新疆社会治理的历史经验与现实选择

翁倩玉

摘 要：习近平总书记在中国共产党第十九次代表大会上提出要提高基层治理的现代化水平，并且要“加快边疆发展，确保边疆稳固、边境安全。” 以清代的新疆治理为切入点，利用相关文献，从历史经验中获取有关新疆治理的启示，对当今新疆所面临的问题以及提高新疆社会治理现代化水平的措施做一思考。

关键词：新疆;社会治理;现代化水平

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.067

新疆地处亚欧大陆腹地，位于我国西北边陲，是我国陆地面积最大的省级行政区，其周边与众多国家接壤，自古以来就对我国具有重要的战略意义。习近平总书记在中国共产党第十九次代表大会上提出要提高基层治理的现代化水平，并且要“加快边疆发展，确保边疆稳固、边境安全。”因此，思考如何提高新疆社会治理的现代化水平这一问题是尤为重要的，本文拟以清代的新疆治理为切入点，从历史经验中获取有关新疆治理的启示，对当今新疆所面临的问题以及提高新疆社会治理现代化水平的措施做一思考。

1 清代的新疆治理

1.1 清代新疆的政治组织关系

清代新疆的政治组织关系有其特殊的历史变迁过程。在清政府统一新疆之前，新疆处于叶尔羌汗国时期，它的社会格局主要呈现出“南耕北牧”的状态天山南部的农耕社会要比天山北部的游牧状态更具有政治组织性。同时，伊斯兰教已经成了新疆——尤其是天山南部——各民族的主导宗教，“伊斯兰教法（沙里阿特）成为叶尔羌统治者立法的主要依据，宗教原则在居民生活中越来越具有支配作用。”在这一背景下，由于走向分裂的叶尔羌汗国统治集团需要和卓势力巩固统治，和卓势力需要依靠叶尔羌汗国统治集团才能立足新疆，“伊斯兰教的宗教头目为封建统治者服务，世俗的封建统治阶级也就竭力维护宗教头目的封建特权。”和卓势力开始渗透到叶尔羌汗国的政治组织体系之中。新疆的地方政治格局由此呈现出了逐渐分散的特点，不具有某个主导性的社会力量。

清政府统一新疆后，為了巩固其对新疆政治社会的统治，推动了在新疆建置设官的制度化进程。在权力设置方面，清政府主要实行的是军府制，将伊犁将军设为新疆的最高行政军事长官，其下设统参赞、办事大臣和领队大臣，命他们分别驻守新疆各地，以统领新疆各地方军政事务;在地方治理方面，根据新疆不同族群的区域分布情况，建置以军府制为主导，其下设郡县制、札萨克制与伯克制等族群分治制度。可以说，清政府为了推动新疆的制度化进程，实际上采取了一种“众建”策略，其主要目的是在各族群之间实现“分其势”的管制效果，尤其是使回、汉区隔开。这就导致了南疆回民与其他族群的交往受到了阻隔和限制，“内地贸易商民渐多……若听其随意棲止，与回人相杂，不免易滋事端。请交该大臣等，彻底清查，俱令赴驻兵处所贸易。若仍与回人杂处，即行治罪。”

然而，令清政府格外费心的南疆回民及其伯克制却成了其统治秩序瓦解的导火索。虽然伯克不涉及军政，但伯克一方面作为清政府在新疆的地方官员，另一方面作为在南疆实行“因俗而治”的族群代表，这两方面的不契合致使伯克的腐化程度不亚于内地的州县官吏。“窃维回疆民事，从前委之阿奇木伯克等官，原以约束部众，乃该回目等往往倚权藉势，鱼肉乡民，为所欲为，毫无顾忌。”新疆百姓遭受剥削和压迫，伯克和回民百姓的阶层矛盾转化成了清政府和回民的政治矛盾。大规模的反清运动由此爆发。

1.2 刘锦棠对新疆的治理

清政府的统治秩序崩溃后，南疆的社会矛盾不断扩散，逐渐演化成了族群矛盾和宗教矛盾。经历了反清运动和阿古柏入侵后，新疆政局发生了很大的变动。其一，具有深厚宗教根基的和卓势力基本失去了新疆地方社会的政治信任。其二，新疆军府制及札萨克制与伯克制等基本瘫痪。其三，在反清运动期间，虽然新疆各地建立了一些封建割据政权，但没有形成具有持续性的政治组织结构。在此情况下，新疆急需一个起主导作用的政治组织来进行重建工作。左宗棠认为，新疆“北路得之准部，南路得之回部，皆因俗施治，未能与内地一道同风……新疆南北如置行省，换防之治可以永停，又拟节制兵之饷，以纾各省协款之力。”这也就是说，新疆实行与内地齐同化一的政治制度有利于使国家对新疆的治理更具有效性，从而巩固国家的统一并使经济能够恢复和发展。

在这种背景之下，刘锦棠在公元1844年被任命为第一任巡抚。他的建置工作主要是从以下几方面入手的。首先，他在新疆各地方设置郡县制的政府机构与督办官员，以使行政制度能够齐同化一。其次，他通过整合新疆各区域的管辖权力，使行政区域能够连贯化。再次，他缩限伊犁将军的权力并裁撤驻疆大臣，由巡抚作为全疆的军政首领，以使行政权力更加集中。最后，他撤销了伯克制而开始实行郡县制，以使国家政权的治理秩序能够下移至南疆回民基层。同时，刘锦棠和新疆各级机构、官员还采取了一系列的措施，增进了新疆与内地之间以及各民族之间的密切联系，从而巩固了行省与郡县制。新疆建省之后，社会经济有了一定程度的恢复和发展，“设行省，改郡县”的效能得到了证明，这也成了后继国家治理新疆的首选制度。

2 当今新疆社会治理中面临的问题

很长一段时间来，国内出现了种种错误的思潮，例如历史虚无主义、新自由主义、西方宪政论、普世价值论等，这些思潮均是西方对中国进行意识形态渗透的方式，这对我国坚持和发展中国特色社会主义造成了一系列干扰。在这一背景下，由于新疆与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗斯坦八国接壤，境外这些与中国不同的文化习俗和社会思潮极易传入新疆，从而对新疆既有且较为单一的思想意识产生巨大的冲击，“首先，社会主义的意识形态受到侵蚀，有些群众对马克思主义迷惘、困惑和怀疑，动摇走社会主义道路和坚持社会主义制度的理念和信心。其次，消弭人们的意志，迷惑人们的思想，使人们耽于安逸，对边疆地区复杂的意识形态环境丧失警惕。”国际宗教极端主义极易渗透新疆，特别在南疆地区生根和传播，这无疑成了“东突”暴力恐怖主义容易滋生的土壤，严重影响国家统一和新疆部分群众对中华民族、中华文化、社会主义价值的认同。

当今新疆社会治理中面临的一个重要问题正是“东突”势力的渗透问题。毛泽东曾指出“凡是要推翻一个政权，总是要先造成舆论，总是要先做意识形态方面的工作。革命的阶级是这样，反革命的阶级也是这样。”“东突”势力的核心目的是要分裂中国新疆，从而建立“东突厥斯坦共和国”，它企图挑起我国民族间的仇恨，破坏我国团结的民族关系，侵蚀新疆部分少数民族的传统文化与风俗习惯，限制新疆部分青少年接受现代教育的自由，阻碍新疆现代化社会的发展，干预政府行政与司法，大肆攻击国家的治疆政策。

新疆治理意识形态领域所面临的这一问题，大大影响了新疆的稳定和新疆人民的安居乐业。我们需要在马克思主义理论的指导下、中国共产党和习近平总书记的领导下，积极努力地提高新疆社会治理的现代化水平，从而尽量解决我们目前所面临的有关新疆的意识形态反面的问题并且使得新疆跟随整个中国的脚步不断向前发展。

3 提高新疆社会治理现代化水平的措施

3.1 以马克思主义为指导深化新疆意识形态治理

首先，在新疆意识形态领域的治理中，我们要始终将马克思主义坚定地放在指导地位。毛泽东曾经指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们思想的理论基础是马克思主义。”邓小平也指出：“解放思想，就是要运用马列主义、毛泽东思想的基本原理，研究新情况，解决新问题。”可见，马克思主义是自新中国成立以来，我国在意识形态领域治理中的核心与根本，因此，坚持社会主义核心价值体系，用马克思主义武装新疆各民族党员，以此来指导意识形态领域的实践活动，是新疆意识形态治理的基础。

与此同时，也要不断提高新疆各民族的文化软实力，马克思主义经过很长一段时间的传播，已经与中国的传统文化相结合，形成了中国化的马克思主义，我国的传统文化是中国化马克思主义的基石和重要元素，因此我们要充分学习和弘扬我国的传统文化，提高我国和新疆各民族的文化软实力。充分发挥中华文化强大的民族凝聚力和多元文化整合的能力，吸取清朝新疆治理的案例的经验，不将少数民族和汉族割裂开来，不切断少数民族和汉族在语言上、生活上、贸易上的相通往来，只有如此，才能够减少新疆各民族之间的隔阂与矛盾。

3.2 坚持正确的权力与权利关系

根据马克思的国家治理理论、权力观和权利观，政府在行使其行政权时，必须要遵守权力的边界。特别是在国家治理现代化背景下，面对新疆社会治理领域的相关问题，应当尊重和保障社会各组织、企事业单位和社区等社会治理主体的合法权利，同时注重在社会各治理主体之间确立平等的权利关系。

要吸取清朝新疆治理的历史经验。当时，正是因为伯克的权力配置有不恰当的问题，所以才致使并不涉及军政的伯克变得十分腐化，以权力剥削和压迫新疆的百姓，最终导致了伯克和回民百姓的阶层矛盾激化从而转化成了清政府和回民的政治矛盾，成了大规模的反清运动的直接导火索。而刘锦棠在新疆治理中所施行的——整合新疆各区域的管辖权力，以使行政区域连贯化;缩限伊犁将军权力与裁撤驻疆大臣，由巡抚作为全疆军政首领，以使行政权力集中化——两条措施就是对于权力的整顿。虽然刘锦棠所进行的新疆治理距今已经很多年之久，其中的一些制度和理念已经过时，但是其对于权力分配的整顿至今仍然值得我们借鉴。

因此，在当今的新疆社会治理中，我们要合理配置社会治理权力，使得各权力主体间能够形成平等且合理的良好格局。新疆政府要集中力量履行好公共服务职能，真正实现社会的自我管理和服务功能，严格按照各种法律法规管理社会事务，互帮互助，平等协商。从而有效实现社会的和谐、有序以及社会生活的安宁。

3.3 提高民主和法治建设

众所周知，社会治理现代化是社会在不断的发展与变化中，社会治理体系的优化和治理能力的提升过程。社会治理现代化就是要求治理主体多元化、治理方式科学化、治理过程法制化和治理机制规范化。当前，我们正处于全面深化改革的新时期，国家治理现代化的核心必要因素之一就是社会治理现代化，其中，法制建设首当其冲地是社会治理现代化的主要任务。

新疆的社会治理要建立健全民主和法治制度。法律本身就是通过民主程序制定和产生，因而体现出人民的根本利益和诉求。因此法治建设必须以民主为基础。在实现社会整体利益最大化的前提下，人民通过参政、议政、监督等方式行使民主权利，参与到新疆的法治建设中来，推动新疆社会的发展。同时，新疆社会要在国家法律和社会规范框架内建立多元主体参与决策和管理的机制，鼓励公民各抒己见、互相尊重、共同协商，增强各民族的国家认同感和民族凝聚力。

4 总结

清朝劉锦棠对新疆的治理措施中有一条是：撤销伯克制而实行郡县制，以使国家政权的治理秩序下移至南疆回民基层。这与习近平总书记所提出的要“提高基层治理现代化水平”有异曲同工之妙。二者都关注到了“基层”对于社会治理的重要作用。

我们应当从历史中汲取有关新疆治理的经验，虽然有些措施和制度已经过时或者不顺应我们当今时代的发展，但是，其中的一些原理和这些治理者（例如刘锦棠）对于新疆治理的考虑方向依然是正确的，古人云“以史为镜，可以正衣冠”，我们可以从清代的新疆治理中汲取失败的教训和成功的经验，并且结合我国当今新疆社会治理中存在的问题，坚持以马克思主义理论为指导，思考关于提高新疆社会治理现代化水平的措施。

虽然新疆的稳定和富强一定是一个长期的目标和过程，但是，只要治理得当，一定能够解决目前存在的问题，就像马克思所指出的那样，一个社会的发展必然面临着其他方面的衰退，这是历史的必然规律。

参考文献

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