非营利性和营利性民办高校分类管理存在的主要问题及对策

摘 要：经过数十年的发展，我国民办高等教育取得了相当显著的成果，成为了高等教育界的生力军。而相比较民办高等教育迅速发展的态势，在国家制度及相关政策的制定方面相对薄弱，缺乏对于非营利性和营利性民办高校的合理界定，分类管理存在很多问题，在一定程度上影响了民办高等教育的健康发展。文章从民办高校分类管理的必要性出发，对非营利性和营利性民办高校分类管理存在的问题进行了分析，并就如何做好民办高校分类管理工作提出了几点有效对策。

关键词：非营利性;营利性;民办高校;分类管理;运作程序

要实现民办教育的稳定健康发展，就应该依照非营利性和营利性对其进行分类管理。事实上，早在2002年起草和制定民办教育促进法的过程中，分类管理的相关概念就已经被提出，不过受各种因素的影响，并没有能够在相关法律法规中体现出来。2010年，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中明确提出：应该积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，之后的很多法律法规也对分类管理进行了探索。不过也必须明确，现阶段，非营利性和营利性民办高校分类管理中存在一些问题，影响了分类管理的效果，需要教育部门的重视和解决。

一、非营利性和营利性民办高校的区别

一是办学目标不同。非营利性民办高校的办学目标是人才培养，将知识的创造、传播作为根本义务，强调科学研究和社会服务，其办学资金主要来自个人或者社会团体捐赠，存在与发展更多的依靠学校声誉。营利性民办高校的办学目标是追求利润，强调利润获取率的提高，根本目的是获得商业上的成功;二是办学主体不同。从世界范围分析，非营利性民办高校的办学主体以宗教机构和慈善基金会为主，营利性民办高校的办学主体则多是自然人和企业;三是办学理念不同。国际层面，非营利性民办高校一般都将自身的办学理念定性成“为全人类服务”，强调通识教育，关注知识的创造、保存和传播。营利性民办高校则将学生当成了客户，其办学理念是寻找乃至满足客户需求，为学生的職业发展提供良好机遇;四是产权属性不同。非营利性民办高校的所有者不明确，产权社会化，董事会成员仅享有管理权而没有剩余财产的索取权和分配权。营利性民办高校有着非常明晰的产权归属人，高校所有权归投资者或者股东所有，其在正常办学期间拥有决策参与权和利润分配权，若学校终止办学，投资者或股东能够在完成偿债后，对剩余资产进行分配。

二、非营利性和营利性民办高校分类管理的必要性

一方面，能够实现对于民间教育资本的吸收。从国外私立高校的发展情况分析，无论是在日本、美国还是德国等国家，私立高校的发展都经历了从不规范到规范的过程，我国教育部门可以从中吸收经验，制定出切实可行的法律法规，做好民办高校的分类管理，将其分为非营利性和营利性两类，以此来促进高校办学水平的提高。必须认识到，新的发展环境下，民办高校分类管理势在必行，其不仅能够帮助民办高校实现预期的办学目标，也能够吸引更多民间资本来推动民办高校发展，进一步明确非营利性和营利性民办高校的教育目标，为我国高等教育事业的发展提供良好的推动力;另一方面，能够推动教育扶持政策的出台。我国对于教育工作非常重视，政府部门也愿意为民办高校的发展提供支持，不过一个非常重要的前提条件，就是必须对民办高校进行非营利性和营利性分类管理，如果缺乏有效分类，则政府部门的扶持政策往往很难出台和实施，因为在这种情况下，政府给予民办高校的扶持和补助很容易被应用到其他方面，影响其优化教育作用的充分发挥。就目前来看，民办高校没有开展有效的分类管理，缺乏对于非营利性民办高校的扶持力度和税收优化，同时对于营利性民办高校的扶持力度也偏大，并没有能够取得理想效果。

三、非营利性和营利性民办高校分类管理存在的问题

（一）缺乏明确界定

就国内外非营利性和营利性民办高校的分类管理情况进行分析，两者界定的标准通常体现在两点，一是是否营利并且对投资者进行分配，二是是否纳税。但是市场经济环境下，这两点已经无法实现对非营利性和营利性的准确区分，而从我国非营利性和营利性相关的法律法规分析，对于民办高校而言，无论是否营利，都就可以享受税收优惠政策。就目前来看，我国民办高校的数量不断增加，规模也在持续扩大，这就要求必须切实做好非营利性和营利性民办高校的合理区分，在保证其公益性目标的同时，避免民办高校在发展中被追求利润的动机所淹没。考虑未来发展，如果没有对非营利性和营利性民办高校进行分类，则营利性高校虽然依然可以享受相应的税收优惠政策，但是也会失去融资的机会，在需要资金注入的情况下，往往无法取得相应的贷款金额，因为作为公益性法人，相应的财产不允许低压，也无法在资本市场直接融资，这样会对高校的发展造成影响。

（二）运作程序混乱

现阶段，我国教育方面的法规体系中存在很多缺乏明确表示的问题，如民办高校创办人收益回报政策是否应该落实、民办高校分类是否合理、监督部门是否深入了解民办高校的办学动机等。同时，民办高校法人运作程序相对混乱，表现在民办高校法人地位的获取和中职，办学结构的形式划分等，如果缺乏可靠的法律法规作为支撑，则必然会引发民办高等教育管理工作的无序性和混乱性。对我国现阶段的《教育法》进行分析，其主要是依照公办学校的非营利性高校模式进行定义，但是其缺乏对于民办高校相关规定的全面分析，导致其无法为民办高校的发展和管理提供参考依据，其中最为典型的一点，就是办学人权益与民办高校权益等同，在这种情况下，办学人权益较民办高校的其他合法权益有着更高的优先级，这也使得民办高校如果想要实现长远稳定发展，就必须做好非营利性和营利性的分类管理。而即便是通过回避分类管理的方式，绕开相关的法律问题，也无法就民办高校体制改革中存在的矛盾和问题清除。基于此，在民办高校快速发展的情况下，有关部门必须加快法律条文的构建和完善。

（三）营利性高校面临困境

在我国民办高校中，存在着非营利制度下的营利性事实，其在很大程度上阻碍了民办高等教育的进一步发展，这样的情况也使得政府部门企图通过非营利性和营利性分类管理，对相关问题进行梳理。而对于民办高校创办人而言，非营利性外衣下的营利是其固有惯性，即便分类管理的相关政策得到了推行，多数民办高校依然会选择非营利的属性，使得营利性高校面临发展困境。虽然从政府部门的角度，可以通过强化监管的方式来进行规范，但是依然存在不少问题，如监管成本偏高、监管定位难度大等。

四、非营利性和营利性民办高校分类管理有效对策

分类管理是推动民办教育优惠政策落实的前提，也是构建规范制度体系的基础。新的发展环境下，我国民办教育分类管理已经全面展开，相关法律法规得到了完善，而针对非营利性和营利性民办高校分类管理中存在的问题，有关部门应该充分重视起来，采取切实可行的措施和方法，提升分类管理的效果。

（一）做好内部治理工作

分类管理的最终目的，是形成非营利性和营利性两种不同类型的民办高校，依照相应的外部约束和内部治理机制，实现民办高等教育的可持续发展。而开展分类管理工作的关键所在，就是应该实现外部约束下的内部治理转化。民办高校内部治理的核心，在于最終控制权的归属，具体包含了三个方面的内容，分别是决策机构、管理机构和监督机构。内部治理能够就民办高校的内部运行机制问题进行解决，直接影响着民办高校的教学权益以及办学质量，对于民办高校而言，想要保证分类管理的实际效果，需要做好控制权的合理转移。

（二）完善利益协调机制

民办高校分类管理的主要目标，是形成非营利性和营利性民办高校分野的民办高等教育格局，这个过程必然涉及利益格局的调整以及利益的冲突，从政府部门的角度，应该坚持利益均衡的基本原则，建立起相应的利益协调机制来确保分类管理的顺利实施。在具体时间中，不少民办高校创办者对于分类管理存在疑虑，主要是害怕失去对于学校的控制权以及学校资产的所有权，这也表明，产权与控制权是利益协调的焦点所在。产权方面，应该考虑民办高校资产结构的复杂性，建立起具有中国特色的非营利民办高校产权制度;控制权方面，则应该首先社会化，给予创办者合理的补偿，推动控制权的顺利交际。对于营利性民办高校，应该鼓励创办者自主选择应力性质，政府部门给予一定的支持和鼓励，如土地使用优惠政策、税收优惠政策等，帮助减轻办学负担。

（三）推动两级协同管理

一直以来，中央政府对于民办高等教育都抱有核心制度供给层面的硬性约束，将部分自主权下放给地方，采取的措施更多的体现为政策性框架，地方政府的行为会受到中央政府制度建构的约束，这也使得中央政府能够始终把握民办高校教育的引导全和宏观控制权。在我国，民办高校为省属高校，无论是招生指标、教学评估、财政支持还是专科设立全部由地方政府负责，这也导致民办高等教育的区域发展不平衡，呈现出了较强的地方性特征。对此，应该将民办高校分类管理置于国家顶层政策设计的框架下，强调中央与地方两级协同管理，以实现预期发展目标。这里的顶层设计必须保证法制化和明确化，能够对地方利益诉求进行约束，避免出现事后补救以及被迫的政策性调整。

五、结语

总而言之，非营利性和营利性民办高校分类管理是公共服务改革中的一个重要课题，也是新形势下民办高等教育制度创新的重要内容，其主要目的是对民办高等教育发展中存在的非营利合法性下的营利性驱动问题进行解决。通过有效的分类管理，非营利性民办高校能够不断提高自身的办学水平，营利性民办高校也可以为社会培养出更多的优秀人才，推动我国高等教育事业的稳定健康发展。

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基金项目：本论文为广东省哲学社会科学规划学科共建项目《营利性与非营利性民办高校分类管理研究——以广东省为例》的研究成果之一，项目编号：GD18XJY19。

作者简介：刘蕾（1981.09- ），女，汉族，湖北武汉人，硕士，校聘副教授，研究方向：经济法、环境法。