县级融媒体中心制度安排变迁路径与动力机制分析<br/>——基于历史制度主义的视角

县级融媒体中心制度安排变迁路径与动力机制分析
——基于历史制度主义的视角

2020-05-08张守信

视听界 2020年2期

张守信

一、问题的提出

1970年底，我国中央到地方共有广播电台99座、电视台38座。[1]1983年起，全国范围内推进“四级办台”，“中央、省、市、县（区）”四级广播电视体系快速搭建并形成规模。截至2019年11月，国家批准开办的各级广播电视机构合计2542座（不含教育部门开办的教育电视台），[2]省级以上、地市级、县（区）级的广播电视媒体饱和度分别达到118%、120%、74%，其中县（区）级广播电视机构占到我国广播电视机构总数量的83%，但其中运转良好的县（区）级广电机构屈指可数。（表1）

中国广播电视体系依附在行政权力结构之上，媒体稀缺时代，县级广电“吃”惯了国家政策红利，长期以“政府送上门的财政补助”“观众送上门的有线收视费”“客户送上门的商业广告费”为收入支点。以2003年《关于文化体制改革试点工作的意见》为标志的新一轮广播影视业改革进程中，国家推动广播电视机构内部机制改革，实现公益性事业和经营性产业共同发展，[5]逐渐缩减或取消对广播电视系统的财政补贴，允许可经营性的广播电视业务推向市场，开启“自负盈亏”之路。但长期在“行政所属、事业单位、宣传部门”的路径锁定中，县级广电明显缺乏自我创新的有效路径和市场应对能力，大量虚假医药广告占据了主要播出时段，进入“消耗权威力、公信力进行兑现”的恶性循环。随着1999年《关于加强广播电视有线电视网络建设管理的意见》推进“网台分离”和2015年《新广告法》的正式实施，县级广电逐渐失去“行动能力”。

表1中国各级广播电视机构与各级行政单位数量比对

2015年以来，县级广电“生存危机”日益凸显，体制机制创新、媒体转型与改革、新技术接入等成为“核心议题”。拉斯韦尔认为任何有机体都以“特化”（Specialization）的方式回应环境的变化来维持内平衡，以使生命体各部分协调行动。[6]2018年8月国家层面首次提出推动县级融媒体中心建设，将此轮改革与转型的风潮推向制高点。县级融媒体中心的制度安排正是在网络话语日趋强势的语境下，以拉斯韦尔所说的一种“特化”的方式，对国家宣传体系的变化、新舆论环境的平衡等所做出的回应。

长期处于生存压力之下的县级广电视此制度安排如“救命稻草”，快速呈报“融合改革方案”，想尽办法进入600家试点的优先序列，向地方政府申请资金，无论条件是否具备都要先挂牌，绘制纷繁复杂的“一点采集、多点分发”业务流程图供“参观考察”。在一种偏差性的制度理解与解读中，将县级融媒体中心建设的实践推向了政治任务、生存手段。2018年底，县级融媒体中心挂牌数量超过120家，[7]截至2019年底，全国至少有9个省份已完成全省县级融媒体中心建设全覆盖。[8]

朱春阳在研究中发现，“走访20多家媒介融合样本单位，无不为先进的传播技术设备平台感叹”。当我们把媒介融合的讨论聚焦于传者端的技术更迭，而不是用户端的需求变革，很可能是倒置了媒介融合的逻辑。[9]所以，现实问题指向：在一个历史进路中，县级融媒体中心制度安排从何而来？其沿何种变迁路径而产生？潜在的动力机制是什么？回答这些问题，对基层从业者摆脱惯性思维、纠正错误观念、正确认知和践行县级融媒体中心建设实践具有重要意义。对此，历史制度主义给我们提供了一个回溯与追踪上述关键问题的有效路径。

二、分期：历史制度主义视角下县级融媒体中心的锚定

历史制度主义是将制度置于历史发展的大背景中，阐释其形成、影响、演变、规律以及未来发展方向的分析范式，对于制度变迁具有很强的解释力。[10]豪尔、泰勒指出历史制度主义采用“折衷主义”的研究方法和“路径依赖”的哲学基础，在解释长期的集体选择或制度的起源与变迁上，具有无可比拟的优越性。[11]

一方面，历史制度主义强调政治制度对于公共政策及政治后果的重要影响及变量之间的排列方式，将制度变迁嵌入到前后交叉关联的政治、经济、社会、文化等各方面环境的考察之中。另一方面，历史制度主义强调追寻事件发生的历史轨迹来找出先发事件对后发事件的重要影响，根据制度在不同时期的具体作用对一整段历史进行分期，并强调政治生活中的“路径依赖”和“制度变迁”的特殊性，并通过放大历史时间序列的方法，找出影响事件进程的结构性因果关系和历时性因果关系。这两方面，亦是探索制度变迁路径和动力机制的操作程序。

历史制度主义为县级融媒体中心制度变迁路径分析和动力机制考察提供了重要的观察视角和研究工具。由此，本研究将县级融媒体中心这一制度安排放置到我国广播电视发展这一宏大的历史进程中予以观察，并将1978年至今的历史时间序列拉长，[12]发现1983年“四级办广播电视”、2000年“广播影视业集团化改造”、2010年国家推进“三网融合”历史性节点，将1978年以来的中国广播电视制度变迁的历史进程切割为四个阶段（图1），即1978-1983年“恢复期”、1983-2000年“兴盛期”、2000-2010年“转型期”、2010年至今“融合期”，按照“路径依赖理论”“制度变迁理论”提示的线索，探索各时期的媒介制度安排对县级融媒体中心这一制度安排的重要影响，及其中一脉相承的历史基因。

图11978年至今中国广播电视媒介制度变迁的时间序列分期

恢复期。这时期的制度安排主要在于逐步恢复广电事业和明确主体，如1980年中央广播局发布的《国务院批转关于加强地方广播事业管理工作的请示报告》、1981年中共中央发布的《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》。

兴盛期。以1983年第十一次全国广播电视工作会议为标志，我国进入了广播电视建设的兴盛期（1983-1998年），当年发布的《关于批转广播电视部党组〈关于广播电视工作的汇报提纲〉的通知》（以下简称中共中央37号文件）明确了广播电视的根本性质和任务，提出四级办广播电视，并尝试“解决推动行业发展资金来源，实施事业单位企业化经营”，这一制度安排的影响持续至今。由此形成了我国广电系统的体系与结构：产权上国有化；组织上定位为从事宣传工作的行政机关；布局上四级办广播电视、四级混合覆盖。

转型期。1999 年我国首个广播电视集团——无锡广播电视集团成立，2000-2001年《关于广播电视集团化发展试行工作的原则意见》《关于转发〈中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》陆续发布。我国广播电视开启以集团化运营、产业化发展为特征的转型期。从宣传与经营两分开的尝试、到集团化改造、再到可经营性部分市场主体的确立、非公有制资本的引入、制播分离等，均体现了我国广电媒体在经营制度转型上的尝试，其中也贯穿着中国媒介体制“事业单位，企业化管理”的特殊制度安排。

融合期。信息与通信技术快速发展，广播电视迫切需要在组织管理、内容生产、公共服务等方面做出新尝试。2010年《推进三网融合的总体方案》正式推动电信网、广播电视网、互联网“三网融合”。从此，也开启了我国广电发展的“融合期”。2014年《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》发布，国家层面首次提出推动媒体融合，并要求遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律，强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展。“融合期”实现从“三网融合”到推动“媒体融合”纵深发展，2016年《关于进一步加快广播电视媒体与新兴媒体融合发展的意见》在融合型节目、传播、服务、技术、经营等多个方面做出详细说明和要求。2018年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上的重要讲话中指出：要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众。

三、路线：县级融媒体中心制度安排的演进路径

关于制度变迁，历史制度主义提出：1.路径依赖理论（即制度的“惯性”），一旦某种制度被选择后，制度本身就将产生一种自我捍卫和自我强化机制，使得更迭、逆转或退出这种制度的成本将随着时间的推移而变得越来越高。2.制度变迁理论，其中涉及制度存续的“正常时期”（NormalPeriod），还有制度断裂的“关键节点”（CriticalJunctures），新制度就在“关键节点”时期形成。制度均衡体系受到内在或外在突发的“危机”的影响，制度存续时期的平衡被打破，使之发生断裂，从而产生制度变迁。

（一）路径依赖中的自我强化与低效产能

中国广播电视业的行政依附是1949年后长期实行计划经济体制的结果，由此也形成一系列媒介发展及制度安排的既有传统，一直影响至今：一是媒介产权上的公有制传统，二是媒介组织形态与性质的“机关传统”，三是媒介功能上成为党的“喉舌”的传统。[13]

中国媒体的发展处于一个相对封闭的体制环境，尤其是县级广电作为“行政所属”“事业单位”“宣传部门”，在媒介经营制度改革中依然存在观念和行动上的路径依赖，在体制的“围墙”内，虽面临同质或异质媒体的竞争与冲击，但政策保护、地方财政差额补贴等使其既不担心民营影视机构的竞争，也无须担心新兴媒体的冲击，县级广电的“不作为”“媒介寻租”等现象成为常态，使其进入低效能循环，最终倒逼县级广电制度层面的改革。

“转型期”集团化改造、制播分离等制度安排，县级广电虽然一路跟随，但由于规模和地域所限，它们一直未成为参与主体，尤其推行“网台分离”、《新广告法》，县级广电的经营受到严重冲击。2010年国家推动“三网融合”，加速“媒体融合”纵深发展，县级广电逐渐融入其中，县级融媒体中心建设即是配套的制度实践与行动。

（二）变迁路径中的关键节点

1.机制改革与生存困境

中共中央37号文件无疑是我国庞大广播电视体系形成的策源性文件，2106家县级广电机构也在这个文件的指导下申报、审批和兴建。陈卫星认为，政治制度对于公共政策具有决定性作用……从经济改革所主导的社会生产关系的变革所引导的生产主体的多元化到适应社会传播体制管理改革的1983年中共中央37号文件的颁发和执行。[14]在此后，2001年《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》、2003年《关于文化体制改革试点工作的意见》中不断推进的集团化改造，逐渐落实了1983年以后提出并探索的“一元体制、二元运作”的模式。李良荣认为“传媒的财政拨款被取消，或只有象征性的拨款，但必须自负盈亏，依法交纳营业税和所得税等，这样中国媒介成了‘计划的脑袋’和‘市场的肚子’”，[15]这样，处于广播电视体系最底层的县级广播电视机构，在走向市场化经营的过程中，受限于管理机制、地域市场、人才队伍等因素，经常面临饿着“肚子”去执行“脑袋”的决策，也导致后续“媒介寻租”“播放虚假医疗药品广告”“盗播节目”等消极行动，2015年《新广告法》的施行，使大多数县级广电的生存境况步入寒冬。

2.网络传播时代基层舆论危机与治理

柯思乐认为，制度安排均衡状态被打破源于“危机”驱动，当制度内部冲突或外在环境改变到达临界状态，造成制度控制或防御能力降低而必然产生改变，以化解内外冲击。[16]信息传播技术的加速发展，一方面加快了传统广电的受众流失，收听或收视时长逐渐下降，受众结构老龄化；另一方面，移动化、碎片化和交互化等媒介接触习惯渐成主流。

1978年以来，广播电视在意识形态传播与议程设置中占有举足轻重的作用，而进入“融合期”，移动互联网飞速发展，许多年轻用户逐渐远离广播电视，在网络传播中形成新的舆论集合。2019年6月，中国网民规模达到8.54 亿，手机网民规模8.47亿。[17]微信、微博、网络直播、短视频等网络应用的兴起，使普通人成为一个“媒体”的成本和门槛大大降低，大量自媒体涌现，整个社会形成了传统和新型两个舆论场，许多媒体议程不再由传统大众媒体设置，而是由网络平台中的个体来设定。网络传播乱象对于舆论引导造成冲击并消解了传统广电固有权威力和影响力，同时，平台化的传播方式打破了“四级办台”框架下构建的基层党政宣传与意识形态传播体系，产生柯思乐所谓的“危机”。

3.“融合”的政策封锁与推进

“转型期”之初，国家层面曾尝试推动“三网融合”，但由于作为行动主体的“广电”和“电信”存在业务交叠和利益切割问题，加之技术条件不成熟，随后1999年《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》明确规定广电和电信部门的业务严禁交叉和重叠。2001年《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》中，“三网融合”首次在国家规划中提出，随后2006年“十一五规划纲要”再次强调。2009年国务院批准发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》，第一次提出要“实现广电和电信企业的双向进入”。此时，无论网络技术，还是终端普及，都远超2000 年的现实情况，2010年国家正式推进电信网、广播电视网和互联网“三网融合”，开启我国广电事业的“融合期”。

县级融媒体中心对县级广电的定位、功能、服务等做了全新的描述。从600个试点到全国全覆盖，完全符合我国“多媒体宣传”“先试点，后推广”“计划时间表”[18]等制度演进传统和典型特征，保证媒介制度变迁的连续性和安全性。现实制度变迁很难摆脱制度传统的影响，这些传统为制度变迁提供了合法性基础和演化路径，使其遭受更小的阻力，避免社会、观念的巨大震荡，[19]潘祥辉也认为“作为一种传统，对当下正处于‘进行时态’的媒介改革而言，具有‘节约交易成本’‘赋予的合法性’的功能”。[20]这也完全符合我国导向为魂、移动为先、内容为王、创新为要的媒体融合推进思路，不断在体制机制、人才技术、融合产品等方面加快步伐，坚定不移地推动传统与新兴媒体深度融合。

四、机制：县级融媒体中心制度安排的潜在驱动力

加汉姆认为社会传播的结构和进程已深深植入广泛的特定社会形态的结构和进程中。谁会说什么？以什么样的形式？对谁说？出于什么目的？有什么样的影响？这些因素在一定程度上将决定并且被决定于一个社会的经济、政治和文化力量，[21]县级融媒体中心制度安排的内在动力亦与这些力量相联结。

（一）政治动力：基层舆论引导方式升级的必然要求

历史上，党和国家领导人曾多次对媒体在舆论引导中的重要性作出指示：“舆论导向正确，是党和人民之福，舆论导向错误，是党和人民之祸”，[22]“做好新闻宣传工作，关系党和国家工作全局，关系改革和经济社会发展大局，关系国家长治久安”。[23]习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习中强调：“人在哪儿，宣传思想工作的重点就在哪儿，网络空间已经成为人们生产生活的新空间，那就也应该成为我们党凝聚共识的新空间。”[24]

可见，“党政宣传”“意识形态建设”“舆论引导”的核心要义贯穿媒介制度变迁始终，县级融媒体中心依然承担这样的政治使命。郡县是国之本、政之基，县级广电是意识形态工作的重要阵地，也是党和国家密切联系群众的重要通道，县级融媒体中心是党和国家在新时期，结合新的信息传播与舆论环境，在媒介制度与组织形态上的创新，是对基层广电党政宣传、舆论引导、基层社会治理等方面做出的全新部署和必然要求。

（二）经济动力：长期低效运转触发效能改革

“当政治架构在安排‘谁得到什么’‘何时得到’‘如何得到’的时候，经济过程亦要回应‘生产什么’‘如何生产’‘为谁生产’的问题，而这始终是一个制度安排的边际收益和边际成本的比例关系问题。”[25]兴盛期到转型期，县级广电这方面的能力却越来越弱，长期消耗公信力进行兑现的经营模式，使其作为党和国家在基层舆论引导的行动主体，在面临网络舆论冲击时，处于无力还击的被动境遇。

此外，有学者认为，当一种媒介广泛兴起并被大众所接受，这将导致另一种媒介运转成本的上升，从而导致结构费用的不均衡，[26]这在“新兴媒体—传统广电”结构关系中表现得尤其显著。网络传播兴起，多元化的声音、观念、思想共生，主流舆论引导工作难度增大，县级广电逐渐失声，网络舆论的治理也变得极其复杂，国家基层意识形态建设、主流舆论引导的经济成本逐渐加大。陈卫星认为“制度创新的成本核算决定制度供给者的动力机制……我们所希望的体制改革的终极目标无疑是通过降低社会的信息传播成本来推进社会收益的整体增长。”[27]由此可见，融合期县级融媒体中心制度安排的“经济—效率”成因和动力，是舆论引导和基层治理体系建构思路下的效能改革。

（三）转型动力：传播要素转变激活新体系

媒介权力结构在网络传播的语境中发生变化，“媒体的权力主要体现在吸引和引导公众的注意力、对观点和信念进行劝服、影响行为、构建和界定‘现实’的概念、赋予社会地位和合法性以及迅速而广泛地告知公众等方面”。[28]基于移动互联网和智能媒体的信息传播呈现出更强的群体组织力和价值渗透力，基于原有宣传体系的社会控制成本骤然提高，既有媒介制度安排受到严峻挑战。“准确、权威的信息不及时传播，虚假、歪曲的信息就会搞乱人心；积极、正确的思想舆论不发展壮大，消极、错误的言论观点就会肆虐泛滥。”[29]

新技术推动传播行为要素转向，县级融媒体中心推动县域广电传播主体、渠道、内容、对象、效果等发生变迁，通过融合性内容生产、服务性功能开发、交互式通道拓展等，增强网络舆论引导能力，增强政治、经济、文化、社会等多方面事件的解释和应对能力，增强社会核心价值观、文化、娱乐等的融合传播力，借力融合式传播为县级广电提供深度的功能补偿。[30]在新形势下，县级融媒体中心的制度转向成为基层舆论引导和把控、消解舆情危机的必选项。

（四）危机内驱力：内部运行失调加速县级广电生存反思

管理失调，县级广电“事业单位，企业化管理”的双重特性，导致“宣传”与“经营”的平衡点难以寻求，中心制、频道制等仿制化的管理机制始终难与自身运行实践相融。节目产制失调，固化的制作理念使内容生产和质量有失水准，节目盗播蔚然成风、废品节目大量存在，很难通过“二次售卖”在市场中兑现。经营失调，县级广电被内外掏空，年创收额出现巨幅下滑。人力失调，县级广电人员结构长期失衡、队伍逐渐老化，高端人才难引进、存量人员难改造，一二线人员配比严重失衡，“干与不干一个样，干多干少一个样”，人员的生产积极性非常难以调动。

在融合方面，县级广电原有制度框架，无法将新媒体灵活嵌入，传统媒体对新媒体的态度经历了“看不见—看不起—看不懂—跟不上”的演变，县级广电既有的“歧视框架（竞争制度）”在新媒体快速崛起的环境中逐渐失效，依照旧有的发展路径必将是无路可走。

总之，县级融媒体中心并不是偶然的制度变迁，而是在具有高度历史制度关联性的恢复期、兴盛期、转型期、融合期的路径中，在政治、经济、传播要素转型、生存危机等潜在动力的驱动下，完成的渐进性制度演变。其在根本属性、历史使命、内容产制、服务指向上与此前的制度安排具有一脉相承的历史基因。县级广电需要在历史发展中审视得失，县级融媒体中心建设要避免盲目跟进，甚至拔苗助长，需要回归现实与实践，厘清机构的本质属性、基本定位、发展目标以及存量问题，着眼于制度与自身相融合的“冷思考”。

五、结语：县级融媒体中心不是终点

2018年8月国家推进县级融媒体中心建设以来，回归财政供养的呼声不绝于耳。其实，从历史制度主义视角看，县级融媒体中心的制度变迁是延续改革开放以来广播电视行业制度的渐进性调整，是与国家政治、经济、社会、媒介组织自身变化紧密相连的制度创新，是新时期应对网络舆论治理和意识形态宣传的特化手段，不是根本性的体制变革。县级广电依然并将长期处于“一元体制，二元运作”的定位之中，虽然加了层“融媒体”的外衣，但县级广电的历史使命未曾改变。县级融媒体中心不是回归财政的讯号，也不是一种“唯技术论”的选择路径，它实质上是县级广电回归主业和主体身份，扎实做好习近平总书记提出的巩固壮大主流思想舆论，加强传播手段和话语方式创新，让党的创新理论“飞入寻常百姓家”的基本要求。

县级广电应抓住县级融媒体中心建设的契机，重塑县域广电在当地的传播力、引导力、影响力、公信力，使县级融媒体中心真正实现新型主流媒体的宣传价值和为人民服务的根本责任，不要使县级融媒体中心成为仅供同行参观的“技术长廊”。在互联网纷繁复杂的信息环境中向用户及时提供权威、可靠的信息，坚持移动优先，打造“轻、快、微”的信息服务产品；做好“县域”网络传播中的意见领袖，为广大群众筛选和设置“关键议程”；做好移动化和碎片化传播，贴近用户移动媒体使用习惯，讲好区域故事，做好社会监督；提供安全、便捷、易操作的政务服务、生活服务、产业服务的连接入口。

截至2019年4月，《县级融媒体中心建设规范》《县级融媒体中心省级技术平台规范要求》《县级融媒体中心网络安全规范》《县级融媒体中心运行维护规范》《县级融媒体中心监测监管规范》等国家标准陆续发布，县级融媒体中心建设将县级媒体的“改革”推向了制高点，使基层广电的未来之路充满创想，但网络新兴媒体的运行逻辑是技术、数据和用户，而传统广电的运行逻辑是宣传、认同、忠诚，融合推进过程需要寻求一个平衡点，所以，从历史制度主义的视角看，县级融媒体中心这一制度安排并不是县级广电行将抵达的终点，而其只是媒介制度变迁史的一瞬，是一个担负历史使命的制度创新实践、回归初心且未完待续的命题。

注释：

[1]赵玉明.中国广播电视通史(第2版)[M].北京：中国传媒大学出版社,2006:346,398.

[2]根据国家广电总局发布的《县级广播电视播出机构名录》《地级以上广播电视播出机构及频道频率名录》数据统计，发布日期2019年11月21日。

[3]行政单位数据来源：国家统计局，数据截至2018年。地级区划：指地级行政单位即介于省级和县级之间的一级地方行政区域的个数，包括地区、自治州、行政区和盟。县级区划：县级行政单位指中国地方二级行政区域，是地方政权的基础。县级行政区划单位包括市辖区、县、自治县、县级市、旗、自治旗、林区、特区。

[4]广播电视机构数量统计说明：部分省级以上、地市级“广播电台”“电视台”未合并，此类别与“广播电视台”合并统计，命名为“广播电视机构”。根据国家广电总局数据，颁发牌照的县级广电机构，已经全部完成广播电台与电视台的整合。“特设”类别广电机构，根据研究需要，其数据合并入地市级。

[5][22][23]朱虹.广播影视发展政策研究（理论卷）[M].北京：红旗出版社,2010:183-184,34.

[6][美]哈罗德·拉斯韦尔.社会传播的结构与功能[M].北京：中国传媒大学出版社,2017:38.

[7]数据根据公开资料整理。

[8]黄楚新,刘美忆.2019 年中国县级媒体融合发展状况及趋势[J].新闻与写作,2019(12):10-16.

[9]朱春阳.县级融媒体中心建设:经验坐标、发展机遇与路径创新[J].新闻界,2018(9):21-27.

[10]何俊志.结构、历史与行为:历史制度主义对政治科学的重构[M].上海：复旦大学出版社,2004.

[11]李德刚.历史制度主义：媒介制度变迁研究的新范式[J].现代传播,2010(2):33-36.