公共数字文化服务平台PPP模式应用研究*
——以“韵动株洲”云平台为例
2020-05-11唐义徐薇
唐 义 徐 薇
PPP(Public-Private Partnership)可以理解为公私伙伴关系，一般来说是指公共部门和私营部门共同参与一个项目的建设，双方利用各自拥有的优势提高公共服务效能，共同承担融资风险和相关责任，最后通过这种方式共享收益。公共合作方一般是国家和地方政府，私营合作方可以是国营企业、私营企业，也可以是特定领域的企业财团[1]。广义上的PPP泛指政府和社会资本进行合作，政府、公共服务部门与私人部门之间为了提供某种公共物品或服务，通过签订长期合同，明确双方的权利和职责，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系；而狭义的PPP则强调多源融资、风险共担，包含BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)、DBFO(Design-Build-Financial-Operate)等一系列具体的项目融资模式[2]。PPP是一种治理或管理的工具，它创新了政府部门向公民提供商品或服务的方式[3]。
2014年以来，PPP模式在我国的应用热度持续上升，运用范围也不断扩大，落地项目不断增加。财政部统计数据显示，截至2017年9月末PPP全国入库项目14,220个，累计投资额17.8万亿元，地区上覆盖了我国31个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团，涉及19个行业领域[4]。2015年，《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》提出将PPP模式推广应用到公共文化服务领域[5]。2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，强调在公共文化服务领域中广泛采用政府和社会资本合作模式[6]。2017年5月7日，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》鼓励推广政府和社会资本合作(PPP)模式，并允许社会资本参与图书馆、文化馆、博物馆、剧院等公共文化设施的建设和运营[7]。这一系列的政策文件为公共文化服务领域引入PPP模式创造了良好的机遇和条件。但由于公共文化领域存在公益性强的特点，PPP模式不能直接从其他领域简单复制。截至2017年9月末，我国PPP落地示范项目仍然集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等行业，文化行业的落地项目只有191个(仅占据14,220个总落地项目的1.34%)，总投资额仅为1548亿元(仅占17.8万亿累计投资额的0.87%)[4]。这说明我国PPP模式应用于公共文化服务领域的力度还有待加强，而相关成功案例的推广无疑会推动PPP模式在该领域的应用。而“韵动株洲”文体云平台正是这样一个成功的案例，本文试图系统深入地分析湖南株洲市“韵动株洲”文体云平台采用PPP模式的相关运行机制，以期为我国公共数字文化服务领域采用PPP模式提供参考借鉴。
1 “韵动株洲”云平台概况
“韵动株洲”由株洲市文体广电新闻出版局授权委托湖南韵动株洲文体产业发展有限公司(以下简称“湖南韵动”)开发运营，是集公共文体产品与服务供给、文体市场产品与活动推介以及文化产品预定、消费、评价、奖励等于一体的文体综合服务云平台。该平台的建设与运营首创性地采取“1+X”模式，“1”即株洲公共数字文体服务平台，“X”即四馆一中心(市图书馆、市文化馆、市美术馆、市博物馆、戏剧传承中心)、全民健身服务中心、电影院线、文体社团，在将各市县区的文体部门网站整合为集群的基础上提供文体信息资源的统一发布、统一检索、统一入口服务。“韵动株洲”云平台采取“互联网+文体事业+文体产业”[8]的形式实现数字资源共享，为群众提供便捷的“一站式”公共文体服务。
自2015年成立以来，“韵动株洲”平台建立了PC端、微网站、APP和微信公众号四大展示平台，面向全市公众提供信息资讯、场馆预订、活动报名、培训辅导、特色资源库、非遗商城、配送菜单、文化志愿者、文体地图和体质监测等板块的服务，发布株洲市各种公益性活动、演艺演出的信息，展现市县区文化机构场所、古迹非遗文物以及文化设施，发掘民间文体创意作品。公众可以免费获得“韵动株洲”平台提供的所有数字资源，如免费使用株洲文物馆藏库、炎陵特色馆藏库、茶陵特色馆藏库、醴陵烟花特色库、醴陵陶瓷特色库、株洲名人特色库等特色资源库，这些数据库以文字、图像、视频等形式向市民提供相关的知识信息；免费观看“培训辅导”子栏目“中央课堂”“艺术欣赏”“艺术技能辅导”“艺术知识”“艺术活动”等提供的视频，既有培训或者讲座(内容涉及诗词写作、诗歌朗诵品鉴、灯谜知识、少儿财商启蒙、瑜伽、舞蹈、乒乓球、武术、羽毛球)，也有艺术活动(如演出、比赛)；可免费在“预约预订”栏目预约特定时间段的游泳馆、羽毛球馆、网球馆、篮球场、跆拳道馆、武术馆等，还可以参加特定时间段免费的线下培训，如全民健身服务中心武术培训基地不定期为市民免费提供的太极拳、太极剑、太极扇、健身气功、武术基本功等教学课程；株洲市体育产业中心国民体质监测站免费为市民进行体质监测，市民可以在网上免费预约；等等。此外，“韵动株洲”一直在做“韵动书屋”公益项目，立足于社区，采取互助共建的形式，营造良好的社区读书氛围。具体而言，酒店、物业公司、房地产开发商等社会机构提供场地、配套装修等，图书馆、志愿者以及“韵动株洲”提供图书，“韵动株洲”、志愿者共同管理，社会机构、“韵动株洲”、志愿者以及其他社会各界共同打造韵动书屋。在韵动书屋，社会公众可以免费看书，免费借书(不需要押金，只需提供身份证号和手机号，无身份证的儿童和青少年由监护人协助办理)，免费参加活动(如各种公益培训、亲子阅读、读书分享)。同时，为了推动书屋的可持续发展，“韵动株洲”也引入了一些有资质和资源的培训机构为书屋开展公益培训，这既为社区公众提供了免费的培训机会，也为商业机构提供了吸引学员的途径，形成共赢的局面。根据微信公众号“韵动PAI”2019年12月19日的统计，韵动书屋已建成13家，藏书3万余册，接待读者数万人次，举办各类文体活动70多场。
此外，“韵动株洲”还开拓了增值服务，打造株洲市文化消费平台进行产业布局，将在“韵动株洲”平台获得免费服务的人群吸引到自己的产业，从而覆盖前期的建设成本以及后期的平台运营维护成本并获取合理的利润。
“韵动株洲”平台采用PPP模式中的BOO(建设—拥有—经营)运作模式，即政府部门给予中标私营部门建设某项产业项目并负责后续运营的特许经营权，最终所有权归属于中标私营部门，而不再将产业项目交还给公共部门。“韵动株洲”平台由株洲市文体广电新闻出版局授权委托湖南韵动公司开发运营，株洲市文体广电新闻出版局招标私营企业进行项目建设运营，湖南韵动公司中标获取特许权之后全权负责平台的建设运营，并定期向政府部门提交月度、季度、半年度、年度绩效报告。平台建设完成后政府部门逐步买入平台的服务，为平台提供一定的资源以覆盖平台部分建设运营成本，并监督平台的运营，但平台的知识产权归湖南韵动公司。株洲市政府部门采取这种BOO模式建设平台，一方面解决了中部地区平台建设资金补贴不及东部地区的短板，推动了社会资本参与公共数字文化服务平台的建设；另一方面招标私营企业负责平台的建设运营实际上是凭借私营企业优越的技术、管理经验将公共服务进行产业化运营，附带市场机制，很大程度上保证了平台的技术标准和高效运营。这样的合作模式可以使株洲市政府通过大数据等信息技术以最低的成本提升公共服务效能，同时也可以激发社会资本参与公共数字文化建设的热情，保证平台运营的可持续性，满足群众多样的数字文化需求。此外，株洲市通过此平台的文体、旅游产业板块拉动了文体、旅游消费，也进一步促进了株洲市经济的发展。
2 研究方法
2.1 案例研究法
本文选择湖南株洲市“韵动株洲”文体云平台作为研究案例，其主要原因有以下三点：
第一，株洲市(属于中部地区的城市)作为2015年湖南省唯一入选的第三批国家公共文化服务体系示范区创建城市，经过多年深耕，利用“互联网+公共文化服务”的方式打通了株洲市公共文化服务“最后一公里”。其在文化和旅游部公布的第三批创建国家公共文化服务体系示范区验收结果中取得了中部地区第一、全国第二的好成绩，创建规划完成率达到100%，在中部地区创建示范区的32项标准63个指标中全部达优[9,10]。第二，“韵动株洲”是运用PPP模式建设公共数字文化服务平台的早期尝试，并实现了平台的有效运营，产生了1+1>2的效果。第三，我国东部地区公共数字文化云平台已经领先于我国中西部城市，而我国中西部城市的云平台建设还有很大的发展空间和发展前景，需要引起重视和给予相关支持。我国东部地区在平台建设资金以及受众群体的信息文化素养上都具有优势，而中西部在缺乏足够资金和经验进行云平台建设的情况下，与私营部门联手建设云平台无疑是最佳选择。“韵动株洲”是一个将公共文化与文体、旅游产业相结合的平台，为私营部门参与公共数字文化建设提供了很好的示范。因此，笔者从“韵动株洲”云平台的特色及优势、运行机制、信息交流机制、盈利机制、监督机制等方面，对其进行详细分析，以为全国尤其是中西部地区省市级公共数字文化服务平台提供借鉴参考。
2.2 访谈法
本文通过对湖南韵动公司五个代表性部门资深员工进行深入访谈，收集“韵动株洲”平台运营机制的研究资料和数据，同时为了提高访谈的效率采用半结构化访谈形式，即根据事先拟定的粗线条式访谈提纲对受访人员进行非正式访谈。访谈提纲由11个具有足够拓展空间的问题组成，以保证受访者可以根据平台的实际情况进行拓展和延伸，主要涉及以下几个方面：受访者的称呼方式、工作岗位、工作年限，平台的特色及优势，平台上线至今的运营成果(用以检验PPP模式的运用效果)，平台建设运营的动力，市县乡村信息交流渠道，平台用户交流方式，平台的盈利模式，平台的产业服务定价模式，平台的监督管理机制等。湖南韵动公司资深员工出于平台交流学习之需出差频繁，实地采访对受访者来说极其不便，因此笔者采用了电话访谈的方式。
为了保证访谈对象涉及领域的广泛性，笔者邀约采访了湖南韵动公司具有代表性的5个部门(宣传部、市场部、运营部、新媒体部和企划部)的员工，分别称之为受访者A、B、C、D、E。这5名受访者在湖南韵动公司的工作时间均在三年以上，基本属于湖南韵动公司初期建设团队组成人员，对“韵动株洲”平台的建设和发展有着较为深入的了解。2019年3月到4月，通过语音连线对这5名资深员工进行了20—30分钟的访谈，从而了解到不同部门对“韵动株洲”平台运营机制的不同维度的理解，保证了本研究对平台运营机制分析的科学性和全面性。
3 “韵动株洲”云平台PPP模式运营机制分析
“机制”起源于希腊文，所对应的英文是“Mechanism”，原意用来说明机器的构造及其工作原理，现在被广泛地运用于各个领域，含义也有了很大程度的拓展，一般被用来指在一个系统中各要素之间相互作用的过程和运行方式[11]。因此，在研究机制时往往是对一个事物的认识已经从现象描述进入到了对其本质的研究。平台的运营机制是指平台构建过程中以及后期维持平台良好运营的一种原理和方式。对“韵动株洲”云平台运营机制的分析就是对驱使该平台运营的各个要素之间的相互联系、相互作用的研究。笔者根据对“韵动株洲”相关资料的调研和相关人员的访谈，最终确定从动力机制、信息交流机制、投资回报机制和监督管理机制四个方面阐述“韵动株洲”平台运营机制。
3.1 动力机制
3.1.1 政府的支持和引导
公共数字文化产品及服务具有很强的公益属性，需要得到各级政府强有力的资金支持和政策引导才能持续发展。湖南韵动公司的受访者A表示：
“2015年株洲市积极响应国家‘十二五’时期大力推进公共数字文化建设的号召，作为湖南省唯一一个入选第三批创建国家公共文化服务体系示范区的城市，根据相关规划株洲市旨在构建一个整合式的公共数字文化服务平台，实现全城一张网络、一份地图、一键通，因此率先发起了‘韵动株洲’项目建设。”
“韵动株洲”文体云平台项目的建设时间为67个月，分为四期：一期自2015年投入到2015年8月，完成云平台PC端+微端+Android+IOS+Web开发，实现产品1.0版本；二期于2016年12月完成为期16个月的建设，实现产品2.0版本的升级；三期于2017年12月完成版本3.0的升级；项目四期建设时间为36个月，预计2020年12月完成产品4.0版本的升级。
湖南韵动公司的受访者B表示：
“《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台，对各级政府的公共文化服务供给有了法规上的明确要求，这无疑是给公共文化服务领域注入了一剂催化剂。”
“十三五”时期是我国基本建成现代公共文化服务体系的冲刺阶段，是落实国家“互联网+”行动计划、大数据战略和推进公共数字文化发展的重要战略机遇期。《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》提出的重点任务之一是建设互联的公共数字文化服务网络，鼓励区域内建设一个综合、一体化、一站式、多终端的公共数字文化服务平台。为了突出改革创新，鼓励社会力量作为公共数字文化供给主体参与公共数字文化建设，打破政府供给的单一模式，株洲市采用公私合作模式，即由株洲市文体广电新闻出版局发起项目并进行招标，湖南韵动公司中标后承接项目的建设运营。这一方面缓解了株洲市政府部门的财政压力，另一方面充分发挥了企业的技术优势并为其带来合理的回报，有效拓展了私营部门的相关产业，同时也为群众提供了便捷高效的数字文化服务。平台的建设运营取得了很好的成效，得到了株洲市政府部门的购买和支持。2018年10月8日，“韵动株洲”云平台开发方湖南韵动文化体育产业公司入选2018—2019年度湖南省特色文化、数字文化企业名录[12]，将在招商引资、资金补助、政策扶持、跟踪服务等方面获得优先考虑和支持。
3.1.2 社会公众需求拉动
“韵动株洲”平台是新时代社会公众需求拉动的直接产物。数字时代的发展使广大民众的文化需求不断升级，过去单纯由公共部门提供公共文化服务的模式已经不能够满足群众多样化的文化需求，泛在信息环境下人们对公共文化服务的要求逐渐提高，广大民众希望可以在一个功能强大的信息服务系统上获取自己所需的数字文化资源和更为便捷的文化服务，以此来减少自己的时间成本，提高获取资源的效率[13]。同时我国实体机构的公共文化服务存在着东中西部地区以及城乡的不均衡状况[14]，而通过网络提供公共数字文化服务则能够在一定程度上推动公共文化服务的均等化。2015年8月，株洲作为湖南省唯一入选第三批创建国家公共文化服务体系示范区的城市，在随后三年市县两级财政投入公共文化设施建设的资金约为10亿元，并将数字图书馆、数字博物馆、数字文化馆以及数字美术馆纳入“智慧株洲”建设中。强大的社会公众需求为“韵动株洲”平台的建设提供了动力和契机，湖南韵动公司的受访者B谈到：
“湖南韵动是一家民营企业，其创业初衷是看好了公共文化服务的广阔前景和其中蕴藏的巨大商机。目前来说，从事公共文化领域的企业(尤其是民营企业)相对较少，也没有形成寡头。我们从事这个领域，并以公共文化数字化平台为主打产品，更容易率先满足群众数字文化需求，抢占市场，打出品牌效应。相对来说，这是一片很蓝海的市场。”
受访者D也认为：
“刚开始我们也只是单纯地做诸如接受一些体育场馆网上预定等比较传统的工作，后来株洲市为创建公共文化服务示范区要求建设一个为群众提供公共数字文化服务的这样一个平台，市政府部门由于资金等问题招标私营企业合作建设平台。我们建设该平台的前两年也正好赶上了互联网文旅行业的红利时期，对于我们这样刚创业不久的公司来说，我们也渴望能够快速地抓住这个市场机遇。”
株洲市政府部门采用PPP模式联合湖南韵动公司重点建设了“韵动株洲”文体云平台，将线下服务设施和互联网服务结合起来，通过“互联网+公共文化”大数据服务平台，为群众提供了更加精准的“点单式”公共文体服务。这一方面满足了群众便捷、高效、多样化的文化信息需求，另一方面也实现了公共部门和私营部门的双赢，以一种全新的姿态打造了新时代的新型公共文化服务模式。
3.2 信息交流机制
3.2.1 机构与机构之间的信息交流
机构与机构之间信息交流的方式很多，以往的交流方式主要为文件传递或者实地考察，但是随着网络的普及和科技的发展，机构之间的信息交流可以利用多种渠道，比如平台、系统和通讯工具等[15]。这不仅缩短了信息发送者与信息接收者的信息时差，也在很大程度上提高了信息的传播效率。“韵动株洲”平台中机构与机构之间的交流，主要是指株洲市文体广电新闻出版局和湖南韵动公司、市县乡村各文体机构与湖南韵动公司之间的信息交流。
湖南韵动公司与株洲市文体广电新闻出版局之间的信息分享和交流主要是通过定期的汇报、会议以及政府部门实地考察等方式进行，同时建有线上交流渠道。
图1 “韵动株洲”全方位的文体服务四级网络平台
湖南韵动公司与市县乡村各文体机构之间的信息交流主要依靠以下几种形式：第一，通过建设市、县、乡、村全方位的四级网络平台(见图1)，接入湖南省所辖的14个市州(包括株洲市)的相关数据，要求株洲市的公共文体服务部门定期定量地提供数字资源以及资讯、活动、场馆信息到“韵动株洲”云平台上，并为新建成的公共文体机构增加数据接口，源源不断地纳入新的数据资源，形成“一张网、一键通”的公共文化体育服务格局。第二，将市、县、乡、村各文体机构供给的服务(比如活动、资讯、数字资源等)列入“数读株洲”数据墙，为湖南韵动提供实时的信息数据。这些高度集中的数据不仅可以对株洲市提供公共文化体育服务的进度进行实时记录，还可以对活动的参与人数、举办频次等进行数字化、智慧化的统计分析，推动公共文体服务的效能不断提升。第三，以简单直接的沟通方式(建立资源供给邮箱以及微信、qq群等)对市、县、乡、村的数据资源进行汇总、排名，这在一定程度上避免了市、县、乡、村公共文化体育机构在为群众提供公共数字文化服务过程中产生“信息孤岛”或“信息失衡”现象。
3.2.2 平台与用户之间的信息交流
合作方湖南韵动拥有强大的技术团队，利用移动互联网、物联网、云计算机、大数据等现代信息技术将全市的文体资源以及服务全部输送进“云平台”，建立了与本地文体一线部门的无缝对接模式，对分散异构的公私文体云资源进行的整合管理和优化配置可以实现跨区域、跨部门、跨主体的公共数字文体资源共享；云平台再将公共数字文体相关资源(包括云平台运作过程中需要的软件和应用系统等)进行虚拟化形成公共数字文化资源池，与用户输入的数字文化需求进行匹配对接。“韵动株洲”采用主体多资源协同的服务模式，使市、县、乡、村各个公共文体机构随时都可以为平台提供资源和进行信息分享。群众可以通过手机、PC端等方式直接获取最新最全面的资讯信息，通过平台接受各类服务并反馈自身需求。云服务提供商也可以通过平台进行信息分享促进服务效能的优化，具体如图2所示。
3.3 投资回报机制
投资回报机制设计是采用PPP模式的关键点，它不仅关系到私营部门参与项目建设运营的积极性，是他们参与项目建设运营的动力和保障，而且关系到政府部门提供公共文化服务的效能，涉及到能否真正保障群众的基本文化权益，其概念模型如图3所示[16]。
湖南韵动公司与株洲市政府部门构建了以公共文体服务、商业文体消费为核心的”商业型+事业型”综合投资回报模式，一方面，“事业型”模式可以为“商业型”模式提供相对较多的流量和资源；另一方面，“商业型”模式的发展也可以产生相对合理的利益来反补“事业型”资金的缺口。湖南韵动公司的受访者E女士表示：
图2 平台与用户之间的信息交流
图3 云平台投资回报设计概念模型
“株洲市政府利用这种授权合作方湖南韵动建设平台的方式，解决了财政资金不足的问题，而湖南韵动拥有强大的技术团队，利用移动互联网、物联网、云计算机、大数据等技术将全城文体资源和文体服务打包上‘云’，通过云链接、云平台、云整合和云分发等手段，实现包括公共文体和商业文体在内的运用，提高了公共文体服务效能的同时也发展了文体、旅游产业。”
具体来说，“韵动株洲”的投资回报机制主要包括固定投资回报、额外激励、地方政府补贴三部分。
3.3.1 固定投资回报
对于私营方来说，有没有固定的投资回报，是决定他们是否采取积极合作态度建设运营平台的关键，固定的投资回报可以在一定程度上降低私营合作方的投资风险。“韵动株洲”云平台的固定投资回报来自于两个方面：其一是提供公共文体服务以及产业化运营产生的较少收入，比如从株洲市天元区图书馆的托管运营中获取一定的运营经费；其二是借助“事业+产业”的模式在平台上开拓文体、旅游产业，将公共文体服务培育的消费群体引入平台的文体、旅游产业，开展包括互联网开发、特色数字内容创建与直播、文体场馆运营等服务产生合理的回报，借以反哺云平台的运营，从而保证平台长效运营的资金来源，这破解了以往公共数字文化服务平台建设中政府持续投入不足的问题。湖南韵动公司首先进行市场调查，以主流的产品市场报价作为其定价的重要依据，并将产品的投入产出比纳入考量范围进行评估和报价。
3.3.2 额外激励
额外激励是在固定投资回报的基础上，给予私营合作方的其他激励，地方政府可根据实际情况设置可行的激励模式，最大程度地调动私营部门的参与积极性。湖南韵动公司的受访者B表示：
“公共文化服务领域的资源基本上都是免费或者低收费提供出去的，从初级层面来看，它本身不会产生较高的收益来养活平台。因此必须要有额外的收益来支持平台的运营，比如说一些宣传服务、活动赛事的策划与承办、产业经营等多个方面，当然这些额外的激励形式亦离不开公共事业带来的人群流量以及将公共事业带来的资源进行产业化运作。”
株洲市政府对于额外激励的设计包括：其一是在平台建成以后，逐步地买入诸如宣传、直播、运营之类的服务，根据湖南韵动公司每年提供的报表数据进行评估进而决定下一年的政府购买价格；其二是除了事业资源之外，株洲市政府部门在文体、旅游产业资源上也会向湖南韵动公司倾斜，例如将大型文化活动的拨款及主办权交由湖南韵动公司，在活动策划中招商、冠名所产生的收入归湖南韵动公司所有，在申报公共事业和产业项目时湖南韵动公司也会得到优先推荐。
3.3.3 地方政府补贴
地方政府补贴对于合作项目的建设运营是必不可少的，株洲市政府对于项目的补贴分为四种：其一是政府财政直接补贴，即在项目的建设过程中提供给湖南韵动公司的财政资金形式的补贴。其二是政府购买，株洲市政府部门每年会不定额地购买云平台的服务，比如根据云平台的各个板块功能购买一些直播、宣传以及平台运营的相关服务，私营合作方以低于市场价的价格卖给政府部门来完成这项购买服务。从受访者C了解到，每年政府部门购买服务的数额相对来说比较稳定，大约为40万元，占项目总投入的四分之一或五分之一左右。其三是税费政策优惠，即株洲市政府会在部分项目产业招商时给予湖南韵动公司税费减免的优惠政策。其四是资源补贴，在项目合作中株洲市政府部门为湖南韵动公司免费提供办公场所，并将本地与文化、体育、旅游等事业相关的资源向其倾斜，形成平台方的独家资源，例如株洲市体育场馆的预定功能在一定时间内由“韵动株洲”免费向社会公众提供。“韵动株州”云平台的投资回报流程见图4。
3.4 监督管理机制
“韵动株洲”平台建立了长效监督管理机制，在提升平台运营成效的同时确保公共文化体育事业由政府部门主导，监督主体包括政府、公司自身、社会公众。
3.4.1 政府部门监督
株洲市文体广电新闻出版局为了保证平台运营的有效性和公共服务效能的提升，出台了相应的绩效考核管理制度，要求湖南韵动公司定期向政府提交数据报表以了解云平台的整体运营情况，比如当月场馆预定量、活动预约数量、活动更新频次、场馆入驻数量、市民参与次数、投诉比例、微信公众号端口粉丝增长量等，并根据报表数据决定下一年的购买价格和力度。受访者C表示：
图4 “韵动株洲”云平台投资回报流程
“政府部门对我们公司是制定了详细的指标考核要求的，株洲市文体广新局也会有专人定期对平台的绩效进行考核评估来决定政府购买服务的力度，并出台了相应的绩效考核管理制度，要求平台提交季度、半年度以及年度绩效报告。”
3.4.2 公司内部监督
公司内部监督的渠道主要有：第一，专业考核团队。湖南韵动公司针对多个板块制定了详细的功能考核指标，要求相应的运营人员对照考核指标按质、按量、按期地完成，每周、每月、每季度进行汇报总结并形成汇报材料。公司针对每个岗位设立了绩效考核指标，并安排专业团队进行考核，确保运营工作落到实处。第二，后台运营管理系统。湖南韵动公司搭建分布式服务管理体系，提供平台安全管理、信息报表更新维护、程序更新维护等一系列应用服务管理功能，这可以为全市和各县区范围内上级机构对下级机构的考核提供指标依据。
3.4.3 社会公众监督
社会公众可以通过微信公众号、热线电话以及电脑端指定界面等渠道对“韵动株洲”进行评估和反馈，湖南韵动公司据此对平台进行更新、改进。湖南韵动公司定期组织活动，使群众有机会直接面对面地提出反馈意见和建议。受访者D表示：
“平台活动报名数量及微信阅读数量都是公开透明的，且我们也经常会通过微信平台进行互动，并组织了韵动跑团、韵动水上乐园、韵动粉丝聚会等活动，还成立了韵动志愿者群，使我们可以通过这些项目的举办第一时间倾听群众的意见与反馈。”
湖南韵动公司通过政府监管、企业内部自检、以及社会群众监督评价并行的方式，保证了企业的运营效果达到文体广电新闻出版局的要求以及企业在产业发展甚至整个事业推动上的指标要求，并促进平台的壮大发展。受访者B和C均表示：
“湖南韵动成立平台至今和株洲市文体广新局在项目运作上合作相对比较愉快，整体上不涉及到巨额的资金流向，因此暂时没有考虑第三方评估机构。”
4 “韵动株洲”云平台PPP模式运用中存在的问题与对策
(1)PPP法律法规尚不完善，需加强PPP制度协同性建设
虽然自2014年以来，我国国务院、发改委也在积极地推动PPP项目落地、出台相关的政策文件，但是随着PPP具体项目实施过程中问题的迭出，与其配套的相关法律法规的不足之处也在日益凸显。目前我国的PPP法律法规多停留在制度政策的顶层设计层面，保障力度还远远不够，难以树立起社会资本的投资信心，尤其是在新应用的公共文化领域。“韵动株洲”平台是PPP模式在公共数字文化领域的较早尝试，没有什么先例可供参考，在建设和运营的过程中存在很大的法律和政策风险，迫切需要更加细化、具体的PPP法律法规作为参考和保障。
在访谈过程中，受访者B强烈表示：
“在政府购买服务领域，无论是法律法规还是监管制度都是亟待完善的，尤其是像我们这种为政府项目服务的民营企业相对来说是弱势一点的。如果在法律法规、监管制度上能有更好的保障，一来可以规范这个市场，二来也可以为更多愿意和政府部门合作的社会力量敞开大门。”
而目前公共文化领域缺乏针对 PPP模式的专门规定和完整的政策体系，比如财政资金的参与、投资项目决策与管理、招投标、社会资本的进入与退出、价格管理和公共服务等。我国可以在总体的法律框架下，制定适用于各省市的行政规章，细化和完善合作模式以及风险分担、利益共享等机制，制定符合法律原则和商业逻辑的利益共享、风险管理细则，形成以宪法为主体、各地方法规与政策相配套的系统制度，从而有效保护PPP模式下社会公众、公共部门以及私营部门的利益，使私营部门能够全力以赴地完成项目的建设与运营。
(2)合作机制和风险分担机制有所欠缺，应进一步明确风险分担机制
虽然“韵动株洲”平台是以公私合作模式建立，但是在PPP具体模式上比较粗放和简单，该平台采用了政府购买和委托经营相结合的方式，即株洲市政府部门将平台的建设和运营委托给湖南韵动公司，建设完成以后株洲市政府部门再逐步地买入平台的服务，在合作机制上还缺乏一定的专业性。受访者均表示对PPP专业性问题了解较少，在合作机制方面，受访者的回答仅限于：
“此项目是由株洲市文体广新局授权，我们公司负责前期建设的所有成本和后期的运营维护。”
在风险分担机制方面，湖南韵动公司市场部和运营部的受访人员均表示：
“云平台在风险分担方面基本上都是双方共同承担风险，平台对政府提供的资源进行利用，对于政府购买服务部分，双方共同承担风险，而对于政府不购买的部分，则由湖南韵动公司承担风险。此外，在建造和经营阶段，双方会就实际施工或营运状况进行风险再评估，做到风险和收益的及时调整。”
PPP项目的成功运作意味着中标的企业或财团必须拥有雄厚的实力，从而能为项目提供足够的资金和技术支持。从风险分担的角度来说，政府作为项目的发起者，应承担更多的责任，在项目识别阶段，政府部门应严格把控招标门槛，选择合适的社会合作方。“韵动株洲”平台在风险分配原则和风险分担比例上还尚不具体明确，尤其是在如何化解地方政府行为对企业带来的可能的政策、法律、干预、信用风险方面均缺乏明确的解决方案。一旦有风险发生而又没有具体的风险分配，会在很大程度上影响社会资本的参与信心，对“韵动株洲”模式的推广形成阻碍。
公共数字文化领域的PPP项目在进行风险分担时，可以参考以下四个原则：第一，公平原则，即风险分担的方式由合同确定，在合同中同时确定好双方的职责和权限，双方享受平等的权益并履行平等的义务；第二，有效控制原则，即由处在最有利地位的当事人来承担风险，能够最有效地控制风险；第三，风险利益对等原则，即风险承担主体的收益应该匹配其在项目过程中所承担的风险；第四，风险上限原则，即当出现的风险远在计划之外时，不能由一方独自承担无限大的风险[17]。据此，在公私双方合作建设公共数字文化平台时，由于政府政策、政府规划以及市场异常变动产生的风险最好由政府部门承担，这样可以最有利地降低处置成本；项目建设运营过程中产生的技术风险、运营风险最好由私营合作方承担，以有效地端正私营合作方对于项目运营的态度，提高公共文化服务效能；财务风险则可由双方共同承担，对于企业内可掌控的财务风险由私营部门承担，而对于外部因素导致的财务问题可以由政府部门承担。
(3)PPP专业机构和储备人才缺乏，应重视建立专业教学科研机构
PPP项目的运作过程十分复杂，且涉及到融资、建造、运营和维护等流程的专业知识，另外还涉及公共数字文化领域的知识，因此需要一大批专业理论知识扎实且实践经验丰富的复合型人才。我国公共文化领域的PPP落地项目还相对较少，该领域的复合型人才问题若得不到重视和解决，将会严重制约公共文化、公共数字文化服务领域PPP供给模式的发展。“韵动株洲”平台的技术人员虽然可以满足平台开发和运营要求，但是普遍缺乏PPP专业理论知识，且平台的建设和运营过程中也没有聘请专业的PPP中介机构，导致该项目缺乏上文提到的明确的风险分担机制，这为项目的可持续健康发展埋下了隐患。公共数字文化服务领域PPP项目的发展必须要有强大的专业团队提供指导，PPP专业机构和储备人才的培养需要得到充分重识。湖南省共有一百多所高校，教育资源丰富。因此，可以整合高校丰富的教育资源，创办专业的PPP人才培养和研究中心，为地方PPP项目做好专业人才的储备。有条件的高校可以定期组织专业人才进行国际交流合作以了解国外PPP前沿，也可以与国际组织联合培养PPP专业人才。另外，也可以聘请专业PPP中介机构为私营部门提供培训，帮助其成立专业的PPP管理部门。
(4)公共文化服务的“公益性”与私营部门的“逐利性”存在矛盾，应妥善处理二者关系
公共文化服务的供给主体是公共部门，主要由政府部门向人民群众提供其所需的公共文化产品和服务，其目的是保护公民的基本文化权益。这一特征决定了公共文化领域的产品大多是不具有营利性的，不像其他传统公共领域的PPP模式可以获得有保障的稳定利润及回报，但私营部门必须从PPP项目中获得一定的利润来维持自身的生存和发展，这种 “逐利性”特征往往会使其受利益驱使而最终忽略公共文化服务的公益性[18]。湖南韵动公司在项目前期建设中承担了全部的建设成本，后期政府再逐步购入平台服务、提供资源。受访者A认为：
“公共文化服务本身就是一项惠民工作，‘公益性’较强，即使设计了使用者付费机制，也基本上属于低收费，再加上政府购买的金额比较有限，很难维持平台的持续运营。”
受访者B表示：
“社会力量和政府机构在办事风格上本就存在差异，社会力量在项目的建设运营过程中比较讲究灵活性和公平性，而政府部门考虑的层面就比较的多样化和慎重。”
这实质上就表明了私营部门在实际建设运营项目的过程中会逐渐与政府部门产生价值上乃至行为上的差异。因此湖南韵动公司在公共文体服务之外开发了文化产业、体育产业并即将开设旅游产业，通过把公共文体服务的消费群体引到产业中产生盈利来反哺平台建设运营。在后期的运营中，公共文体服务的“公益性”与湖南韵动公司的“营利性”已经逐渐出现分歧，如果不处理好文体事业和文体产业的关系，很容易出现产业替代事业的局面，导致平台失去其原有的属性和价值。
妥善处理“公益性”与“营利性”二者关系的方式主要有两种：其一是在合同设立时明确公益性条款，即规定私营部门建设的公共数字文化平台必须包含哪些公共文化产品或服务，并设计好合理的价格机制、回报机制(比如税收优惠政策、贷款担保、冠名权、土地优先开发权等)，同时加强后期运营过程中对私营部门的监管和评估；其二是在前期对社会资本的招标中细化衡量标准，注重了解私营部门的诚信状况、资质条件、经营实力及其对公共文化服务基本概念的理解，从源头上增强私营部门提供公共服务的意识，避免社会资本的过度盈利行为。
(5)民营企业融资困难，应拓展其融资渠道
从我国传统领域以及我国已有的成功案例来看，PPP项目社会合作方大多数是国有控股公司，虽然这样的合作一定程度上缓解了公共部门的资金压力，但从真正意义上来说并没有起到盘活社会存量资本的作用，很多民营企业并不能参与到PPP项目中。受访者D表示：
“我们公司本来就是属于民营企业，不像国有企业具有信用方面的担保以及其他优势，因此对于我们这种民营企业来说，其实在融资方面的确是存在一定阻碍的，所以我们平台的运营成本只能依靠政府的购买支出和产业盈利来覆盖。另外在合作年限上比如说政府购买服务这方面可能也不是长期购买，当项目停止购买的时候，对于项目融资来说问题应该比现在更加突出。”
湖南韵动公司作为成功入选的民营合作方，在平台的开发运营上需要巨大的资金，前期由湖南韵动公司承担全部的平台建设成本，后期“韵动株洲”平台运营维护产生的成本也是由公司承担绝大部分。但民营企业在项目融资上却存在一定的障碍，表现为：第一，民营企业与国企相比本身就存在融资贵、融资难的问题，以五大商业银行为主导的金融机构由于政策偏好等原因倾向于把资金贷给有政府信用保障的国企，对于民营企业(尤其是刚起步的民企)所给的贷款额度较少、贷款利息较高、期限转短。而公共文化领域PPP项目通常建设周期长、回收资金时间长，不太符合银行贷款融资要求。第二，私募股权基金和债券发行在我国融资方式中所占比例是较少的，以项目收益或资产抵押方式获取融资的方式虽然在发达国家比较常见，但在我国可以办理的金融机构并不多。第三，除了金融机构外，可以为私营企业提供咨询的金融中介机构比较少，反之具有咨询中介服务机构意识的私营企业也不多，导致企业的融资渠道受限，融资道路不畅通。
为了缓解民营企业面临的融资困境，金融机构应不断地探索担保创新类贷款业务。除了资金贷款之外，可发展项目收益或资产抵押方式获取融资。对于信用担保不达标的民营企业，政府合作方可适当地注入信用担保或者添加担保人来提供第三方增信，为民营企业建设运营项目提供可靠的融资保障。另外，对于私营部门融资地方政府还可以通过发行收益类债券，在一定程度上控制债券的发行成本、简化发行手续并为私营部门提供信用担保等方式来扩大其融资渠道，地方风控水平较高的机构可以开展资金池业务，解决金融工具期限与PPP项目期限错配的问题。民营企业合作方必须最大程度地提高项目资金的运作效率，专业化不足的民营企业可以聘请专业团队做好项目策划、项目融资方案设计、融资风险控制等相关工作[19]。
