浅析EPC工程总承包模式下的政府投资项目投资控制

郭建华

摘要：EPC工程总承包模式运用越来越广泛，但由于没有具体明确的操作流程和实施细则，这类项目工程造价如何控制是我们当前急需解决的一个突出问题。本文就如何做好EPC模式下政府投资项目投资控制做些粗浅探索。

关键词：EPC;政府投资项目;工程造价;投资控制

一、EPC工程总承包的定义及主要发包模式

1.定义

工程总承包，是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目的勘察、设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。工程总承包主要采用EPC模式（Engineering Procurement Construction），即设计-采购-施工一体化。

2.工程总承包项目三种典型发包模式

根据前期工作完成阶段的不同，EPC项目发包模式主要有三种：一是完成初步设计后发包。总承包项目的设计方案达到初步设计深度的，且初步设计文件和概算获得批准后，业主单位提供初步设计方案进行发包。二是完成方案设计后发包。总承包项目设计方案达到方案设计深度，且方案设计文件经审查后，业主单位提供方案设计进行发包。三是完成可行性研究后发包。对建设周期有紧急要求但尚未达到方案设计深度的项目，进行勘察设计施工总承包发包，在发包时明确投标单位须提交设计方案进行投标。

二、工程总承包项目投资控制面临的问題和挑战

1.具体操作流程和实施细则未明确

目前，国务院和住建部印发的有关工程总承包项目相关文件仅为方向性、原则性的意见，对实际操作性指导不充分，未正式出台有关的工作实施细则。从目前国内各地区探索取得的成效来看，无论建设主管部门还是业界对工程总承包具体操作流程，以及工程总承包如何与传统的工程承发包模式相区别和衔接未达成广泛共识，实践中工程投资如何控制问题最为突出。

2.工程计量计价基础发生了根本变化

传统模式下，工程合同计量计价基础是经审查后的施工图纸和工程量清单以及相配套的定额。在传统模式下，施工图纸是确定的，工程量和技术参数以及相关人工、材料、机械等单价也都是确定的，合同价款的确定依据充足，参照物明确，计算规则清晰，争议较少。而在工程总承包模式下，项目投标报价依据的将是项目范围、建设内容及规模、功能需求、技术标准、工艺材料等指标，项目竣工验收考察的将是项目功能是否实现，项目合同约定的目的是否达到，项目计量计价基础将不再是施工图和工程量清单。可以说，EPC模式计量计价基础的变化颠覆了传统造价控制的概念和方式。

3.工程风险难以准确全面划分

在工程总承包模式下，计量计价的基础将是项目范围、建设内容及规模、功能需求、技术标准、工艺材料等指标。限于国内设计标准化、装配式建筑尚在起步阶段，建筑设计个性化选择空间大，实现同样的功能需求可能有几十种材质（含品牌规格）、厚度、工艺做法选择。而一个项目又涉及成百上千个构件，工程风险就很难面面俱到且准确全面划分。另外，限于目前招标代理咨询机构水平参差不齐，工程总承包项目招标时如对功能需求、技术标准、工艺材料要求告知不细不全甚至疏漏，风险描述范围不清晰，极有可能造成招标人和中标人对功能需求、技术标准、工艺材料、业主变更签证范围理解认识不一致，施工中就会互相推诿扯皮，造成投资失控。

三、做好投资控制的建议

1.明确计量计价模式

经调研国内EPC合同，其计量计价主要有三种模式：①包干模式。项目招标时，要求招标人根据自己的设计方案报价，中标后所报的价格即为合同价包干。中标后因方案调整引起费用变化的，费用增加的由中标人承担，费用减少的包干价不变，多出部分作为承包方优化工作的奖励。此种模式，方案调整产生的费用增加或减少的风险难以控制，招标人和中标人需就风险范围做进一步的补充约定。②上限封顶的预算、结算审核模式。项目招标时，项目需有明确详细的功能要求和价款上限。投标人根据自己的设计方案编制投标报价，中标价仅为暂定价。中标设计方案经调整报业主审批后，中标单位进行施工图设计并编制施工图预算（施工图预算不得超中标价），预算经财政评审或中介机构审核确定后作为合同价。项目施工过程中发生的设计变更、现场签证列入结算，结算金额以财政评审结果为准。此种模式与现行政府投资项目管理要求的程序基本一致，招标人和中标人对费用增加或减少的风险都可控，均衡考虑了双方的利益。③实做实收结合下浮率报价模式。对于项目前期工作不充分、还没有明确方案的项目，项目招标时通过方案比选、下浮率等综合选定中标方案。项目施工中实做实收，结算时采用下浮率结算。此种模式弊病就是承包人存在做大投资的道德风险，招标人不容易控制工程造价，适合需紧急实施的项目。

针对不同的发包模式，结合国内先行先试地区经验，建议采用如下计量计价模式。

（1）完成初步设计后发包项目宜采用固定总价合同。完成初步设计发包的项目，一般采用固定总价合同。完成初步设计的项目，前期工作较充分，有利于项目顺利实施，绝大部分项目应采用此种方式发包。需要指出的是，地下工程计量计价风险较大，视地质勘查情况可将地下工程单独签证纳入结算。

（2）完成方案设计后发包项目宜采用上限封顶的固定单价合同。完成方案设计进行发包项目，总承包合同建议采用上限封顶的固定单价合同，项目预算、结算参照传统模式进行审核。

（3）完成可行性研究后发包项目建议采用实做实收结合下浮率报价合同。项目招标时需明确最高限价，投标人投标报价不得超出投标限价。工程项目结算价不得超出经评审下浮后的项目总概算（招标人变更方案及工程范围除外）。

2.明确投资控制操作流程

投资控制操作流程是制度设计的重要组成部分。构建环环相扣的投资控制流程，能指引项目业主有序开展项目建设，提高政府投资EPC项目工程建设水平和投资效益。原则上，结合国内大部分地方实践经验，流程设计应与传统预、结算模式紧密结合，政府有必要介入开展施工图预算评审和结算评审（按EPC合同风险各自承担责任，有利于双方在项目实施前明晰施工图）。

3.做细前期工作，在招投标阶段明确风险范围

前期工作、招投标阶段对风险预案的划分至关重要，将直接影响到项目的最终投资以及项目能否顺利实施。因此，在招投标阶段应加强风险管理，应准确全面清晰地划分工程风险承担责任主体，为项目顺利实施和结算奠定基础。

4.推行限额设计，源头控制工程造价

工程总承包应实行限额设计，中标单位深化完善后的施工图预算不得超出其投标报价（即中标价）。如果超出，风险由中标人承担，招标人仅以中标价为限承担责任（招标人提出功能变更、范围变化等风险除外）。

5.严格控制工程变更签证，抓好施工階段管理

在合同执行过程中，应严格要求承包人按批准的施工图施工，严格控制工程变更签证。如确实由于不可预见原因或工程变更引起业主方合同价款增加的，应按照基本建设程序规定办理工程变更审批手续。

6.开展四个方面的审核，做好工程竣工结算

EPC合同结算审核的重点应围绕以下四方面开展：①“有无”的审核：根据施工图、竣工图，结合现场实际完成工作情况，总价承包范围内有，而实际没有发生的项目，结算时应予以扣除。对于应属于合同范围固定总价包干部分工程不另外增加费用。不属于合同范围的另委项目，应根据合同或委托的计价原则进行结算。②差异的审核：根据总包合同差异调价规定，审核差异项目（如材料价差）。③工程变更及风险事件的审核：设计变更及风险事件应根据合同计价规则结算，并根据合同约定扣除包干范围费用后，计入变更项目或风险事件结算。设计变更一定要分清楚变更的原因，风险事件一定要分清风险承担的主体。④合同管理审核：根据总包合同对质量、进度、安全、性能指标、项目报批、竣工验收、专项验收等的管理规定，审核合同管理情况。

对于限额封顶的单价合同以及实做实收的下浮率报价合同，需按合同约定及工程竣工图计算工程量套取定额调整项目的最终结算价款，这与现行传统模式结算审核要求基本一致。需要指出的是，这两类合同将原本的工程总承包项目的固定价格在合同签订时以及最终结算时又将固定价格打开，影响到了工程总承包企业对整个项目成本的控制以及风险分担的决策，打击了工程总承包企业的积极性，违背了工程总承包合同的本意，不利于工程总承包企业提升自身的管理水平和管理能力。随着工程总承包管理经验的积累，相信这个问题会得到最终解决。

四、结语

本文分析了EPC模式造价控价面临的困难和挑战，从发包模式、限额设计、工程变更控制、工程结算审核等方面提出了投资控制的基本思路。

参考文献：

[1]孙新艳.中国情境下政府投资项目工程总承包模式监管研究[D].天津：天津理工大学硕士论文，2019.