地方政府债务风险的现状、成因和化解对策分析

江佳慧 余安妮

摘 要：目前我国地方政府债务呈现显性债务风险总体可控、隐性债务潜在风险较大，各地区地方政府债务风险分布不均衡，西部地区债务风险明显高于东部和中部地区，西部和东北地区地方政府财政创收能力弱，对中央转移支付和税收返还依赖程度高的特点。针对目前这一特定现状，从地方政府债务风险的成因进行分析并提出相关对策。

关键词：地方政府债务风险;显性债务风险;隐性债务风险

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.049

1 我国地方政府债务风险的现状

1.1 地方政府显性债务风险总体可控，债务率在合理范围内且低于其他国家

根据财政部2018年财政决算报告披露的相关数据可知，截至2018年底，我国地方政府债务余额为18.46万亿，整体规模控制在全国人大批准的债务限额21万亿以内。其中，一般债务余额和专项债务余额分别为11.05万亿和7.41万亿，两者均低于一般债务限额12.38万亿和专项债务限额8.62万亿。

2018年我国地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力）和政府负债率（地方政府债务余额/GDP）均低于国际通行的警戒线，且低于其他国家。其中，地方政府债务率为76.6%，低于国际通行100%-120%的警戒线;地方政府负债率为20.5%，加上中央政府债务余额14.96万亿，全国政府负债率为37%，低于美国（120%）、日本（238%）和印度（68.7%）等发达国家和新兴经济体。

1.2 地方政府隐性债务规模庞大

1994年的分税制改革明确划分了中央和地方政府财政收入如何进行分配，但是对于各自应承担的事权却未进行明确规定。现实情况中地方政府往往承担了许多的基础公共服务职能，比如基础教育、医疗保健和社会保障，中央的财政拨款无法满足实际的支出，因此地方政府需要自筹资金来解决。然而，我国1995年开始实施的新预算法明确规定地方政府不得发行债券，同时对地方政府债务余额实行限额管理。此外，《贷款通则》和《担保法》的相关规定也限制了地方政府直接向商业银行贷款和为贷款提供担保。由于地方政府财权和事权不相匹配，地方政府往往避开监管，采用各种方式间接隐蔽举债，如国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还;政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中约定回购投资本金或承诺保底收益;通过搭建地方政府融资平台进行融资。这些举债的方式和手段形成了庞大的地方政府隐性债务。关于隐性债务的规模，许多机构和学者进行了测算。其中，IMF估计我国2016年底的隐性债务规模约为19.1万亿元;标普发表的全球评级报告估计，截至2018年10月，我国地方政府隐性债务规模已经高达4.34-5.78万亿美元。

1.3 地方政府债务风险各地区分布不均衡，西部地区债务风险较高

首先，债务规模，以地方政府债务余额来衡量。从各省份来看，2018年末我国地方政府性债务余额排名前五的省份依次为江苏、浙江、山东、广东和四川，债务余额分别为13286、11435、10794、9958、9299亿元。从各地区来看，东部地区地方发展水平较高的省份其债务规模也较大;经济发展水平中等的中部地区省份，债务规模相对较低;经济发展水平较低的西部地区省份，债务规模却非常高。

其次，负债率指标，以地方政府性债务余额与GDP之比来衡量。2018年末负债率排名前五的省份依次为青海（61.53%）、贵州（59.77%）、海南（40.18%）、云南（39.93%）和内蒙古（37.92%），大多为西部地区不发达省份。除青海省超出警戒线1.53个百分点以外，其余各省市仍在安全线60%以内。

最后，债务率指标，以地方政府债务余额与综合财力之比来衡量，其中一般公共预算收入、中央转移支付和税收返还、政府性基金收入三者之和等于地方政府综合财力。目前有7个省（自治区）的债务率超过了国际警戒线，分别是贵州（148.9%）、辽宁（143.1%）、内蒙古（129.8%）、云南（109.5%）、安徽（108.9%）、天津（108.4%）和湖南（101.5%），同时青海和海南的债务率向100%逼近，分别为99.7%、98.8%。这些省份（自治区）大多为中西部经济不发达地区，缺乏新的经济增长点，财政收入来源有限，债务风险较高。整体来看，西部地区省份债务率高于东中部地区。随着西部地区各省（自治区）债务率水平的升高，其未来的举债空间将逐步缩小。

1.4 西部和东北地区地方政府财政创收能力弱，对中央转移支付和税收返还依赖程度高

地方政府的收入主要由一般公共预算收入、中央对地方的转移支付和税收返还和政府性基金收入构成。由于西部地区经济发展水平较低，一般公共预算收入占比较低，其财政收入很大程度上依赖来自中央的转移支付。其中，西藏、青海、甘肃、新疆、宁夏的一般公共预算收入占比分别为11.23%、15.43%、23.1%、29.64%、31.15%，中央转移支付和税收返还占比分别为84.43%、69.58%、66.32%、58.48%、60.35%。此外，东北地区的黑龙江、吉林的中央轉移支付和税收返还占比也超过了50%，分别为65.21%、54.15%。而东部地区政府的财政收入结构，以一般公共预算收入为主，政府性基金收入占比也较高，如浙江（46.14%）、山东（44.76%）、江苏（44.13%）。

2 我国地方政府债务风险的成因分析

2.1 事权与财权责任划分问题

近年来地方政府为不断增加城市吸引力，提升城市竞争力，通过改善投资环境、加大基础设施建设等方式进行经济建设和招商引资。而所产生的大量的资金需求，与地方的财政实力不相匹配。而同时地方政府与中央之间事权与财权的责任划分不明确，地方和中央的共同事权范围互相涵盖，而在分税制改革后财权不断向中央靠拢。尽管近年来财政投入不断增加，但事权与财权的不协调导致地方财政仍存在严重收支不平衡问题，因此地方政府不得不扩大地方政府性债务规模，以满足不断增长的资金需求。

2.2 部分地方政府盲目举债

在我国现行的政府考察机制中，地方经济发展水平作为一项重要的考察指标，为促进经济发展提速，部分地方政府存在高估地方财政能力的情况，造成过渡举债。同时一些地方政府追求“面子工程”，而忽略了债务本身的金融风险和市场风险，使得地方政府债务风险不断增加。同时部分地方政府也并未正确认识到适应地方经济发展的最优举债规模，其盲目进行扩大投资的行为，给地方政府带来巨大的财政隐患。随着地方政府性债务规模的不断累积扩大，过快的增长速度使得地方政府负担沉重，从而产生地方政府性债务风险。

2.3 地方政府投融资监管不当

地方政府为筹措资金而创办各类投融资平台，但对其后续资金运用的监管不当导致了地方政府性债务的低资金使用率和严重期限错配问题。而对于具有政府背景的投资项目，监管和审查都较为宽松，导致地方政府性债务问题加剧。且地方政府融资渠道仍较为单一，且投资人结构仍以商业银行持有为主，交易型投资者所占比例仍相对较低。

2.4 缺乏风险预警机制

现行的地方政府债务管理中明显缺乏风险预警机制，地方政府也并未设立专门的监管机构对地方债务进行管理和监督。对于地方债务的举债规模和用途缺乏社会公众的监督，而举债规模和对应的风险也并未设定严格规范的预警机制。一旦部分政府出现过度举债，由于缺乏风险预警，容易导致恶性循环，地方政府财政隐患陡增，加大了地方政府性债务风险。

3 如何有效防范和化解地方政府债务风险

3.1 健全地方政府债务信息披露机制，严控隐性债务规模扩大

目前各级地方政府仅仅披露了地方政府债券的发行情况、一般债券和专项债券的余额和限额等信息，隐性债务的相关数据仍旧尚未披露，这也引发了社会各界对我国地方政府性债务规模的猜测。为了防止地方政府隐性债务规模扩大，地方政府应健全地方政府债务信息披露机制，中央可出台相关政策让各级地方政府审计部门对隐性债务开展联合审计，定期及时更新相关数据和信息。

3.2 将部分事权上移，减轻地方政府财政支出压力

地方政府债务规模不断扩大的根本原因在于地方政府承担事权过多，财权却有限。1994年的分税制改革明确了中央和地方的财政收入分配机制，然而对于职能划分却并不清晰。由于上级政府在于下级政府事权划分中处于主导地位，这使得上级政府往往把本应承担的责任转移给下级政府，下级政府负担增加，在教育、社会保障、医疗等领域尤其明显。为了实现对地方政府性债务风险“标本兼治”，将部分事权上移中央，或者对于财政支出压力大的公共基础设施领域采取PPP等创新模式引入社会资本共建。

3.3 弱化GDP等经济发展指标考核，地方政府树立正确的政绩观

在GDP等经济发展指标的考核压力下，地方政府为了能够交上一份“满意的答卷”，往往盲目投资建设造成过度负债。为了能够有效防范和化解地方政府债务风险，应该转变以往以经济发展指标为主的考核机制，将地方政府资产负债率等指标纳入考核体系中，积极引导地方政府由经济发展和经济建设向公共管理和公共服务职能转变。

3.4 加快推动地方融资平台转型

当前我国地方政府债务风险中突出的是隐性债务所带来的风险，通过地方融资平台以发行城投债、向银行贷款等方式所举借的债务是其重要组成部分。虽然我国新预算法和2014年出台的43号文剥离了融资平台为地方政府融资举债的职能，但其以往所举借的债务大多为依靠政府信用和国有土地进行融资形成的债务，为有效防范和化解地方政府债务风险，必须加快推动地方融资平台转型。地方融资平台转型的可行性路径有：（1）对于在基础设施和公共服务领域具有经验、规模和资质优势，且主業集中在高速公路、桥梁、污水处理等有客观现金收入的企业，可以向商业类国企转型;（2）对于在项目本身没有收益或收益难以覆盖成本领域，比如市政道路、水务、公共交通等方面，可以整合当地相关产业链上的地方融资平台，组建成大型的公益性集团;（3）在当地某个大型城投公司的基础上，并入其他业务类型的企业，组建成业务多元化的集团，尽量发挥出协同效应。

3.5 建立健全的监管体系和风险预警机制

一是建立严格的审查监管体系，对于地方政府举债的规模和用途进行科学严谨的分析，完善事前、事中以及事后的调查工作，做到全流程的审慎监管;二是建立明确追责体系，无论是对审查人员、融资平台还是对第三方，应该建立责任到人的追责体系，提升监管的效率;三是建立完善的风险预警机制，通过专业团队设立科学的风险指标和预警体系，对地方政府债券风险进行追踪监管，帮助政府指定解决方案。

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