及巴勒斯坦国纷纷做出反应。

联合国秘书长古特雷斯的发言人于28日在纽约表示，联合国仍坚持解决巴以问题的“两国方案”，即巴勒斯坦国与以色列实现持久和平共处的方案。约旦、伊朗、黎巴嫩、叙利亚、土耳其等声援巴勒斯坦，认为特朗普的计划是对国际法的挑衅，是对巴勒斯坦领土和主权的忽视。阿盟于2月召开紧急外长会议并发表公报，拒绝该计划，认为美国政府提出的所谓新计划没有满足巴勒斯坦人民基本权利，违反国际法和联合国决议。伊斯兰合作组织召开紧急外长会议，宣布拒绝接受“中东和平新计划”，呼吁其成员国不要以任何形式参与该项计划。欧盟对“中东和平新计划”反应消极，没有表现出作为盟国的支持立场。

对于特朗普的“中东和平新计划”，许多国家指出，为什么没有让当事方巴勒斯坦参与商议制定。俄罗斯认为，巴以和解是需要多方共同参与的，而“和平计划”与多数国际协议不同，是需要检讨的。美国国内也不乏质疑和批评之声。前美国驻以色列大使丹尼尔·沙皮罗表示，在没有巴勒斯坦人参与的情况下出台的这项和平计划只能走向失败。美国中东问题专家班纳曼坦言，“中东和平新计划”单方面改变耶路撒冷地位以及巴以边界的做法，破坏了美国此前的承诺以及与有关方面达成的协议;这个计划对巴以和平进程而言，不是一件好事。美国《外交政策》杂志发表多篇文章指出，新计划实际上是想让以色列占领巴勒斯坦的事实永久化、合法化。

巴勒斯坦国在第一时间做出反应。巴解组织执委会秘书长埃雷卡特怒斥“中东和平新计划”是一场“世纪骗局”。巴勒斯坦总统阿巴斯气愤地称这项计划就是一场阴谋。他表示断绝与美国和以色列的一切关系，坚决拒绝美国“中东和平新计划”，对新计划要说一千个“不”，因为它违反了国际法。巴方不会再将华盛顿视为巴以问题的调停者。只有以色列总理内塔尼亚胡对“中东和平新计划”表示赞赏，称这是一项“世纪协议”。显然，“中东和平新计划”是适合以色列胃口的，但却触怒了中东地区人口占绝大多数的阿拉伯伊斯兰世界。

巴以问题由来已久难以解决

二战后，巴以冲突作为中东地区的政治焦点问题长期得不到解决，国际社会多番努力未见实质性效果。巴以冲突由来已久。巴勒斯坦地区民族和宗教成分复杂，是阿拉伯人和犹太人的聚居地，也是伊斯兰教、犹太教、基督教三大宗教的交汇地。耶路撒冷就成为这三个宗教争夺之地。历史上，犹太民族曾经饱经外族欺凌和压迫，犹太人被迫流亡世界各地。19世纪后期犹太复国主义兴起，确立了在巴勒斯坦建立犹太民族国家的目标，于是犹太人开始大量迁往巴勒斯坦。19世纪末到二战结束时，居住在巴勒斯坦地区的犹太民族从不到2万人猛增到大约60万人。在此过程中，该地区许多阿拉伯人被迫离开家园，阿犹之间爆发冲突在所难免。

1947年11月，在大国的博弈下，联合国大会通过了关于巴勒斯坦分治的决议，决定在巴勒斯坦分别建立阿拉伯国（1.1万平方公里）和犹太国（1.4万平方公里），耶路撒冷（176平方公里）由联合国管理。①当时该地区的阿拉伯人约有130万，是犹太人的两倍还多。阿拉伯人鉴于分治协议对土地分配不合理而表示强烈反对。1948年以色列国建立，紧接着第一次中东战争爆发。此后在一系列大规模战争中，以色列控制了大片巴勒斯坦领土，迫使上百万巴勒斯坦地区的阿拉伯人离乡背井，沦为难民，并且在约旦河西岸所占领的土地上持续建设犹太人定居点，逐渐形成巴以民族交错聚居的状态。在中东战争过程中，美国为了向中东地区渗透，曾多次向以军援助现代化军事装备。

90年代初期，在当任的巴以领导人的配合下，国际社会努力推进巴以和平进程，巴以敌对状态有所缓解。但是好景不长，由于耶路撒冷地位问题、巴以边界划分问题、犹太人定居点问题等根本性问题难以解决，双方关系没有得到实质性改善。

特朗普上台后，指责前任总统的中东政策，在中东地区推出新举措。但是他的做法引起巴勒斯坦人的愤怒。2017年12月6日特朗普宣布，美国政府承认耶路撒冷为以色列首都，并将启动把美驻以色列大使馆迁至耶路撒冷的进程。耶路撒冷的地位是极其敏感的宗教和政治问题，在此之前，没有任何一位美国总统敢于公开讲：耶路撒冷是以色列首都。1967年中东战争后，以色列宣布耶路撒冷为以色列“永久、不可分割的首都”。1988年巴勒斯坦国建立时，也宣布首都为耶路撒冷。近年来，大国在中东地区博弈加剧，中东地区政治格局发生裂变，叙利亚危机、伊朗核问题等成为影响中东地区稳定的热点，加之全球性问题更加严峻，使得各国对巴以问题的关注度趋于弱化。而特朗普政府公开承认耶路撒冷为以色列首都，一下子使巴勒斯坦问题重回中东热点，不仅引发巴勒斯坦民众上街焚毁美国国旗的激烈举动，招致伊朗、埃及、土耳其等中东国家对特朗普挑衅行为的谴责，并且连欧盟也明确表示不赞成特朗普的做法，仅支持两国方案。法国总统马克龙表示，耶路撒冷的地位问题应当在以色列和巴勒斯坦的和平谈判框架下解决，并以建立以色列和巴勒斯坦两国、双方和平相处作为目标。国际社会对特朗普政府中东政策的质疑和反对声不绝于耳。

美国愿景难以使中东从和平走向繁荣

新计划文件名为《从和平走向繁荣：改善巴勒斯坦和以色列人民生活的愿景》。②对这份长达181页的文件，特朗普将其誉为是以色列和巴勒斯坦的“双赢机会”。文件开头描绘了一幅美好的愿景：现在是结束冲突的时候了，释放和平将给以色列人、巴勒斯坦人和整个区域带来巨大的人类潜力和经济机会。并称这是对双方最好的、最现实的结果。是否如此呢？我们分析一下文件涉及的几个主要问题。

首先，关于巴以领土划分和定居点问题。目前巴勒斯坦国领土主要集中在加沙地带和约旦河西岸，在以色列的武力扩张下，其领土面积不断缩小。美国的愿景许诺，巴勒斯坦国将占据约旦河西岸大部分的土地。然而，看看设计图就知道，如果按美国的设计，未来的巴勒斯坦国土支离破碎，从约旦河西岸到加沙地带，领土呈现碎片化状态，并且缺少足够的交通连接设施。美国留给巴勒斯坦在约旦河西岸的这块领土，南北之间也要靠道路来连接。不仅如此，在西岸土地上，还有以色列大大小小的定居点星罗棋布，這对巴勒斯坦而言，意味着要承认被以色列所占据的战略要地合法化，而定居点上的人口也自然成为当地“合法居民”。“根据该计划，以色列将继续安全保有约旦河谷和巴勒斯坦领土，至少在可预见的未来是如此。”③阿巴斯总统一边展示特朗普政府设计的巴勒斯坦国地图，一边嘲讽说，它就像“一块到处是孔洞的瑞士奶酪”。伊斯兰合作组织表示，根据国际法和联合国相关决议，在巴勒斯坦被占领土上建立的所有以色列定居点都是非法的。④美国布鲁金斯学会中东政策中心主任纳坦·萨克斯对这份计划的评价是，以色列人在这一刻是开心的，但实际上“和平计划”并不会带来稳定，至少现状不会稳定，因为如果计划实施，巴勒斯坦将彻底成为一个分裂成六块的由高速公路连接的国家。

其次，关于耶路撒冷问题。犹太人的哭墙、圣岩清真寺、基督教圣墓教堂都集中在耶路撒冷，这里有着太多的宗教故事。所以伊斯兰教、犹太教、基督教都把耶路撒冷视为圣城。第三次中东战争中，以色列占领了东耶路撒冷，此后在约旦河西岸兴建犹太人定居点。巴勒斯坦一直坚持以色列必须从1967年战争中占领的巴勒斯坦土地、包括东耶路撒冷完全撤出。以色列国会立法强调耶路撒冷是该国“永远的和不可分割的首都”。巴方虽然已宣布以东耶路撒冷为首都建国，但是却处在一个疆界无法得到保障、首都所在地也被占领的尴尬境地，许多西方国家也长期没有承认巴勒斯坦国的主权国家地位。对于敏感的耶路撒冷地位问题，特朗普除了公开承认耶路撒冷为以色列首都、表示美国大使馆要搬迁于此之外，1月28日当天特朗普还对内塔尼亚胡强调，由于他的计划，耶路撒冷将仍然是以色列非常重要的、不可分割的首都，他笑谈道，“这没什么大不了的，因为我已经为你做到了。”⑤

再次，关于巴勒斯坦国未来繁荣问题。计划宣称要赋予巴勒斯坦经济繁荣。表示现在是帮助巴勒斯坦人实现充满希望和繁荣的未来，并使他们能够加入国际社会的时候了。根据设计的愿景，巴勒斯坦GDP有可能在10年内翻一番，创造出100多万个新的就业机会，并使贫困率降低50%。⑥但这需要资金，于是美国呼吁建立一个500亿美元的投资基金来刺激巴勒斯坦和邻近的阿拉伯国家的经济。表示美国可以吸引大量的基础设施投资，以促进该地区GDP的增长。当然，这一切都是有条件的，巴勒斯坦人必须承认以色列犹太国家，杜绝恐怖主义行为，建立合理的政权机构，等等。且不说这些条件能否表明美国有诚意促巴发展，仅就经济愿景本身而言，一国在领土不保、主权受威胁的情况下，经济建设、社会繁荣从何谈起？并且投资基金如何落实，美国是否能够吸引到大量资金投资巴勒斯坦，也都只是在画饼。在巴勒斯坦人看来，该计划将承认以色列占有约旦河谷的大部分地区，那里不仅是属于巴勒斯坦的战略要地，而且有水资源和土地资源优势，政治经济意义重大。《大西洋月刊》曾刊登美国外交学会高级研究员、奥巴马政府中东、北非与海湾地区事务特别协调员菲利普·戈登的文章，分析特朗普在设计的计划：“繁荣永远不会替代政治和平，关键问题仍然是边界和主权、安全、定居点和侵占、难民和耶路撒冷。”

美国中东政策为何毫不掩饰地偏袒以色列

长期以来，美国在中东地区一直袒护以色列，甚至不惜得罪阿拉伯伊斯兰世界。特朗普的中东政策更是毫不遮掩。究其原因，既有历史的，也有现实的。

第一，在大国博弈中，维护美国在中东的战略利益。特朗普的所作所为与美国的中东政策有关。中东地区位居欧亚非海陆要冲，并拥有巨大石油资源。这是美国向这里渗透的动力。冷战时期，美国在中东地区先是削弱和排挤英法等国势力。1947年杜鲁门趁英国势力减退，无力继续给土耳其等提供援助之时，在国会发表咨文，宣称要立即采取行动，去填补真空。第二次中东战争后英法在中东地区的殖民统治结束，美国又开始了与苏联在中东地区的较量。美国大力支持以色列，把它作为在中东的支点;苏联则站在反对占领巴勒斯坦领土的阿拉伯国家一边，双方都瞄准中东地缘版块的战略意义。美国有学者说，“石油作为力量之源超过它作为燃料的分量……控制了海湾，就等于控制了欧洲、日本和中国，等于我们的手握住了水龙头。”⑦海湾战争中美国大获全胜，奠定了苏联解体后美国在中东地区的主导地位。21世纪初，美国实施“先发制人”战略，除了打击伊拉克，还在整个中东地区推行所谓“大中东民主化”，其重要目的就是维护美国在中东的战略利益，扶植代理人，并掌握中东石油市场主动权，控制世界石油市场。多年来，俄罗斯积极恢复在中东地区的传统影响，以改变美国把控中东事务的局面。这也是俄罗斯在叙利亚危机、伊朗核问题等中东热点问题上，不断干扰和打破美国的意图。俄罗斯认为，没有俄罗斯的参与就无法拯救中东地区的和平进程。特朗普正是在这一背景下，推出“中东和平新计划”，在巴以冲突这一中东传统问题上大做文章。

第二，犹太人的利益诉求是影响美国中东政策的重要因素。美国犹太人口约600万，世界上除了以色列，美国是犹太人口最多的国家，其中很多人是大富豪、大企业家、政界要人。犹太人在美国的诺贝尔奖得主中所占比例也很大，可谓社会上层的精英奇才。前国务卿基辛格、奥尔布莱特，前美联储主席格林斯潘等，都是犹太人。犹太人凭借自己拥有大量财富和受到的良好教育，对美国的政治、经济、文化产生极大影响。犹太利益集团能量很大，他们通过院外游说、政治捐款等途径，影响国会立法和政府决策。犹太人是两大党筹集竞选资金的重要来源，这也成为犹太利益集团干预选举、干预政治的资本，美国国会议员、政府官员都无法小觑这股力量。美国在中东地区支持以色列的做法，与美国社会犹太人的势力和影响分不开。

特朗普政府在公開支持以色列方面远远超过了历届美国政府，这一点从其和平计划团队的组成即可看出，该团队包括了内塔尼亚胡的密友贾里德·库什纳。⑧贾里德·库什纳是特朗普大女儿伊万卡的丈夫，是犹太人，信奉犹太教，伊万卡也为他皈依了犹太教。而特朗普政府的“中东和平新计划”正是责成贾里德负责整体编撰工作。“在过去的三年里，他的女婿兼高级顾问贾里德·库什纳一直是和平计划的先锋”⑨这不能不让人质疑：他在巴以之间能否做到公平公正？贾里德出身于地产大亨，设计的“从和平走向繁荣”经济方案，就是理想化地要在中东动员其他国家或组织机构筹集资金，在约旦河西岸盖住所，修建道路等，让犹太人、巴勒斯坦人和整个地区都受益，由此缓解对土地的争夺，以色列的安全也由此得到保障。

第三，特朗普新计划出台与2020年总统竞选有关。今年是美国大选之年，特朗普决定竞选连任，但同时他面临国会启动的总统弹劾程序。2019年12月18日，美国国会众议院表决通过了针对总统特朗普的两项弹劾条款，2020年1月参议院正在审理弹劾案。虽然最终特朗普凭借共和党占参院多数的优势，有惊无险度过弹劾关，使他成为美国历史上第三位遭弹劾但被判无罪的总统，但是其负面影响是要尽快消除的。如果巴以和平进程真能够向前推进，将为特朗普竞选连任加分不少。况且，无论中东计划能否顺利实施，都有可能赢得更多的犹太人的选票，这是非常关键的。特朗普选择年初抛出“中东和平新计划”，也算是大选之年一系列行动的必要组成部分。

我国推进巴以和平的外交主张

对于“中东和平新计划”我国外交部表示，任何有关巴勒斯坦问题的解决方案，应该倾听主要当事方特别是巴勒斯坦方面的看法和主张，应该通过平等对话和谈判达成协议。美国政府的做法显然不利于巴以问题的真正解决。中国驻联合国代表在2020年2月11日联合国安理会举行的中东局势和巴勒斯坦问题公开会上，重申对巴勒斯坦人民争取恢复民族合法权利的支持。

巴勒斯坦问题是中东问题的核心，维护巴勒斯坦人的合法民族权益是国际社会的共同责任，应遵循联合国有关决议采取行动，推动解决巴以问题。在巴以问题上，我国的立场十分明确，就是推动巴以政治和谈。第一，支持“两国方案”，支持建立以1967年边界为基础、以东耶路撒冷为首都、拥有完全主权的独立的巴勒斯坦国。第二，停止在被占领土上的一切定居点活动，加快政治解决巴勒斯坦问题，从根本上实现共同持久的安全。第三，推进更加广泛的国际参与，建立更有效的中东问题促和机制。第四，在推进政治谈判的同时，也重视发展问题，推进巴以双方合作。中国视巴以两国为“一带一路”沿线上的重要伙伴，愿本着发展促和平的理念，开展互利合作。愿在“一带一路”倡议合作框架下，帮助巴方尽早实现经济发展。我国和以色列也在开展多领域合作，建立了“创新全面伙伴关系”，同时向以色列传递明确的信息：尽早实现以、巴两国比邻而居、和平共处，这是中东地区的福祉所在，也是国际社会众望所归。我国倡议启动中、巴、以三方对话机制，推动中东和平进程。

【注：本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心项目“习近平外交思想的理论建构与实践创新研究”（项目编号：19LLZGA011）的阶段性成果;北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心（中国政法大学）阶段性成果。】

【注释】

①李铁成主编：《联合国的历程》，北京：北京语言学院出版社，1993年，第167-168页。

②“Peace to Prosperity： A Vision to Improve the Lives of the Palestinian and Israeli People”.

③Caitlin Oprysko，“Trump unveils long-shot Middle East peace plan with path to Palestinian statehood”，Foreign Policy，01/28/2020.

④伊斯兰合作组织网站https：//www.oic-oci.org/topic/？t_id=23231&t_ref=13944&lan=en

⑤Caitlin Oprysko，“Trump unveils long-shot Middle East peace plan with path to Palestinian statehood”，Foreign Policy，01/28/2020.

⑥联合国网站：https：//www.un.org/unispal/document/peace-to-prosperity-a-vision-to-improve-the-lives-of-the-palestinian-and-israeli-people-us-government-peace-plan/

⑦中国现代国际关系研究院：《全球能源大棋局》，北京：时事出版社，2005年，第165页。

⑧Zaha Hassan， Sarah Yerkes et al. “Trumps Middle East Peace Plan Is in the Works. What Does the Region Think？” Carnegie Endowment for International Peace.

https：//carnegieendowment.org/2019/06/24/trump-s-middle-east-peace-plan-is-in-works.-what-does-region-think-pub-79365

⑨Caitlin Oprysko，“Trump unveils long-shot Middle East peace plan with path to Palestinian statehood”，Foreign Policy，01/28/2020.

责编/谷漩美编/杨玲玲

【延伸阅读】

“中东和平新计划”：一场赤裸裸的交易

1月28日，特朗普政府酝酿了两年多的“中东和平新计划”终于问世，但这份声称为中东谋和平的“世纪协议”一经推出就引起轩然大波，被国际社会“群起而攻之”，堪称遭到“世纪抵制”。

新计划里都写了啥？

“中东和平新计划”自2017年就开始酝酿。美方冠之以“世纪”之名，不外乎是强调久拖不决的巴以问题的复杂程度。

该计划针对巴以问题提出“现实的两国方案”，承认耶路撒冷为以色列“不可分割的首都”，巴勒斯坦国未来将在东耶路撒冷部分地区建立首都。协议承认以色列在约旦河西岸犹太人定居点的主权;协议计划扩大巴勒斯坦控制领土，但要求巴勒斯坦实现“非军事化”;协议要求以色列在未来4年停止扩建定居点，并在此期间与巴方展开谈判。

美方称该计划为巴以双方提供了“双赢”的机会，以色列总理内塔尼亚胡称该计划为“实现持久和平的现实道路”，但国际社会对此并不认同。该计划的制定和公布都未有巴勒斯坦人的参与，是美国和以色列单方面的“一厢情愿”。土耳其、伊朗、约旦等中东地区国家明确反对;阿盟宣布拒绝接受，誓言将拒绝与美国政府开展合作;联合国重申支持用符合国际法和现有国际规则的“两国方案”解决巴以问题立场。