关于乡村振兴战略中土地流转问题的思考——基于江西省泰和县的调查

文 曾潞潞 康静萍 叶阿慧（.浙江财经大学，浙江杭州 008；..江西财经大学，江西南昌 00）

内容提要：土地问题是实施乡村振兴战略的重要载体，也是影响乡村振兴战略成败的关键问题。通过对江西省泰和县螺溪镇的土地流转实践调查发现，目前江西省的土地流转仍不够成熟，还存在着诸多不足和发展困境，如何解决这些发展问题是当前最为关键的土地问题。我们的结论和思考是：（1）基层党组织在土地流转中具有不可或缺的作用；（2）提高土地流转中农户家庭收入，是实现乡村振兴的经济基础；（3）完善土地流转的配套保障体系，是实现乡村振兴的制度保障。

随着城镇化和现代农业的不断推进，农村大量的劳动人口流向城镇，大多数的农村仅剩下妇女和小孩，甚至出现了“空心村”，大量的土地得不到合理的利用无法实现其价值，也阻碍了农业现代化的推进。为了解决这一困境，促进土地实现有效流转，2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了“三权分置”的重要思想，将土地的承包流转权剥离为承包权和流转权。

党的十九大报告提出的乡村振兴战略，作为中国特色社会主义新时代发展的七大战略之一，受到党和国家的高度重视。报告明确指出，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为乡村振兴的总目标。实践证明，土地流转是发展现代农业的必由之路，是实现乡村振兴战略的必然选择。［1］

一、文献综述

现代农业的主要特点是规模化、集约化和现代化，而家庭联产承包制下所形成的“碎片化”的土地形式，无法满足现代农业生产的需要。所以必须要将土地进行流转，这样可以打破小农经济生产的禁锢，实现现代农业生产经营的规模化、集约化、现代化。本文所指的农村土地流转主要是指对土地使用权进行有序的流转，土地使用权准确地来说指的是土地经营权。2014年12月党中央针对农村土地流转进行了新的改革，提出了 “三权分置”的思想，这是在“两权分离”基础上将农户承包经营权的再次细化分剥，指的是拥有土地承包经营权的农户可以通过合法的方式将土地经营权也就是使用权，转让给农户、龙头企业或是合作组织等。

自从“三权分置”推行以来，土地流转取得了一定的成效，对于实施乡村振兴有积极的促进作用。首先，在生产要素方面，田洁指出通过土地流转机制，可以实现土地资源的优化配置，为农村产业的发展创造条件。［2］其次，在生产效率方面，田素云认为改善农业经营模式、提高农业生产效率，是实现乡村振兴必选之路，而发展农业规模化经营，提高农业生产技术投入，提高农业发展质量一定程度上依赖农村土地能够合理、有序、高效地流转。［3］最后，在实现生活富裕方面，杨青娅指出通过实行土地流转，可以释放出更多的农村剩余劳动力，他们可以通过务工或是从商的形式获得更多的收入，可以有利于增加农民收入，从而实现农民生活富裕的目标。［4］

土地流转所产生的积极影响值得肯定，但同时其发展过程中所存在的问题也不容忽视。首先，学者高娥娥、李艳晶、叶江帆等从思想方面进行分析，他们认为农民那种“视土如金”甚至是“视土如命”的小农经济思想，是目前土地流转工作无法有效开展的一大障碍。［5-7］其中，叶江帆还进一步提出基层领导干部对相关的政策理解不到位也是限制土地流转的因素之一。此外，在流转合同方面也存在着不少问题，王军、江在安等对此表示，目前土地流转合同的覆盖面不够，通过口头协议约定的不少。还有些即便是签了合同的，但是合同内容是否规范也难以保证，甚至有些合同签订的过程也是不合规范的。［8-9］流转合同的确是土地流转的一个大问题，也是今后工作的重点方向。最后，胡学英、任平阳通过调研得出土地流转的体制机制也需要进一步健全和加强，主要涉及定价体系、监管体系和服务保障体系等方面。［10-11］胡学英以江西省为例，着重介绍了目前江西省的农村社会保障体系所存在的缺陷，并为其今后的发展提出了宝贵的意见。任平阳则是以江西赣州的兴国、宁都、于都、会昌、全南县五个具有代表性的地区为例，指出各县之间的服务体系相差较为明显，其中只有兴国和会南县具有较为健全的服务体系。基于赣州独特的地理位置，他还指出由于大量的土地都流转用于种植脐橙等高收益的产品或是用于修建休闲娱乐场所，占用了大量的农地，从而导致了“非粮化”问题恶化［12］。

二、全国土地流转的现状

1.土地流转率不高。据土流网数据显示，至2016年年底，全国承包经营的耕地面积约为 13.6 亿亩，与2010年的12.7 亿亩相比，我国的耕地面积在短短的七年时间内增加了8978 万亩。其中，2016年的土地流转面积约4.79 亿亩，土地流转面积约占承包地的35.2%，较之2010年的1.87 亿亩增加了2.92亿亩，土地流转率也由14.7%上升至35.2%。2016年第三次全国农业普查结果（以下简称农普结果）显示，耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重为28.6%。具体数据如表1 所示。

由表1 可以看出，自2010年以来，我国的耕地总面积保持着正向增加的趋势，其中土地流转率一直保持了稳步提高的态势。但从土地流转占全国耕地总面积的比例来看，我国土地流转的规模相对来说比较小，土地流转率低。

2.土地流转规模小。据我国土流网数据显示，截至2016年，我国耕地流转去向主要表现为：普通农户耕地面积为27977 万亩，占全国总流转耕地面积的58.38%，新型经营主体占比总计仅有41.52%。其中，流向新型经营主体中的专业合作社的耕地面积为10341万亩，占总流转面积的21.58%。流向龙头企业的耕地面积为4638 万亩，占总流转面积的9.68%。其他经营主体约为4965 万亩，约占总流转面积的10.36%。

从上述数据中可以看出，我国耕地流转的主要流向仍是普通农户，流向新型经营主体的占比较低、流转规模小。

3.土地“非粮化”种植问题得到改善。土地的“非粮化”种植一直以来都是土地流转所关注的重点问题。数据显示，2010年我国的土地 “非粮化”种植占总流转土地面积的44.9%，2011年更是创下最近几年以来“非粮化”种植的最高记录，达到45.3%。土地的“非粮化”种植对我国的粮食安全会造成不利影响，必须纠正这种趋势。具体数据见表2。

可喜的是，这种土地的“非粮化”种植问题得到了改善。随着流转市场的交易成本进一步降低，以及土地产权稳定性提高带来的租金更趋近于合理水平，尤其是资本下乡的规范管理，流转土地的“非粮化”问题得到了有效改善。截至2016年的数据显示，我国的土地“非粮化”占比已经降到43.5%，与2010年相比下降了1.4 个百分点，和2011年相比下降了1.8 个百分点。

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三、江西省泰和县螺溪镇土地流转的个案分析

据江西省第二次土地调查数据显示，土地面积约为25040.4 万亩，其中耕地面积约为4633.7 万亩，占总面积的18.5%，人均耕地面积约为1.045 亩，较全国人均1.52 亩相比少0.48 亩。与1996年的调查数据相比，江西省的人均耕地面积由1.094 亩下降了0.049亩。通过横纵两个角度的对比分析，可以看出全省人均耕地少、耕地后备资源不足的基本省情没有改变。通过土地流转盘活存量土地，提高土地的使用率，实现土地价值增值是全省农业发展的重点。

基于2015年的数据显示，江西省农村土地流转面积约为975 万亩，流转率约为31%。江西省的土地流转模式呈现出多样化的态势，包括转包、出租、转让、互换和股份合作及其他方式。其中最受欢迎的模式是出租，通过出租实现的土地流转面积约为466.05 万亩，约占土地流转总量的48%。截至2017年，江西省农村土地流转面积增加到1260 万亩，与2015年相比涨幅约为29.2%。

数据表明，截至2017年，江西省的土地流转总量有明显的提高，但与2015年全国的土地流转率33.3%相比，还是低2.3 个百分点。阻碍江西省土地流转发展的因素，主要体现为以下几点：首先，地理环境的影响。江西省多是丘陵山区，分田单干的传统小农生产比例仍较大，这是限制土地流转的关键因素。其次，人文情怀的影响。部分农户受传统思想影响，不愿意土地流转。最后，体制机制的影响。目前，关于土地流转的体系建立不够完善，与之相关的配套体制机制没有确立，所以在土地流转时，农户总是会思前想后、畏手畏脚，从而限制土地流转。

2019年7月14-18日，我们来到了江西省泰和县螺溪镇和禾市乡进行了关于土地流转方面的调研。通过对两个乡镇的实地调研，发现了农村土地流转中的一些问题，引发了几点思考。

（一）螺溪镇土地流转案例简介——三个产业项目

螺溪镇位于泰和县境西北部，总面积85平方公里，全镇下辖20 个村委会，1 个居委会，248 个村民小组，总人口 33354 人。1999年撤乡建镇，距县城19 公里。全镇产业结构以农业为主，农产品有大米、花生、芝麻、大豆、瓜果、蔬菜和畜、禽、鱼，尤其以优质大米、肉用牛、猪、鸭、鱼、鸡、禾笋等著名。该镇有着传统的畜牧养殖习惯，尤其以养杂交牛为主的畜牧产业，是全镇人民致富的重要途径。全镇拥有耕地约4 万亩，截至2019年7月，实现耕地流转1 万亩，主要用于发展3 个产业项目。

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产业项目1：“稻鳖”试验基地。由乡镇与某公司签订土地租赁合同，集中了10000 亩水田，分别租赁给3 个农业生产企业。每亩地租金500 元，其中450 元由乡镇政府付给原土地承包户、30 元为村集体管理费、20 元为乡镇管理费。农户获得土地租金，部分村民被雇佣干农活，按日付薪，每日工资约100 元。

我们实地考察了某农业生态发展有限公司在当地乡镇的“稻鳖”试验基地。该稻鳖共生试验基地坐落于螺溪镇建丰村，占地面积约 255 亩，开挖池塘面积 25 亩，沟坑占比10%。稻鳖共生基地已完成高标准农田建设以及稻鳖共生模式工程改造。该基地主要以每10 亩划分田块，田块水源充足、水质良好、环境安静。稻鳖共生种养结合技术是利用生态学原理，将水稻种植和鳖的养殖有机结合在一起，利用鳖的杂食性及昼夜不息的活动习性，为稻田除草、治虫、肥田，同时稻田为鳖提供活动、休息、避暑场所和充足的水以及丰富的虫、螺、草籽等食物，稻鳖二者之间相互依赖、互相促进，是一种种养结合生态型的综合高效种养模式。由于在鳖的养殖中全程不能使用化肥和农药，保证了稻米的食用品质，生产的商品鳖和稻米达到了有机食品的标准，可以取得很好的经济效益、生态效益和社会效益。据企业负责人介绍，通过这种模式生产的稻米每斤售价一般在10 元到20 元不等，商品鳖每斤售价一般在100 元到150 元不等，基本能够实现“千斤粮，万元钱”的高产高效的种养目标。

产业项目2：光伏发电。螺溪镇的保全村是个贫困村，在扶贫单位的资助下，引进光伏发电产业。村集体负责从农户手中集中50 亩土地，租金每年每亩450 元，由某对口扶贫单位出资援建光伏发电项目。每年村集体可以通过卖电获得10 万元收入，用于改善村公共设施、农民低保等。

产业项目3：蔬菜基地。东部地区空军与江西铭宸集团蔬菜保障供应基地，基地占地500 亩，主要由12 个高科技连体大棚和20多个普通大棚组成。12 个高科技连体大棚耗资7 亿元建成，由山东寿光市某公司负责生产经营。500 亩土地由乡镇动员农户出租，每亩年租金500 元，其中450 元归农户。

（二）案例分析：农村土地流转量少的原因

虽然螺溪镇党政领导班子认识到实现农村土地流转的重要性，采取了多种有效措施促进土地流转，但是，该镇至今只有约1 万亩土地实现了经营权的流转，占全镇耕地面积的1/4。我们也调研了螺溪镇相邻的禾市乡，该乡土地流转数量非常有限，基本上没有成片大规模（100 亩以上）的土地流转，只有同村邻里、亲戚间少量的流转。所以，有必要探究一下土地流转难的原因。我们通过访谈发现，土地流转难的主要原因在土地承包户一方。可以从土地流转出的收入成本对比分析，总结出几点农户对土地流转不满的原因：

1.土地流转收入有限难以激发农民转让土地的积极性。土地租金对于农户生活影响不大。根据我们入户调查可知，螺溪镇的土地大多数是按每亩每年500 元进行流转的，除去上交镇、村两级的管理费，实际只有450 元进入农户家庭，且每户平均拥有土地大约就是4～5 亩。这样可以看出土地租金这一块的收入对农户的生活影响并不大，对于农户来说较低的土地租金无法刺激他们将自己的土地流转出去，这也是阻碍土地流转的一个关键因素。尤其是对于那些年纪偏大且不能外出打工的农村留守人员，他们已经把种田当成自己的生活方式。虽然种田收入不高，但机会成本很低。我们知道，当种田的收入大于机会成本时，人们自然会选择种田。我们调研期间，正值村里的中年青劳动力出门务工时期，留下的几乎都是50～60 岁的人，他们表示，若土地流转出去能有较好的收入 （至少不低于自己种地的收入），则很愿意流转出去。因此，目前土地流转收入偏低是阻碍土地流转的重要原因之一。

2.农户的利益保障不稳定影响了土地流转的规模。根据我国农村土地承包期长期不变的政策，农户对自己承包的土地很重视，把承包地看成了自家的“生产资料”。既然是“生产资料”，就希望有长期而稳定的收益。从螺溪镇的案例看，农户对土地流转后有两方面的担心。

一方面，农户担心会破坏土地和土壤结构。少数农户认为，这种种养结合的方式会破坏土地，通过挖环沟的形式破坏了土地的排水系统。在没有引进这种产业时，该村不存在大面积的涨水现象，而引进之后，养殖虾的环沟为了防止虾流失，只能堵住排水，从而导致大面积的洪涝。严重的时候，水甚至会漫过不少村民的家，对村民造成直接财产损失。同时，这种种养结合的种植方式在一定程度上也会改变土壤结构，农民担心土地收回时，无法保证土地的质量，从而影响到他们日后的种植。

另一方面，农产品的收益周期相对来说较长，为了取得收益，土地流入方会偏向于签订一个长期的流转合同。而作为土地流出方的农户，则担心长时间地将土地转出，会失去了对土地的占有和使用权。这种利益上的不一致使得土地流转双方难以达成协议。

3.农村居民社会保障水平低限制了土地流转。众所周知的原因，我国农村的社会保障水平是偏低的。虽然政府近些年努力把广大农民纳入社会保障体系之中，但目前主要是在医疗保险制度方面取得了较大成效。而失业保险和退休保险方面，与城镇职工相比差距还很大。

由于社会保障水平低，从实行家庭联产承包责任制以来，农民开始拥有属于自己控制和使用的土地，土地可以说就是他们的衣食父母，甚者可以视为是他们的命根子。农民对土地的感情是十分深厚的，对土地的依赖感也十分的强烈，在他们的眼里土地是赖以生存的最基础、最可靠的资源，失去对土地的占有生活就会失去保障。因此，部分农民宁愿土地荒着也不愿意流转出去。

四、几点结论及思考

土地是实施乡村振兴战略的重要载体，土地问题是影响乡村振兴战略成败的关键问题。土地流转不仅可以产生直接的效应，由其产生的间接效应也是十分巨大的。基于对江西省螺溪镇的实地调研，可以看出该地区乃至于整个江西省的土地流转都不够成熟，还存在着诸多的不足和发展困境。结合相关数据和调研结果，笔者提出以下几点思考：

首先，基层党组织在土地流转中具有不可或缺的作用。新型农业经营主体是针对传统的小农户生产主体而提出的，具体是指那些生产经营规模大、生产设施较为完备且具有科学的、先进的管理办法和能力，劳动生产、资源利用和土地产出率都比较高的，以商品化生产为主要目标的经营主体。根据主体的经营类型分，包括农业大户、家庭农场、农民专业合作社等经营主体。新型农业经营主体的出现，有利于实现土地的规模化、集约化经营，提高组织化和社会化水平，从而提高农业的产出率和土地的使用率，实现土地价值增值。同时也是合理有效地解决克服传统小农生产的局限，实现农业现代化和乡村振兴战略的主要抓手。

全国各省因地制宜，都在不断探索新的适合自己的新型农业经营主体，我们认为，应该发挥农村基层党组织的作用。以山东省烟台市栖霞村的党支部领办合作社为例。山东省烟台市的党支部领办合作社，主要是由村党支部代表村集体注册成立农民专业合作社，村集体以集体资产资源入股，组织群众以土地、资金、房产等入股，组建起土地股份、旅游股份、入股龙头企业等多种形式的合作社。这种党支部领办合作社将集体和个人组织成一个利益共同体，实现了村集体和群众以“股”连责、连利最终达到连心，群众更加地相信和依赖党支部，党支部也有了更加坚强的群众力量。党支部领办合作社打破了山东烟台“一盘散沙”似的分散单干的小农经营的局限，为集体组织创收也增加了农户的收入。

再基于江西省螺溪镇的调研分析，在镇党委和政府及村委会做了大量细致的工作之后，螺溪镇实现全镇约1/4 的土地（10000 亩）流转，并集中成片租赁给农业经营公司，由镇村两级基层组织来宣传、动员农户出让土地的经营权，比由公司通过市场交易方式来与农户协商，成功率高得多，所以该镇产业发展更好。而其相邻的禾市乡由于土地流转面积少，只在同村村民间少量流转，只有贫困村近年来在扶贫干部的帮扶下实现了少量土地流转，所以禾市乡难以形成产业化发展态势。

通过对山东省烟台市的党支部领办合作社模式的案例和江西省螺溪镇的调研分析，笔者认为，基层党组织是实现土地流转不可或缺的力量。新型农业经营主体是实现农业产业化的重要载体，而新型农业经营主体需要土地规模化经营。通过基层党组织的中介作用，有利于把分散在农户家的土地集中起来，成片流转给那些新型农业经营主体，从而实现农业的产业化和现代化。

其次，提高土地流转中农户家庭收入，是实现乡村振兴的经济基础。乡村振兴的五大发展目标之一就是要实现“生活富裕”，这主要体现在农户家庭收入的增加。农户家庭收入的增加主要包括四个方面：（1）农业生产所产生的收入；（2）财产性收入，比如出让土地而获得的土地租金等；（3）从事非农工作而获得的工资性收入；（4）其他，比如政府补贴或是转移性支付等。从生产能力出发，普通的农户家庭可分为三大类：高生产效率的农户，中等生产效率的农户以及低生产效率的农户。通过将低生产效率的农户家庭手中的土地流转给高生产效率的农户，可以提高土地的利用率，最终实现农户收入的增加。其主要的作用途径表现为两个方面：一方面，高生产效率的农户家庭获得更多的土地，从而可以实现集约化和规模化的生产，获得更多的农业生产经营性收入。另一方面，低生产效率的农户家庭则可以将土地流转出去，释放出更多的劳动力去从事非农生产，从而实现非农工资收入的增加。

根据我们的调研可知，螺溪镇现有 “稻鳖”试验基地、光伏发电和蔬菜基地三个规模较大的产业项目，但是当地农户并没有从中获得太多的利益，他们仅仅只能获得每亩地年租金450 元，还有极少数的农民被公司雇佣从而获得每天100 元的工资性收入。随着人民生活水平的提高，仅靠这些项目所带来的收入对于帮助提高农户的生活质量是非常有限的，农民的收入很难有明显的增加，生活富裕的目标也难以实现。通过提高土地租金，可以帮助他们提高收入水平，从而实现生活富裕。但这也一定会影响到公司的利益，对于大多数利润微薄的公司来说，土地租金的提高会导致他们生产成本激增，促使他们不愿意投资农业，直接导致资本要素流入农村受到限制，从而影响农业的发展，最终对乡村振兴战略造成负面影响。

综上所述，实现农户收入增加和保障公司利益不受影响是存在矛盾的。基于以上问题，笔者认为可以从两个方面入手来解决。一方面是通过相关的优惠政策，鼓励低生产效率的农村人口向城镇转移，使他们获得更多的非农产业生产的（或称城镇居民）工资性收入。另一方面是支持高生产效率的农户发展现代农业，主要是通过发展农村第三产业（这里主要是指生产服务性产业）。通过发展农村第三产业，实现农业的一二三产业的融合发展，助力农户收入的增加，最终实现生活富裕的目标。

再次，完善土地流转的配套保障体系，是实现乡村振兴的制度保障。绝大多数的农民将土地视为最为重要的物质保障，不敢也不愿意将自己手中的土地流转出去，除了对土地的一种情结，更是因为保障体系不健全而引发的农户对生活的担忧。从就业、养老、医疗等最基本的生活保障来看，江西省在这些方面的保障力度都不够。老无所养、病无所医等现象还是大量存在，失去土地就意味着农民失去了最基本的生活保障。要实现土地的有效流转，就要打消农户这种担忧。

一是要完善养老保障体系。江西省的农户土地流转意愿不强，其中主要原因是养老保障体系还不够健全。我们要依据江西的绿色生态和中医药发展的优势，大力发展养老事业和养老产业。一方面政府政策应该更加偏向农村养老保障体系，打破传统养老方面的城乡二元结构，农村也可以实现老有所养。另一方面也应该发展公益养老，吸引更多的社会资金和资源流向农村养老事业，让养老不仅停留在表面更要践行到实处。

二是要完善农村医疗体系。“看病难、看病贵”仍是江西省普通存在的现象，特别是对于农民来说就更加的明显，这也是农民不敢把土地流转出去的原因。只有解决好农民“看病难、看病贵”的难题，农民才敢把土地流转出去。针对“看病难”问题，笔者认为江西省内大型的公立医院应该设有公益性的部门和绿色通道，主要面向偏远农村地区的病患，可以有效地缓解农民进城看病难的问题。针对“看病贵”问题，省政府应该增加对大病和慢性病的报销比例。随着新型农村合作医疗（下文简称“新农合”）的不断推行，全省农村地区的绝大多数农民都参加了新农合，但是其覆盖率并没有达到百分之百。提高农村的新农合参保率，是接下来全省工作的一个重点。

三是要建立灵活的失业保障体系。人多地少是江西省的典型特征，随着城镇化的进程不断加快，越来越多的农村劳动力涌入城市。进城务工的农民工并不能享受到很好的就业保障，他们随时可能会面临着失业的风险，所以他们害怕将土地流转出去后，失业回来也没有田地耕种，后续的生活失去了保障。为了打消万千进城务工的农民工的这个担心，政府应该积极地建立起灵活的失业保障体系。从宏观层面来看，江西省政府应该为农民工专门设立一个维权机构，类似于工会一样的公益性组织，可以保护农民工的权益免受侵害，让他们对城市的归属感更强、更浓。从微观层面来分析，笔者认为应该加大对农民工的再教育培训力度。国家、政府的政策保护是有限的，只有不断地提升农民工自身能力，使其不断地适应社会发展的需要，才能不被社会淘汰，才能更好地维护自身的权益。