生态环境治理亟需打出联合执法重拳

2020-05-11王喜军

人民论坛 2020年11期

王喜军

生态环境治理联合执法是一种多部门协同的环境行政治理机制，能够解决传统生态环境治理行政执法碎片化、片面化缺陷，全面提升环境治理效率。我国生态环境行政治理一直处于低水平层次，环境治理方式简单粗暴，行政执法人员素质不高，难以实现联动执法。长期的生态治理实践证明，以单一部门为主体的执法模式难以根治生态污染，联合执法已经成为生态环境治理的必由之路。

聯合执法是生态环境治理的客观需求

从环境执法的客体角度来看，生态环境存在难以有效分割的基本特征，必须对其实施联合执法。在传统生态环境执法模式当中，生态污染问题会被人为地分割成为不同的区域，分割的标准往往是生态资源的内部特征或区域分布。例如，我国现行的《环境保护法》将生态污染问题划分为大气污染、水体污染、金属污染等几个不同类别，同时明确了不同污染问题的具体治理部门。此外，生态环境治理职能划分也遵循属地原则，跨区域执法难以有效实现。由此可见，传统环境执法模式存在片面化、碎片化特征，难以根治生态污染。联合执法打造了一个超越地理区域划分、生态污染形态的生态治理模式，更符合生态污染治理的客观规律。

从环境执法的内容角度来看，环境执法所涉及的内容繁杂，必须建立在联合执法的基础上才能打造规范化的生态执法模式。在我国现行生态环境执法体系，按照执法机构的具体职能可以将生态环境执法的具体内容分为环境污染举报与信访信息受理、污染现场调查取证、污染治理、行政处罚等多项内容，而生态污染环境执法单单依赖于环保部门根本难以有效实现。

从环境执法的治理程序来看，不同执法内容之间存在着普遍的衔接性。联合执法模式要求各职能部门必须重塑执法流程，并明确各自的执法权责，避免责任推诿与执法博弈，全面提升生态环境执法有效性。

从环境执法的主体角度来看，环保部门在行政执法中的地位有待提高，治理效率还不理想，必须引导其他主体参与到生态环境执法进程中。行政执法是我国环境执法的主要方式，但我国现行环境行政管理机关在执法权限、执法资源配置与执法地位等方面都存在着一定的不足，且缺乏充足的司法支撑，这就导致环境行政执法过程在社会资源调配、关系协调等多方面的效率难以得到进一步提升，同时差异化执法、人情式执法等不规范现象也较为突出。联合执法能够集合多方面力量协调生态环境执法所涉及到的法定权利与义务以及各种错综复杂的社会关系，从而巩固生态环境行政执法主体的地位。

完善生态环境治理联合执法的配套法律法规

明确生态环境治理联合执法的合法性。实际上，我国现行法律体系只在一些与生态环境相关的单行性法律法规和地方行政规章中认可生态环保联合执法的合理性，但这些法律法规的法律层级相对较低，难以有效促进联合执法的普遍性推广，同时也将联合执法置于“部分合法”的尴尬境遇。为此，必须对《环境保护法》等高层级的环境保护专项法律法规进行修订，对联合执法作出详细规定，从宏观层面促进联合执法在生态环境治理中的有效落实。一方面，可以通过立法修订、补充具体实施细则等方法对《环境保护法》的第10条进行修订，确保与生态环境治理相关的行政主体依法享有联合执法权，同时还要对第20条进行修订，明确联合执法的具体疆界，避免联合执法成为治理职能推诿的避风港。另一方面，则要以国家立法计划与人大修订为契机，在生态环境治理相关的单行法中增加与联合执法相关的内容，从而使联合执法能够适用于不同环保领域。

正确处理司法机关在生态环境治理联合执法中的具体地位。根据我国《宪法》《国务院组织法》等法律法规的具体规定，在我国行政执法权力归属于行政机关主体，除此以外的其他一切机关不能依法享有执法权，只有依法享有行政管理权力的单位与机构才能在法律规定的范围之内实施行政执法行为。由此可见，司法机关并不在行政执法范围之列，没有参与生态环境联合执法的权利，否则必然导致司法公正性原则遭到破坏。然而，缺乏了司法的有效支撑，环境行政执法在公信力、专业性等方面都有所欠缺，执法软弱性问题将再次凸显出来。因此，应实现生态环境执法与司法之间的有效衔接，在具体法律法规中明确法院、检察院不具备环境行政执法主体权力，严禁司法机关介入行政单位环境执法监督等行为;同时，将司法机关与行政执法机关之间在信息共享、证据搜集等方面的合作行为排除在联合执法之外，避免对联合执法造成误导。

建立健全生态环境治理联合执法机制，打造“大环保”的联合治理格局

建立政府为主导、环保部门为主体、多部门协同参与的多层次联合执法机制。生态环境治理联合执法涉及到的主体众多，社会关系错综复杂，必须打造铁板一块的联合执法机制，走规范化、标准化联合执法之路。要坚持统一领导的基本原则，避免环境行政资源的浪费，确保生态环境治理的统一性与权威性。建立贯穿多个行政层级的联合执法机制，满足跨区域联合执法需求，如建立中央政府不同部门、中央政府与地方政府、地方政府之间、地方政府不同职能部门之间的联合执法模式，当环境污染超越了本层级的执法权限之后则应在上一层级政府的领导下实施联合执法。在这种多层次的执法模式下制定权责清单，确保执法规范程度与效率，联合执法的效益将得以全面释放。

建立一个务实合作的联合执法平台，提升联合执法效能。以信息化技术为手段，建设以生态环境治理为主题、满足各执法主体执法需求的信息化资源共享平台，允许各执法主体通过电子政务方式展开执法工作，实现真正的联动执法。引导各主体将具体执法过程同步到平台，在提升执法结果可靠性的同时确保执法程序合理合法，提升联合执法服务满意度。

建立生态污染事件联合调查与治理工作组，将生态污染负面效应控制在最低范围之内。对于已经发生的污染事件应全面追踪污染源，找到具体责任人，并要求其立即实施生态补偿、直接参与到生态治理中。工作组还应重点关注区域内可能产生严重环境污染问题的企业与单位，做好环境污染治理防控工作。

做好联合执法考核与监督工作，提升生态环境治理执行力

优化生态环境联合执法考核机制设计，规范联合执法实施路径。以绩效考核重构为契机，激发各行政职能部门在联合执法中的主动性，推动联合执法在生态环境治理中的持续开展。一方面，要制定生态环境执法目标责任考核体系，将各地区、各部门在联合执法中所承担的具体职能及其发挥情况纳入地区与部门年度绩效考核中，同时提升其在整体考核体系中的权重，确保各部门能够按时提供保质保量的行政执法服务。另一方面，要实现绩效考核与激励机制的有效对接，激发行政机关参与联合执法的热情。

严格落实生态环境联合执法监督，确保联合执法得以有效落实。要对生态环境治理联合执法实施全方位的监督，维护生态环境的和谐稳定。各级地方政府要主动承担起生态环境治理行政监督的重要职能，建立多元化联合执法监督机制，通过抽查、暗访等多种渠道深入联合执法一线，实现对生态环境治理行政联合执法的系统监管。应加大社会宣传力度，提升社会公众认知水平，号召广大人民群众积极参与生态环境治理联合执法监管。

【注：本文系2019年度山西省哲学社会科学规划课题“山西省生态保护红线制度法治化路径研究”（项目编号：2019B279）阶段性成果】