论《动物防疫法》实施中的几个关键性问题

文│张昱琼（河南省信阳市动物疫病预防控制中心）

严国忠 孙德武（河南省信阳市动物卫生监督所）

严国忠 孙德武（河南省信阳市改善农村人居环境办公室）

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“坚持依法治国、依法执政，依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。时至今日，在动物卫生监督领域，以《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》为中心，农业部门相关规章为骨干的法律法规规章体系已经建立。广大畜牧兽医执法人员勇于担当，履职尽责，推动了畜牧业的健康发展，保障了畜产品的质量安全。

执法人员依法行政，严格执法，是践行依法治国的基本实践，是构建法治政府的重要步骤与基石，在动物卫生监督领域，《动物防疫法》是基本大法，掌握并运用《动物防疫法》是对每一位动物卫生监督执法人员提出的首要要求，下面笔者从执法者的角度谈谈对《动物防疫法》几个方面的认识。

一、实施主体的“特”

《动物防疫法》实施主体的“特”表现在实施主体并存职责的对立与交融。农业领域《种子法》《农业法》《农产品质量安全法》等实施主体彰显了农业行政主管部门主要负责，其他有关职能部门配合实施的状态。但在《动物防疫法》层面上，多元的实施主体皆是重要且并存的。在基层执法的层面，畜牧兽医部门全面主管动物防疫工作；动物疫病预防控制机构对动物疫病的发生、流行情况进行监测；县级以上人民政府建立监测网络，储备防疫物资，实施封锁；县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他动物防疫监督管理执法工作。

《动物防疫法》各个实施主体作用环环相扣、相互依存、缺一不可，没有所谓的主角与配角。如非洲猪瘟疫情暴发，需要县级以上人民政府统筹各方面的工作，兽医主管部门组织动物强制免疫，动物预防控制机构采集样本、分析网络监测数据，动物卫生监督机构开展执法监督检查。各部门联动，数据动态共享，共同应对控制非洲猪瘟疫情。

二、官方兽医制度亟须配套法规制度加以完善

官方兽医制度仍有进一步有效推进的空间，《动物防疫法》第四十一条第三款规定，“本法所称官方兽医，是指具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。”以文义理解，官方兽医者的身份首先是国家工作人员，其次需具备一定的资格条件，后经兽医主管部门任命，职责是出具检疫证明。笔者认为，既然动物检疫员已经过渡到了官方兽医，并不只是称谓的变换，更应是工作内容与实质的彻底变革。

笔者理解，一是官方兽医应是一种荣誉称谓，表达的中心意思是对从事一线执法人员的价值认可和尊重。二是必须设定一定的门槛，要求至少具备法律或具有兽医学专业知识，并经程序考核通过。三是分阶段分时期将执业兽医资格证的取得作为进入官方兽医队伍的必要或充分条件。四是行使检疫职责外，还可参与动物卫生监督执法。五是兽医主管部门应及时为官方兽医颁发证书。

官方兽医开展监督执法，是否必须出示行政执法证件？官方兽医本身是兽医主管部门认可的行政人员，如果有兽医主管部门为其颁发的证书，具有一定的公示意义。执法人员出示执法证件表明身份，具有程序公开的意义。官方兽医也是政府任命的行政工作人员，官方兽医身份的特殊性与职责的神圣性决定其在行政执法过程中应该出示执法证件。当前在具体操作上，对官方兽医的任命缺乏一个可以统一的权威标准，官方兽医与动物检疫员的重大职责差异还没有完全体现，即在官方兽医身份上面，缺乏一种抽象的崇高，这需要农业农村部强力推动落实。

三、执业兽医制度仍需有力推进

《动物防疫法》第五十四条规定：“国家实行执业兽医资格考试制度。”“本法所称执业兽医，是指从事动物诊疗和动物保健等经营活动的兽医。”执业兽医制度的全面推开，对规范诊疗和提升畜牧兽医行业人员的专业素养意义重大。执业兽医制度是兽医行业准入制度，执业兽医考试由农业农村部负责组织。根据农业农村部的统计数据，2018年共有59810名考生报名参加执业兽医资格考试，比2017年多了1万多人。而笔者从权威网站了解到，2018年全国一级消防工程师报名近90万人，是同年执业兽医资格考试人数的15倍。没有比较就没有差距，同样都是开考不久的考试，为什么一级消防工程师的考试影响力那么大，参考人数是那么多，究其原因，有兽医执业考试社会影响力不强，考试本身也缺乏激励机制的因素在内。

基于此，笔者建议：一是进一步放宽考试学历报名限制，将一些与兽医学相关的专业吸纳进来，列为报名的专业范畴。二是将现今体制内的大批畜牧兽医专业人员完全吸纳到考试队伍中来，除分阶段将兽医执业资格证取得与官方兽医的任命联系起来之外，更重要的是将执业兽医资格证取得与职称评定紧密挂钩，即取得执业兽医资格证意味着已具备中级职称水平；或将取得兽医资格列为晋升高级职称的必备条件；或规定已取得中级畜牧兽医资格职称的，如考试获得兽医执业资格证书，经过一定年限后，自然晋升为高级职称。

将职称与执业资格的获得相联系挂钩，并非作者的奇谈，有些省市人事部门在工程领域已经进行了类似的大胆尝试，成效显著。笔者以为，将兽医执业资格证书与职称评定挂钩，既能全面迅速提高执业兽医资格考试及执业兽医的社会影响力，又能从制度根本上克服职称评定唯论文唯“成果”的弊端，让一大批体制内的优秀兽医骨干成为防疫的中坚力量。

四、《动物防疫法》是否一定要修改

2019年3月15日《农民日报》上刊文，有人大代表建议修改《动物防疫法》，文章提出《动物防疫法》存在“四个短板”：疫病防控制度尚不完善、生产经营者主体责任不明确、对违法行为处罚力度不够、法律法规衔接不畅。提议者建议进一步明确细化各级政府和职能部门权责，修订及完善配套规章和制度，加大对《动物防疫法》违法违规行为的法律责任认定及处罚力度，加强与有关法律法规的衔接。

笔者作为《动物防疫法》的基层实施者，认为《动物防疫法》经过了2008年、2015年部分调整与修订，目前基本上适应了动物防疫的需要，可以保障人民“舌尖上的安全”，促进养殖业的健康发展。笔者对《动物防疫法》中的一些重要及模糊歧义条款曾发文进行过讨论，认为现在《动物防疫法》的规定不是不到位，而是需要严格全面实施和贯彻落实。如动物卫生监督执法是否真正在“执法为民”的理念上得以持续强化和落实？地方政府对动物疫病防控的政策支持是否符合疫病的防控需要？一线从事危险动物疫病防控的人员人身安全和待遇是否得到应有的保障和提高？当前乡级动物兽医站的基础设施总体上还相当薄弱，一些基层防疫机构人员的编制还没有解决，对于突发非洲猪瘟这样重大疫情的防控防疫还不能完全常态化应对，这些都是目前必须加以认真研究并及时解决的，也是依法依责更应该时刻关注和呼吁的。

《动物防疫法》如茂密的森林，各个实施主体各司其职，最突出的核心关键是法律全面落地实施的问题，至于其他都是可以通过农业农村部的解释来明确和完善的，当前广大农业执法人员首先要形成对法律的信仰和敬畏，培育“执法为民”的理念，老老实实履职尽责。

五、官方兽医检疫制度和《食品安全法》第三十四条七、八款的关系

《食品安全法》第三十四条七、八款表述为：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品……（七）病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”。笔者从《动物防疫法》的规定去做文义理解，官方兽医执行检疫任务没有时空的分割性和障碍性。《动物防疫法》第七十六条规定“依法应当检疫而未检疫的”动物和动物产品应该做通常解释，不该做扩大和限缩解释，同理检疫的范围也包括《食品安全法》规定的“未按规定进行检疫”的肉类。至于农业农村部和其他部门关于职能空间划分的界定，只是行政监管安排的需要，对动物检疫权的行使不构成当然的阻碍。

现在农业农村部门的机构改革正在进行，顶层设计对农业综合执法改革给出了 “局队合一”的模式意见，我们坚信，有习近平新时代中国特色社会主义思想为导向引航，有“执法为民”理念的悉心培育，有全体畜牧执法人员的坚守和奉献，我们将进入一个执法的新时代，为法治政府和法治社会建设贡献力量。