竞争中性原则对深化国企改革的启示

□ 吴振宇

（作者单位：华东政法大学）

2018年12月24日，国务院召开常务会议，要求“按照竞争中性原则，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁”。2019年政府工作报告中，李克强总理提到“要按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。2019年11月27日，国务院国资委政策吹风会上，国资委副主任翁杰明表示，将按照国务院国改组会议要求，制定国有企业改革三年行动方案。

李克强总理所作的报告和国资委的改革方案，代表了我国的国家经济政策体系从产业政策为主导向以竞争政策为基础的转型，并在顶层设计上以竞争中性原则为指导勾勒出进一步深化国有企业改革的蓝图。

竞争中性原则的缘起及国际化演进

20世纪90年代，澳大利亚最早提出“竞争中性”一词，目的在于构建本国竞争政策。1974年，澳大利亚通过了新的《竞争法》，以规范市场竞争秩序。但随着社会经济的发展，该法逐渐暴露出许多问题，如一些政府开办的企业可以申请豁免该法适用，在市场竞争中产生了不平等的现象。为改变这一不公平竞争现象，澳大利亚成立国家竞争政策调查组，对该法的实施情况进行调查论证，提出了“竞争中性”原则，即：政府企业与私人企业在市场竞争中享有同等权利、处于同样地位，公共企业不得因其为政府所有而享有对其私营部门竞争对手的竞争优势。

发源于澳大利亚的竞争中性原则，因其平等对待各种所有制企业商业活动的理念符合世界经济发展的潮流，经OECD、欧盟、美国等国家和国际组织的推广，逐渐成为具有国际软法作用的国际规则。

2011年以来，美国政府多次在外交场合提出“竞争中性”概念，通过签署多边条约的方式推广该原则。

2015年，OECD发布新版《OECD国有企业公司治理指引》，对竞争中性原则进行了更加详细的分析，指出竞争中性就是在不违背国家所有权的前提下，国有企业的法律和监管框架应当确保其在从事经济活动时有一个平等的市场环境，并进行公平竞争。

也是在2015年，TPP协议正式签署，其中的国有企业条款备受关注，主要包括商业考虑原则、非歧视原则和透明度原则等内容，提高了对国有企业行为的限制标准。TPP国有企业条款，也反映了竞争中性从一国的域内制度向区域性经贸组织的国际化规则的转变。随着中国经济对外开放程度的加强，这一原则也将会对我国的国企改革产生影响。

竞争中性原则下国企改革的新挑战

改革开放40多年来，我国的国有企业改革发展取得了巨大成就，但国企改革是一个持续不断的进程，新一轮的改革方案不仅要求将竞争中性作为顶层设计的指导理念，也要将其嵌入具体的制度构建之中，进行一场实质性、有力度的改革，这是深化国企改革的内生压力。与此同时，以美国为代表的西方国家也不断力推竞争中性原则的国际化进程，使得该原则具有向国际软法转变的趋势，这也给我国的经济发展带来外部影响，深化国企改革面临着新挑战。

（一）国有经济布局的调整挑战

党的十五大以来，国有经济布局结构的优化调整，一直是我国经济体制改革的中心和重要环节。然而，自重启国企改革以来，“国进民退”“国退民进”等关于国有经济和民营经济发展关系的纷争一直不休，甚至出现了“新公私合营论”等观点，干扰了我国国有企业的改革进程。此外，目前我国的部分国有企业，尤其是大型国有企业集团，横跨多个领域，存在着主业聚焦偏离、商业性行为和公益性职能未有效区分的现状；在一些传统性行业和一般竞争性领域，存在着伸手过“长”、产能过剩的弊病；一些地区和行业还存在着行政垄断、准入门槛过高的局面，改革的要求比较迫切。

（二）国资监管体制的优化挑战

2015年以来，国务院相继出台《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》等一系列改革措施，要求以管资本的方式完善国资监管机构的职能，推动国资监管体制变革，但改革面临着许多挑战。从指导理念来看，管资本要求以“谁出资、谁授权”理念推动国有资本授权经营体制改革，在这一逻辑下，各级国资管理部门为了避免出错可能会出现少授权、多监管的倾向，难以真正实现从直接管理企业向管资本的转变。从监管方式上看，分类改革要求合理界定企业类别，但目前关于企业功能的界定实行“谁出资、谁决定”的做法，分类标准不统一，一些横跨多个领域的国有企业集团公司为了某些既得利益，可能会“有意”扩大公益类企业的范围，导致阻碍分类改革进程。

（三）混合所有制改革的推进挑战

混合所有制改革既能扩大国有资本的控制力，又能借鉴民营经济的经营活力，然而目前混改处于瓶颈期，面临着严峻挑战。首先是混改动力不足，民营企业在进入自然垄断行业、特定功能领域时面临着较高的门槛，担心混改后由于自身力量弱小而导致话语权不强，无法及时发声以维护自身权益；而国有企业管理者则担心与私人企业合作容易诱发国有资产流失问题，缺乏主动混合的积极性。其次是混改结构问题，当前的混改实践大多发生在子公司层面，集团总部层面推进缓慢，而集团总部往往对子公司的经营管理决策具有重大影响，“混下不混上”的结构使得部分混改流于形式。最后是混改标准问题，混改需要妥善处理国有资本和民营资本之间的关系，而在民营资本的对象选择、国有股权的定价方式上标准并不统一，交易过程并不透明，这也是实践中诱发国有资本流失的重要原因。

（四）竞争中性原则的国际约束挑战

近年来，竞争中性原则逐渐从澳大利亚的国内制度向国际规则演进，特别是TPP中国有企业条款的制定，表明以美国为代表的西方国家准备将该原则作为未来国际贸易的核心问题向全球推广，这将对世界各国产生不同程度的影响。而我国，由于国有经济体量巨大、国有企业数量众多，竞争中性将给我国的国有企业发展带来更严峻的挑战：一方面，由于我国处于社会主义初级阶段，需要国有企业承担大量公共职能；另一方面，竞争中性原则在国际化演进中被赋予了许多新的含义，超出了WTO传统规则的内容范畴，一定程度上具有政治含义，会对我国国企走向海外带来一定程度的阻碍，“国有企业条款”也可能成为继国家安全审查后又一国际壁垒。

竞争中性原则对深化国企改革的启示

竞争中性原则的国际化演进虽然会给我国国有企业的发展带来一定冲击，但其包含的公平竞争理念对我国深化国企改革具有积极意义。在嵌入竞争中性时，要树立正确的指导理念，在坚持所有制中立基础上推出“中国版”竞争中性；在具体行为准则上，要坚持改革要素清单化、混合改革深层化、经营运行商业化和监督问责透明化，以构建公平竞争的市场秩序。

（一）指导理念

坚持所有制中立为前提。竞争中性原则仅指消除国有企业在市场竞争中的不正当优势，并不限制国有企业因自身发展而获取的竞争优势，也不意味着以“国有企业私有化”方式促进私营经济的发展壮大。竞争中性还应包含“所有制中性”的含义，即国有企业和其他所有制企业是一样的，依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，反对因企业所有制不同而设置不同的规则。在我国社会主义市场经济体制下，既要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，也要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，要摒弃“国进民退”“国退民进”观点，坚持所有制中立原则，坚持“国民共进”发展理念，公平对待不同所有制企业，这也符合《宪法》第六条“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”之规定。

推出“中国版”竞争中性原则。在当前复杂的国际竞争环境下，“规则竞争”是争夺国际话语权的重要体现，而竞争中性就是规则制定权的新场域。近年来，随着国际地位的不断提升，我国积极参与区域性国际规则的制定，并推出“中国版”竞争中性原则。首先，在竞争中性原则的内容合理性方面，要允许不同国家根据本国国情设置例外条款和保留条款，尊重各国经济制度的差异性和公共政策的多元化。其次，在竞争中性原则的体系衔接上，要注意与WTO、OECD、RCEP等国际组织或区域贸易协定规则的兼容性，借鉴WTO的争议解决机制，当不同国家对条款适用发生争议时，可以通过争议解决机制化解纠纷。最后，在参与路径上，可以通过“一带一路”和亚投行等国际场合搭建多边规则平台，积极参与OECD对竞争中性原则的研究和制定工作，主动融入竞争中性原则国际软法演进路径之中。

（二）行为准则

改革要素清单化。竞争中性原则要求明晰政府与市场的职能范围，妥善处理政企关系、政资关系，通过制定管理清单的方式界定政府与市场的行为边界，这也符合域外经验和国内实践。进一步深化国有企业改革，应当注重对改革的不同环节、不同要素实施清单化管理，通过不断提高清单质量、完善清单内容来推动国有企业创新发展。具体来说，在国有经济布局环节，实现优化国有资本布局、“国民共进”的改革目标，需要制定事关“国家安全、国民经济命脉”的行业清单，清单内的国有资本应当继续保持控制力，清单外的领域允许民营资本进入，并遵循“法无禁止即可为”管理理念，推行市场化改革。在国有企业分类环节，在制定一般竞争性企业、特定功能类和承担社会公共服务职能清单的基础上，设置混合类清单，对于非纯粹型的企业按照竞争中性原则的要求进行混合管理，防止公益性国企范围的无序扩张。在授权经营改革环节，制定授权放权的事项清单。此外，从当前的改革实践来看，还应当根据改革的阶段性特征和社会经济发展状况对清单进行优化：一方面，需要对以往过多过长、不合时宜的清单进行清理，不断提高清单的制定标准，注重不同部门制定清单的协调性，避免清单之间的潜在冲突；另一方面，简化清单范围，明确清单内容，减少模糊性条款的使用，避免对清单的泛化解释和任意解释。

混合改革深层化。竞争中性原则要求政府平等对待不同所有制企业，不因产权属性的差异而设置不同的市场进入壁垒，这对推动国有企业混合所有制改革提出了新的要求，需要推动混改深层化发展。首先，在改革范围上，以分类清单为基础拓展混改范围。对于一般竞争性国有企业、公益性国有企业和混合类国有企业要全面推进，并借助混改手段推进混合类国有企业的“主辅分离”，对于特定功能类国有企业可以在国有资本占绝对控股的情况下进行小范围试点。其次，在改革层次上，推动集团公司实行混改。竞争中性原则要求国有企业进行独立的市场化运作，在集团公司绝对控股的情况下单纯“混下不混上”容易导致子公司独立性受到挑战，因此深化国有企业改革可以将集团公司作为试点，吸引民营资本进入，推动母公司层面的股权多元化发展。再次，在混改方式上，以市场化为主导。党的十八大要求市场在资源配置中起决定性作用，这也符合竞争中性原则的要求。新一轮的国企改革应当坚持市场导向，选择符合市场要求的国有企业进行混改，使之在混改后具有市场化运作的价值，避免行政干预的方式进行“拉郎配”，更不能为了“改革”而混合。最后，在混改理念上，坚持平等原则。除特殊领域内的国有企业实行黄金股制度外，应当坚持同股同权的治理规则，平等对待国有资本和民营资本，赋予民营企业足够的话语权，使民营资本有信心参与混改。

经营运行商业化。竞争中性原则要求国有企业运行符合商业考量规则，需要国有企业进行商业化经营运行。国有企业的商业化运行，首先要求完善法人治理结构，并在建立健全现代企业制度的基础上妥善处理股东会与党委会之间的关系，应当通过嵌入式将党组织对公司发展决策作用纳入公司章程之中，以章程的方式明确股东会和党委会的职权边界，避免党委会职权蔓延对公司市场化运行的侵蚀。其次，商业考量规则要求国有企业在市场交易时与民营企业一样行事，充分考虑市场的商业风险和交易惯例，排除不正当的政治干预。这对一般竞争性领域的国有企业而言极为重要，可以提高国有资本的配置效率，确保国有资本的保值增值，避免不必要的国有资产流失。再次，商业考量规则要求国有企业不断深化选人用人机制改革，提高董事会组成人员的独立性和职业经理人的市场化水平，建立现代商业选任制度，以一以贯之的方式推动国有企业管理人员去行政化和社会化改革。最后，商业考量规则要求国有企业在经营机制上进行市场化运作，深化国有企业内部的劳动、人事和分配三项制度改革，既要消除国有企业因政治地位带来的不正当优势，也要借助竞争中性原则消除国有企业内部机制带来的劣势，改变以往国企员工只进不出、管理人员只上不下、经济收入只增不减的不良局面，发挥国有企业生产要素在人力资源、管理配置和薪酬激励制度方面的促进作用。

监督问责透明化。竞争中性原则要求政府平等对待各种所有制企业，这种平等不仅包括政府的管理行为平等，还包括政府对国有企业的监督问责公开透明，这也对深化国有企业改革提出了更高要求。一方面，从政府行为角度看，政府在对国有企业进行管理时，应当保持一定的透明度。在政府采购方面，政府应当公平对待各种所有制企业，不因国有企业的产权性质而给予优惠措施，不歧视民营企业，倒逼国有企业以改革提高自身竞争力；在政府补贴方面，政府应当在合理的成本核算基础上给予公益类国有企业补贴，以促进其不断提高资源配置效率。从国有企业行为看，竞争中性原则要求企业提高透明度，应当完善国有企业经营管理行为的信息披露制度，可以借鉴上市公司信息公开制度，遵循全面、真实、及时、有效的信息披露规则，以维护市场公平竞争秩序和社会公共利益。另一方面，深化国有企业改革还应当完善国有企业的责任追究机制，坚持权责统一原则。从政府角度看，政府在制定国有企业改革分类、授权放权清单时，既不能缺位放权导致对国企放权过多、疏于履行自身的监管职责，也不能越位放权对国企干预过多导致企业经营管理体制僵化，否则应当对相关部门进行问责。从国有企业角度看，要改变以往国有企业因集体负责而“无人负责”的局面，在放权授权改革推进过程中保证责任的同步落实，允许一定程度的容错，健全问责机制的程序和流程，对于履职不充分、不作为、乱作为的行为主体进行责任追究，尤其是民事追偿，以推动国有企业更好地市场化运行。