社会治理视角下困境儿童救助研究

何梦婷

摘要：困境儿童是整个儿童群体中最需要保护和支持的边缘弱势群体，留守儿童、重病重残儿童、事实无人抚养儿童等问题引起社会普遍关注。为了探究目前困境儿童救助过程中存在的问题，在社会治理视角下提出困境儿童救助路径选择的建议，采用文献研究法、案例分析法和数据分析法，对2017年参与江苏省少年儿童福利基金会春蕾计划救助项目的江苏省沭阳县13个自然村300名困境儿童，从生理健康、受教育程度、家庭经济状况等方面进行数据收集与分析。发现存在相关法律法规不完善、救助主体单一化、救助工作队伍专业化程度低、救助整合机制不完善等问题。在社会治理视角下应构建以政府承担责任为主体、以非政府组织和专业福利机构（包括儿童福利院）为指导、以家庭照顾为基础和以社区照顾为依托的多元救助体系。

关键词：社会治理;困境儿童;救助;春蕾计划

中图分类号：C913.7         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）01-0182-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.01.041           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Children in distress are the most vulnerable groups in the entire group of children who need protection and support. The problems of left-behind children， seriously ill children， and unaccompanied children have caused widespread concern in society. In order to explore the problems existing in the current distressed children's rescue process， the suggestions for the choice of the distressed children's rescue route from the perspective of social governance are puts forward. By using the methods of literature research， case analysis and data analysis， the data of physical health， education level， family economic status of the 300 children in distress in 13 natural villages of Shuyang county， Jiangsu province，who participated in the Spring Bud Plan of Jiangsu Children's Welfare Foundation in 2017， were collected and analyzed. It was found that there were problems such as imperfect legal policies， simplification of the main body of assistance， low degree of specialization of the rescue work team， and imperfect rescue integration mechanism. From the perspective of social governance， a multi-disciplinary system based on government responsibility， non-government organization and professional welfare institutions （including children's welfare homes）， family care and community care should be constructed.

Key words： social governance; children in distress; rescue; Spring Bud Plan

青少年兒童是祖国的希望，100多年前的《少年中国说》里就强调“少年强则国强”，提醒着我们少年儿童健康成长对祖国发展具有重要性。在党的第十九次全国代表大会报告中，习总书记也明确提出“青年兴则国家兴，青年强则国家强”。同时报告在加强和创新社会治理领域提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出了社会治理的制度建设，提高四化水平和加强四个体系建设。

这几年儿童遭遇侵害、陷入困境的社会恶性事件接连发生。在2013年的6月，江苏省南京市两名幼小的女童由于被其母亲反锁在家长达两个月而不幸丧生。2015年6月，贵州省毕节市有4名留守儿童一起喝农药自杀。社会在为此类事件痛心疾首之时，更多的应该思考如何帮助处于弱势的儿童，尤其是本文要研究的对象——困境儿童。现实中，困境儿童的救助力量仍只局限于政府部门，并没有形成多元救助体系。

1  相关概念

1.1  困境儿童

国际上对困境儿童的表述有vulnerable children、distressed children或children with special needs，英文内涵是指一切因贫困、疾病、意外事件或遭受不法侵害而导致生存与发展陷入困境的儿童[1]。在国外，孤儿（Orphan）与困境儿童（Vulnerable children）是被明确区分使用的两个概念，同时出现并使用时被称为Orphaned and Vulnerable Children，简称OVC。相对于孤儿，困境儿童无疑是更加难以界定的概念，因为“困境”一词本身就包含了客观环境与内在条件的复杂性。困境儿童的典型特征是即使他们可能父母双全，但基本的需求与权利却依旧无法得到充分满足，这些权利与需要包括安全的环境、父母的照料、充足的食物与营养、免于虐待与忽视等。由于儿童不具备完全行为能力，他们的成长与所在家庭及社区环境密切相关[2]。因此国际上通常从个体、家庭、社区三个方面进行描述（表1）。

在中国，困境儿童的概念界定学术研究和政策指导发展不平衡，国内学者对困境儿童研究大致方向相同却始终没有统一的意见，相比之下，政策操作则越来越全面和细化。2006年民政部首次在政府文件中使用困境儿童这个名词。2016年6月13日，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，正式在政策操作上规范统一困境儿童概念体系。困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童;因自身残疾导致康复、照料、护理和社会发展等困难的儿童;还有因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童[3]。本文根据中国困境儿童生存与发展的现实情况，依照2016年国务院对困境儿童的界定标准来进行阐述（表2）。

1.2  社会治理

社会治理的概念内涵是从“治理”逐渐发展而来。美国学者罗西瑙[4]在《没有政府的治理》中提出，治理和政府统治是有区别的，治理的主体不是单一的政府，而是有共同目标的多元主体。1995年全球治理委员会提出的“治理”理念得到学术界较为广泛的认同，其提出，治理是公共或私人管理机构在共同事务管理中所采取的各种方式的总和，是一种在调节和缓和各类社会矛盾及冲突时所采取的联合的、持续性的过程[5]。

20世纪90年代，中国学术界开始探讨现代治理。随着中国生产力水平提高，社会矛盾日益凸显，社会治理理念显得愈加重要。俞可平[6]认为，治理是一定范围内社会公共管理组织，通过自身的公共权威，运用到不同的制度关系中，实现对权利的规范和公民活动的引导，维持社会秩序，满足社会公众的需要;肖文涛[7]则将社会治理创新的内涵概括为三个方面：多元化的社会治理主体之间形成合作互助的关系;社会治理的手段具备多样化特征，形成立体式的格局;将保障社会公平作为最终目标，也就是实现人的全面发展的自由状态。借鉴国内外学术研究成果，根据中国发展实情，笔者认为社会治理是以政府领导为主体，鼓励多元主体参与，激发社会群众积极性，协商治理社会公共事务的过程。

2  参与春蕾计划项目的困境儿童现状

2.1  基本情况

2017年，通过对参与江苏省少年儿童福利基金会春蕾计划救助项目的沭阳县13个自然村的困境儿童进行摸底调查，得到救助对象数据后，项目工作人员根据国务院发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》初步评定困境儿童名单，了解其整体情况，建立了困境未成年人服务数据库。经过整理，最后确定300名困境儿童。其中男生144名，占总人数48%;女生156名，占总人数52%;分为4个年龄段，依次为1～5岁，6～10岁，11～15岁，16～18岁。对300名困境儿童进行分类（表3）。

2.2  困境儿童的健康情况

从患病（残疾）人数来看，300名困境儿童中有患病（残疾）人数27人，其中1～5岁患病（残疾）人数所占比重最高，为44.44%，16～18岁患病（残疾）人数所占比重最低，为3.70%。从患病（残疾）性别来看，男生总体有患病（残疾）人数14人，在144人中占9.72%，女生總共有患病（残疾）人数13人，在156人占8.33%。在所有患病（残疾）男生中，1～5岁年龄段的男生人数最多，比例最高。由此可见，在参与项目的困境儿童中低年龄男性儿童生理健康水平较低于同年龄段女性儿童（表4）。

从患病类型来看，共有27名患病儿童，患病（残疾）类型分为先天和后天。其中先天患病（残疾）人数共16名，占59.25%;后天患病（残疾）人数有11名，占40.74%。总体来说，先天患病（残疾）人数多于后天患病（残疾）人数。16名先天患病者中男生有10人，女生有5人;11名后天患病者，男生4人，女生7人。

2.3  困境儿童的受教育情况

1～5岁未就学35人;6～10岁未就学7人，135位儿童上小学;11～15岁未就学3名，68人处于小学阶段，25人处于初中阶段;16～18岁除1人未就学，其余25人处于高中阶段。由于此次项目中6～10岁、11～15岁占主体部分，所以受教育程度为小学的比例最高，为68%。然而，这两个年龄段分别有7和3名困境儿童仍未接受义务制教育（表5）。

2.4  困境儿童的家庭监护情况

由调查统计（表3）可看出，154名儿童处于监护困境，占受访者总人数的51.33%，通过对这154名困境儿童家庭监护情况及后期访谈反馈进行分析，归纳困境儿童家庭监护情况具有以下基本特征。

1）监护人生存现状堪忧。调查结果显示，监护人有一方死亡、失踪失联、服刑在狱或强制戒毒并且伴有赌博、酗酒等恶习的比重为52.60%，监护人双方死亡、服刑在押或强制戒毒、失踪、失联的为20.70%，两者合计为73.30%。

2）监护人身体健康状况不良，无法给予孩子充分监护。据调查结果，监护人有一方重残、重病的比重为30.02%，监护人双方均重病、重残的比例为9.10%。

3）监护人的就业状况、家庭经济状况比较困难。据调查结果，监护人无固定工作的比重为65.30%，失业在家的比重为20.80%，无劳动能力的比重为1.20%，三者合计为87.30%。父母感到孩子教育开支有压力的比重为55.60%。

4）父母婚姻关系不完整，家庭氛围不利于儿童健康成长。调查结果显示，单亲家庭的比重为59.30%。

5）监护主体类型不局限于亲生父母，监护人影响直接。300名困境儿童中，监护人与儿童为祖孙关系的有23人，占29.60%。首先，爷爷奶奶年事已高，自身身体状况较差，无法妥善照看孩子;其次，农村老年人普遍文化水平不高，对孩子的教育与心理关怀不够;最后，祖孙毕竟隔代，再亲密也比不上自己的亲生父母，孩子的情感依赖往往不能得到满足。

6）监护人对儿童主动关心和指导不够。回答“我能经常和孩子有亲密的接触”为“很不符合”和“不符合”的分别占2.70%、19.40%。回答“和孩子谈完话，我很少批评或指责孩子”为“很不符合”和“不符合”的分别占2.80%、19.40%。

7）监护人失职，导致儿童受到社会侵害的儿童有8名，占总人数的2.67%。

2.5  困境儿童的家庭经济情况

为方便统计，将家庭年收入分类为0.5万元以下、0.5万～1万元、1万～2万元、2万～3万元 4个层次，本次项目统计显示，家庭年收入最少的为2 000元，最多的有3万元。其中有147人家庭年收入在1万～2万元;占比为49%;其次是0.5万～1万元，占34.33%;人数最少的是0.5万元以下，占5.33%。其中各层次家庭收入中，6～10岁的困境儿童均占比最高（表6）。

3  目前困境儿童救助过程中的问题

3.1  相关法律法规不完善

江苏省儿童福利保障体系已基本完成，内容涉及困境儿童的分类救助标准、困境儿童教育补助体系、困境儿童的医疗报销标准和困境儿童分管部门职责。但是，政策法规运用到实际操作中仍有许多不足。首先，江苏省困境儿童福利保障法律没有细化到具体措施和标准;其次，对比国外儿童福利保障制度与相关法律研究和做法，江苏省关于困境儿童的相关法律法规数量不多，权威性文件覆盖范围不广泛，截至目前仅有《江苏省政府办公厅关于完善困境儿童分类保障制度的意见》一个文件，后续没有跟进，除昆山市和盐城市已经建立儿童福利保障标准，其他县（市）并没有出台具体针对本地情况的权威性文件。

3.2  救助主体单一化

政府作为社会福利保障的权威部门是困境儿童救助的第一责任单位，但在实际中仅靠政府无法全面惠及数量庞大的困境儿童。首先，地域发展不平衡导致越是需要救助的区域，地方政府财力越有限;其次政府人力物力等资源有限，负担庞大的救助压力时必定会顾此失彼，救助成效大大减弱;第三，政府救助形式较为单一，目前来说大多是财政拨款，不能有效解决上述困境儿童心理与家庭监护等问题。

3.3  救助工作队伍专业化程度低

相对于专业的社会福利组织，政府部门还没有形成专业的救助队伍，政府救助的形式以拨款为主，并不能根本解决困境儿童未来发展需求。值得注意的是精神帮扶与物质救助同样重要，但在这方面，政府的心理专业人才远远不能满足。尽管社会组织队伍正在逐步发展，但仍存在不可小觑的一系列问题。参与社会救助的志愿者来自于各行各业，有大学生、退休职工、文体明星等，大多数志愿者缺乏专业的救助知识培训，也不是长期、稳定地从事志愿服务工作，临时性比较强，志愿者没有形成稳定的群体。

3.4  救助整合落实机制不完善

困境儿童的社会救助应该是全方位、多角度的，形成政府主导、社会力量参与的全面联合救助体系。但是，当前江苏省社会各界救助力量较分散、职能交叉，各级部门职责不清晰，救助的主导力量与联合部门不能形成有效的救助合力，协作性不强，未能充分发挥出应有的作用。如，民政部门与卫生部门有一些交叉职能，相同的职能往往导致两个部门都不作为、互相推诿。同时，救助的发起部门分门别类，不能有效地带动其他部门配合行动。

4  社会治理视角下困境儿童救助的路径选择

从现有的情况来看，由于单一福利主体的局限性，靠任何一方都难以为困境儿童提供有效的救助保护。因此，困境儿童救助的多元化成为必然选择。多元化涉及救助主体的多元化、救助内容的多元化、救助方式的多元化，其中最为重要的是救助主体的多元化[8]。根据现实情况，笔者建议未来困境儿童的照顾体系应该是以政府承担责任为主体、以非政府组织和专业福利机构（包括儿童福利院）为指导、以家庭照顾为基础和为社区照顾为依托的多元救助体系。各类救助主体的类别、提供福利内容、关系性质如表7所示。

4.1  完善相关法律政策，建立政府主导的多方协调机制

法律是具体执行的先要条件，在全面推进法治社会的进程中，政府更应该从法律建设入手，为促进困境儿童发展奠定基础。政府文件明确规定了民政部门和妇女儿童工作委员会是困境儿童救助工作队伍的领头羊。首先民政部门应该整合职能交叉、分布零散的冗余部门，设立专门针对困境儿童救助的部门，加强对困境儿童权益维护、福利保障的集中领导，有效解决救助部门联动性能机制差的问题。其次加强政府部门目标管理，进一步明确各部门岗位职责，全年目标任务分解到各部门，工作分工到人，进一步提高工作的科学性和计划性。同时政府主导的工作机制中也要配合一定的部门良性竞争，设立定期指标考核，随时随地互相监督，对不积极主动配合工作的部门进行处罚，对有突出表现的部门加以鼓励。

4.2  鼓励多方参与，扩大救助队伍

困境儿童的救助工作不仅是政府相关部门的责任，更应是全社会的责任。困境儿童工作情况复杂，涉及儿童人口多，尤其是不同层次的困境儿童更需要社会力量的大力帮助与管理。在坚持以政府主导、社会参与的基础上，首先应当充分发挥非政府组织的活力，逐渐改变困境儿童福利工作模式由完全的政府责任模式转变为社会福利模式，逐步推行“政府购买”服务，充分调动民间力量，鼓励慈善机构以及相关福利组织、爱心企业参与到困境儿童的救助工作之中[9]。其次是依托社区这个载体，社区是城乡居民生活的共同体，困境儿童及其家庭生活于社区之中，基于地缘和血缘关系，与社区有着天然的情感和关系纽带。最后是立足于家庭本位，毋庸置疑，家庭是儿童学习成长最初适应的环境，也是儿童应对社会、接触外在风险的避风港。解铃还须系铃人，外部人员的辅助终究不能根治困境儿童源于家庭监护的问题。家长要注意婚前体检，及时排除生理性疾病，加强与子女的沟通，构建家庭与社会的過渡桥梁。

4.3  积极引进高素质人才，加强专业服务队伍建设

政府的各项政策只能保障困境儿童的基本生存，对于儿童更进一步地发展，政府还未有人力、物力和时间去持续性地支持。项目中志愿者就发现沭阳县妇联工作人员仅有4名，而他们面对的服务对象是全县超过1 000名困境儿童，在工作过程中明显心有余而力不足。特别是针对有心理障碍的困境儿童，专业的一对一心理辅导能更加有效地帮助困境儿童走出心理阴影。所以这对非政府组织的专业提出了更高的要求，社会组织要定期组织学习时事政治和专业知识，形成浓厚学习研究氛围。要通过创建“学习型”“奉献型”社会组织，促进非政府组织和福利机构全体工作人员进一步加强时事政治、法律法规和专业知识学习，形成一支懂政治、精本行、善创新、会管理、守诚信、讲奉献、全心全意为儿童慈善事业服务的工作团队[10]。

4.4  加强宣传工作，真正落实救助政策

政府应该加强宣传工作，鼓励引导社会力量参与，创建政府主导、多方社会力量参与的有效互动机制。首先要政府宣传部门要选择简洁明了的引导方式，让基层百姓也了解到困境儿童的相关政策和制度，在新媒体时代完全可以大胆选择自媒体，如官方微信、微博公众号，宣传项目理念、汇报项目进度;其次在贯彻执行中要注意与社会资本的联系，落实国家有关税费优惠政策，鼓励有信誉的社会企业承接政府购买项目，对积极参与政府主办项目的企事业单位作出相应的鼓励;最后需要政府工作人员真正响应号召走到人民身边去，认真倾听反馈意见，建立层级执行制度，将项目落实到每一处。

参考文献：

[1] SKINNER D，TSHEKO N，MTERO-MUNYATI S，et al.Towards a definition of orphaned and vulnerable children[J].AIDS and Behavior，2006，10（6）：619-626.

[2] ADATO M，BASSETT L. Social protection to support vulnerable children and families：the potential of cash transfers to protect education，health and nutrition[J].AIDS Care，2009，21（sup1）：60-75.

[3] 民政部.民政部就国务院发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》答记者问[J].中国应急管理，2016（6）：40-42.

[4] [美]詹姆斯N·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[5] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6] 肖文涛.社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理，2007（10）：105-109.

[7] 行红芳.从一元到多元：困境儿童福利体系的建构[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2014（5）：37-40.

[8] 杨文健，姚一凡.江苏省困境儿童分类救助研究[J].人民论坛， 2016（11）：220-222.

[9] 楊  苹.社会生态系统下困境儿童多重困境分析[D].南京：南京大学，2018.

[10] 武艳华，周  辉.困境儿童的多重风险及家庭支持体系研究——以南京市X区127例困境儿童为例[J].南京晓庄学院学报，2018，34（1）：71-76.