刘世锦：挖掘新动能

蒋李 胡馨月

随着国内新冠肺炎疫情基本得到控制及复工复产有序推进，如何持续挖掘经济增长新动能，成为了热议话题。

针对这一问题，支点财经专访了中国发展基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任刘世锦。

在刘世锦看来，都市圈建设将是中国经济稳增长和高质量发展的新引擎，“都市圈建设每年能为全国经济增长提供至少0.5-1个百分点的动能，不仅能应对疫情冲击，更能为相当长时期的经济高质量发展提供有利支撑”。

短期政策应集中于“恢复”“救助”“避险”

支点财经：如何看待疫情对中国经济的影响？

刘世锦：之前我的预期是一季度经济会呈现一定幅度的负增长，二季度恢复正常，三四季度加把劲，可能大部分甚至全部补上一季度的缺口。但从近期情况看，需要有应对更困难局面的准备。

欧美等发达国家疫情进入加速上升阶段，经济部分或几乎全部停摆。而且在海外疫情应对模式下，即使回落，恐怕也难以像中国一样短期清零。如果疫情延续到下半年甚至跨年度，对全球经济冲击会更大。

全球经济受到冲击，对我国的影响不可低估。在这一背景下，中国经济能够稳住，并保持一个适度的正增长，就是很大的胜利。

支点财经：如何应对短期内疫情对中国经济的影响？

刘世锦：一是“恢复”，把被疫情打断了的产业循环和经济秩序恢复起来。当务之急，是使受冲击最大的服务业能够有效运转起来。

二是“救助”，帮助那些处境艰难的中小企业和低收入人群。比如通过减免税费降低中小企业的固定成本；对疫情冲击大的群体，对无工作、无收入的群体，甚至可以直接发放货币补贴。

三是“避险”，就是防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止“老矛盾引发新问题”。

货币政策应注重两个目标，一是经济运行保持充足的流动性，二是适度降低融资成本。近期央行已采取诸多有效措施，未来还有较大空间。

支点财经：如何看待疫情背景下“新基建”对于经济的提振作用？

刘世锦：以数字基建为主的“新基建”，本质上属于新技术驱动的新产业，前程远大。但是，发展快一点还是慢一点，要遵循市场规律和产业规律，不大适合作为短期刺激政策工具。

其原因在于，“新基建”与“铁公机”类的“老基建”在技术属性、投资方式和运行机制上有明显区别。

“老基建”大部分属于公共产品或准公共产品。虽然也有低效问题，但通常确定性强，比如从市区到机场，修一条高速路不会错到哪里去。而“新基建”大都是成长中的新技术，技术路线和市场前景存在不确定性风险，应该汲取以往这方面的教训，防止一哄而起。

都市圈建设：最大的“结构性潜能”

支点财经：除刺激政策外，还有没有更合理且管用的长效应对措施？

刘世锦：前段时间讨论中国经济增速，有观点主张通过大力度刺激政策“保六”。但是，如果中国远高于发达经济体的增速靠的是刺激政策，那么发达经济体这些年空前宽松的宏观政策，至少也应该将其增速保持在6%以上。

我认为中国经济远高于发达经济体的增速，主要靠的是结构性潜能。通俗地说，是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。

发达经济体之所以对宏观刺激政策有更多依赖，因为它们的结构性潜能已经很少了，增长主要靠“更新性需求”拉动，如房子破了，需要翻修，汽车旧了，需要买新的，靠这些去维持经济增长。

中国则不同，如果我们某个时候不得不主要依赖刺激政策维持增长，应该是已经进入低速增长期了。中国目前还有结构性潜能可用，还没有到山穷水尽、不得不主要依赖刺激政策的地步。

中国高速增长在相当长时期内，靠的是基建、房地产、出口等驱动。进入中速增长期后，结构性潜能的内容将发生很大变化。在我看来，从空间角度看，今后5到10年，最大的结构性潜能是都市圈的发展。

支点财经：可否具体阐述下都市圈概念，以及都市圈建设的意义所在？

刘世锦：近几年，中国城市化的突出特点，是人口向一线城市和内地若干中心城市集聚。集聚效应加强、生产率提升，是城市化进程的一幅画面，但另一幅画面，则是大型、超大型城市的内部矛盾加剧。

譬如，大型、超大型城市房价飙升，一定程度上会带高城市运营成本，使得产业竞争力受损。制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出，面临既要降低成本，又不能远离供应链网络的两难选择。

当然，有些企业已经开始调整产业配置，典型案例是华为的部分业务由深圳转到东莞的松山湖，但大量企业未必有这样好的机会和条件。

此外，随着城市核心区人口密度增加，除高房价外，拥堵、污染、生活环境品质下降等问题均存在，居民实际生活质量感受与收入消费水平的提高并不对应。

中國的城镇化率已突破60%，还有大约20个百分点的上升空间。如果上述矛盾无法解决或有所缓解，对于将要进城的农村人口和其他城市人口来说，集聚效率最高的大型、超大型城市已经腾不出多少空间了。

因此，加快都市圈建设是一个必然选项，准确地说，是被逼出来的、不得不采取的选项。

所谓都市圈，在空间形态上，简单地说，就是在一小时通勤圈内，或在已有核心城市周边50-70公里左右范围内（不同地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。

都市圈建设的好处有以下几点。

其一，从增长动能角度看，小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。

其二，对成本敏感的制造业、中低端服务业企业，将转至都市圈的小镇小城，在降低成本同时，也可以继续分享专业化分工体系的好处。

其三，人口就业居住结构也得发生重要改变。由核心区转到小镇小城的部分产业可以“带走”配套的就业人口，并吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。此外，城市核心区已退出一线岗位的老龄化人口也可转至小镇小城，并形成养老特色的新社区。

还有不少“硬骨头”要啃

支点财经：都市圈建设过程中面临哪些阻力？应如何应对？

刘世锦：回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制方面的阻力与约束，这就需要继续深化改革。

首先，要加快大城市城乡结合部的农村土地制度改革。党的十八届三中全会明确提出，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时也要创造条件使宅基地流转。面对都市圈建设的紧迫需求，农村土地制度改革亟须提速。除特定公共用途要由国家征地外，一般应通过集体土地直接入市满足需求。

譬如，有观点认为宅基地属于集体财产，只能在集体组织内部流转。但依此逻辑，国家所有土地也只能在国有单位之间流转，还有什么房地产市场？如果农村集体土地不进入市场，不流转、不交易，农民利益是多少都搞不清楚，更谈不上真正保护农民利益。因此，在农村土地制度改革、都市圈建设的大框架下，应给农民的权利要给，应缴的税费要缴，不符合规划的都要纠正。

第二，完善农村人口社会保障体系。过去很长时期内，我们把农村土地作为农民安身立命的最后屏障。对农地入市、宅基地流转，人们担心的是会不会有农民居无定所。

这种担忧在过去是有道理的，但随着市场经济的成熟，我们完全可以用现代社会保障体系替代这种原始、低效的保障方式，把稀缺的土地资源解放出来，将农地入市、宅基地流转获取的收入，优先用于完善农村人口社保体系，使农村人口与城里人一样，由更为稳定的社会保障体系进行托底。

第三，防范以权谋私的腐败行为。近年来反腐力度加大，情况好转，但制度建设、政策措施必须走在前面。可对一定级别的党政领导干部在城乡结合部的房屋交易行为实行严格审查制度，增强透明度和社会监督。对相关腐败案件从严惩处、加强曝光，起到警示作用。

第四，推动农村基层治理结构改革。长期以来，农村基层组织治理能力相对不足，集体财产收入被侵占的事例时有披露。此外，传统农村治理结构向城市社区治理结构转型也势在必行。所以，在都市圈建设过程中，要加强相关农村基层组织建设，认可并保障农民合法权益，加强监督监管。

第五，都市圈建设，应在空间规划的思路、机制和方法上作出必要调整和完善，有些地方可能需要重新规划。

空间规划很重要，但任何规划都是人制定的，人的认识具有局限性，也会出错，因此规划的调整和纠错机制不可缺少。这并非否定或削弱规划的重要性，而是增强规划的权威性，尊重来自市场、社会和实践的信息。

比如，大城市的城乡结合部出现大量“违规”的城中村，而这些城中村为众多外来人口特别是农民工提供了低成本居所，对城市发展、竞争力提升起到了重要作用——那么，到底是原有规划错了，还是这些群众的选择错了？

又如，近年为推动区域平衡发展，对人口流出的部分中西部地区，分配了较多的建设用地指标，利用率却不高；而对人口流入大的东南沿海地区，分配的建设用地指标相对较少，导致有项目但缺土地——上述政策导向是否符合市场化、城镇化发展规律，是否真正有利于区域协调发展，也需要反思并作出调整。

以上几个方面的改革都很重要，但都不容易。在此前提下，应当给地方、基层、企业和个人更大的自主选择空间。究竟什么样的做法适合国情、省情、市情，往往需要通过大量试错、纠错才能找到办法。

支点财经：都市圈建设，还需要配套哪些改革措施？

刘世锦：相对于短期刺激政策，改革通常被认为是慢变量。事实证明，在特定时期，如果相关条件具备，与发展方向契合的改革措施也能成为快变量。更重要的是，这类措施所激发的动能不仅体量更大，而且效率更高、可持续性更强。

在此意义上，可考虑推出一揽子改革发展计划。

第一，针对人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，可加快制定或修订都市圈建设规划并尽早公布，起到提振信心、稳定预期的作用。

第二，开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目。

第三，着手分期建设主要面向外來人口特别是农村进城人口的安居房工程。

第四，推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点建设。

第五，引导核心城市内部分制造业、服务业疏解到低成本区域，通过产业集聚、转型升级，逐步形成核心竞争力突出的专业化小镇。

第六，相应加快都市圈小镇小城商场、餐饮旅馆、教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等基本公共服务和配套商业服务设施的建设。

第七，调整户籍政策和其他人口流动管理政策，为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境。

第八，选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。