探讨基础设施PPP项目的全生命周期的动态项目管理

魏诚

【摘  要】当前，PPP模式不仅在我国基础设施建设中发展前景良好，同时在很多国家得到了广泛应用。相比传统的工程项目建设模式，PPP项目具有风险因素复杂和风险较大的特征，因此，PPP项目的成功会在很大程度上受动态项目管理的有效性影响。对项目管理来说，尤其是动态项目风险管理，应贯穿于PPP项目的全生命周期，而只有实现全生命周期的动态风险管理，才能使PPP模式在我国基础设施建设领域中成功利用。

【Abstract】At present， the PPP mode not only has a good prospect in China's infrastructure construction， but also has been widely used in many countries. Compared with the traditional construction mode of engineering projects， PPP projects are characterized by complex risk factors and large risks. Therefore， the success of PPP projects will be greatly affected by the effectiveness of dynamic project management. For project management， especially dynamic project risk management， it should run through the whole life cycle of PPP projects. Only by realizing dynamic risk management of the whole life cycle， can PPP mode be successfully used in the field of infrastructure construction in China.

【關键词】基础设施;PPP项目;全生命周期;动态项目管理;风险

1 基础设施PPP项目的概述

1.1 项目风险类型

在将基础设施PPP项目划分风险类别时，应以角度或标准作为起点。详细来说，首先，按照PPP项目与风险因素间存在的联系，风险可以具体分为两种，即系统风险和非系统风险。其次，按照项目发展顺序风险可划分为：招投标风险、财务风险、施工风险以及运营风险。最后，按照风险因素的不确定性，风险则可以划分为可预测和不可预测、可控和不可控。

1.2 项目风险特点

1.2.1 多样化

PPP项目因其本身投资结构复杂，项目类型多样化，以及参与公司在PPP项目中合作方式不同，这些因素对项目中的合同结构、运作程序、参与方式的不相同有着直接决定作用，因此，PPP项目的风险有着多样化的特征。此外，由于项目中不同环节的参与者利益关系，以及衡量方式之间差异比较大，所以，即便在相同的风险面前，其产生的影响与作用，对于不同的参与方仍然会出现多样化。

1.2.2 阶段性

根据施工流程的不同，可以将PPP项目划分为多个阶段，即立项、设计、施工、竣工等，这些工作的前后紧密相连，如果其中任何一个环节存在着风险和质量问题，都将对后续工作以及整个工程的质量产生很大的负面影响。例如，在施工设计环节，倘若设计公司不安排专人将项目现场环境，如水文特征、地质环境等做好调查，最终会对设计方案可行性带来很大影响，从而致使工程进度滞后、工程质量隐患等问题。可见，PPP项目在不同阶段均有着很大风险，这也决定了实施动态生命周期管理的必要性。

1.2.3 动态性

由于PPP项目具有明显的活力，它所面临的风险可能有些相似。基于项目差异理论，基础设施可分为三大类：商业项目、非商业项目和其他。当项目竣工投产时，PPP项目的性质会发生变化，那时根据利润风险制定的控制和管理措施不会使项目发挥好作用。这表明，即使PPP项目中的风险意义相同，项目性质一旦改变，风险意义也会略有改变。

1.2.4 复杂性

PPP项目涉及许多参与者，从预先准备、招标、筹资到执行（设计、建造、运营将由政府直接管理），但是在每个环节不同的参与者都有参与，其中一些参与者可能同时会有多重角色扮演，因此，很多位参与者终会给PPP项目带来许多不可控以及不能预测的风险。同时再加上政府的参与和政府利益的呈现，导致PPP项目中风险的分担更繁杂。

2 PPP项目全生命周期管理的价值所在

2.1 实现了风险的识别和预控

基于全生命周期项目管理，既能有效深入PPP项目中的各个环节，也能从细节上采取严格的管理措施，即使在项目各施工阶段有着一定隐患和问题，也能及时发现并督促有关负责人，及时采取整改措施，从而有效地处理好风险。这样通过避免风险影响与损失扩大化，不仅减少了风险造成的额外损失，并且有助于节约项目建设成本及加强资金利用率，同时在确保项目承建方经济效益时，还有效降低了政府的财政压力。例如，通过时刻关注各类材料的市场价格变化提前采取对策，这样才能有效地防止因材料价格上涨，而使得PPP项目出现预算不足等问题。

2.2 有利于维护PPP项目质量

基础设施PPP项目相较于普通项目不同，PPP项目不仅与政府形象有关，而且对公众利益起着决定性作用。因此，在PPP项目建设中，评价其质量的标准有很多种，如各种使用功能是否正常运行，费用是否在预算范围内，能否在合同规定的期限内交付等。通过实施全生命周期项目管理，既能有效协调人力、财力、技术等资源，又能为PPP项目高效优质建设提供有效保障。

3 基础设施PPP项目的实际案例分析

本文以某技术城市作为一个能够改善当地交通条件的基础设施项目，并且该项目在自建设之初就已经得到了当地人民的大力支持，这也是此次项目可以在短时间内取得成功的原因所在。其中，此次城市建设主要包含了市政道路，而正因为存在市政道路才形成了路网，以下则是对本PPP项目的建设过程和风险管理工作的具体分析。

3.1 项目主要风险

3.1.1 地理环境

此次项目所在区域的特点如下：①地势西高东低，北高南低;②属于北亚热带季风湿润气候区;③温度宜人、余量丰富。具体而言，较为常见的气象灾害为：长夏、强降雨、洪水等，年均降水量1200～1500mm。另外，由于受到气候条件的影响，相较于其他城市，所在城市发生雷暴和泥石流天气的概率会更高，故而路基很容易发生被雨水冲刷的风险。由于各地区岩石类型常常存在着一定差异，这就导致市政道路周边施工难度增大。

3.1.2 运营维护

当道路建设结束时，需要做的是识别和解决运营和维护可能面临的风险。首先，应解决将市政设施移交给产权单位的问题，以避免由于职责不明确而无法顺利完成晚期工作。其中，取水、天然气管道，如果不转让所有权单位，就不能正常投产，因此，投产值也无法得到正确的认识。对桥梁和公路等基础设施而言，虽然是否移交对运营没有多大影响，但工程保险和管理责任等问题依然存在。这表明，在建设阶段，政府需要专门人员管理基础设施的PPP项目，以便有效地确保移交工作的顺利进行，并有效地减少服务投资费用。

3.1.3 商务条件

采用工程量清单计价在进行预算编制时，设计部、技术部、预算部、生产部等必须要进行科学高效的沟通，合理利用预算评审与方案评审等方式来进行，并根据PPP项目所对应的合同内容来制定出有效预案，同时采用表格的形式来逐一对销售项目进行核对[1]。并且在此过程中，工作人员还需加以关注，以便于更好地对预算审批进行内部审核，从而防止流于形式。

3.2 分担风险的意义

基于项目建设和运营的成果来说，基础设施PPP项目的存在，也间接地出现了一定的价值。这说明了项目成败的主要因素取决于风险分析还有风险分担。由此可见，这为后面的基础设施PPP项目的融资模式和应用提供了较多的便利。

4 对基础设施PPP项目的全生命周期动态管理的分析

4.1 主要原理

由于PPP基础设施项目的建造和运营周期比其他项目长，因此，环境因素变化的可能性更大。因此，无论项目处于何种施工阶段，项目在运营过程中总是面临风险，都应进行适当的风险管理，以便更好地保证风险因素能够及时准确地识别、分配、测量、控制和应对。从实践中可以看出，PPP项目在不同施工阶段的风险很高，这些风险是相同的，可以归纳如下：首先，项目施工初期有两种风险，即投标失败和融资失败;其次，工程建设中期存在三种风险，即工期延误、计划调整、成本超支;最后，在项目建设的后期存在的风险有两种，即与预售销售水平存在差距，市场需求难以满足。

4.2 动态风险管理的有效措施

4.2.1 项目准备阶段

在PPP项目初始时，主要有两种風险，即项目决策和项目立项风险，此外，在项目的开始阶段要应对风险来识别，通过潜在的风险识别能把风险因素做出较好的排序，这样就可以把资源进行合理安排，把风险应对计划做好。同时，基于风险识别，要做好项目风险在公共部门与私营部门两者之间的初步分配，也有必要把PPP项目全生命周期动态的风险管理做好，这些对构建完善的项目风险管理计划有着重要的作用。在计划项目风险管理时，要以PPP项目生命周期的高度为视角，通过规划设计对已进行的项目进行风险管理，组织和开展对项目风险的识别、度量、分配、应对，在选取适合项目的风险管理方针政策与技术方法的同时，还需要做好项目团队成员的管理职责和行动方案以及方式的计划安排。例如，项目风险在公私两部门之间的相关分配，协议中可预先设定一个相互可接受的调整条款，从而减少后期阶段中的争议，平衡双方的权利和义务，进而保证项目可以顺利进行。

4.2.2 招投标以及融资阶段

在投标阶段内存在的风险主要有三个方面：首先，谈判失败;其次，投资者的选择不科学;最后，投标后未中标。同样，在融资阶段内常见的风险有三种，即资本欠缺、破产、利率变化。然而在前期准备阶段，完成对风险的初步分配后，公私部门将会以风险分配为主要要素，并利用协商的办法来确定可以有效控制风险的原则，以确保PPP项目建设各方，在对风险分配时都可以实现合理、最优的风险分配水平[2]。

4.2.3 项目实施阶段

在基础设施PPP项目成功投入建设后，应该由设计公司来负责进行指导和纠偏。特别是对建设周期很长的那些大型基础设施项目，因为环境变化和市场变化，很可能会直接影响到既定的设计方案，从而使得其实用性降低。基于此种情况下，建设单位必须与设计公司进行进一步协调，并且由设计公司针对具体的情况来对方案进行重新调整，从而帮助PPP项目的顺利实施。而只有经过设计方与施工方的沟通，才可以保证建设单位充分理解设计意图，同时这亦是加强PPP项目质量的关键措施。

5 结语

由此可见，PPP项目不但可以有效地利用市场效率的优势，而且可以在组织参与的情况下，为项目的顺利运行获得不同的保障，说明了这已经成为当前公共基础设施建设的普遍模式。而且，为了能够更好地发挥出PPP项目的优势，需要树立全生命周期管理理念，对各个工作环节实现监督、管理和控制，方能保障PPP项目在规定期限内进行优质建设及顺利交付。

【参考文献】

【1】姚明来，王艳伟，刘秦南，等.基于全生命周期理论的公共基础设施PPP项目风险动态评价[J].工程管理学报，2017，31（4）：65-70.

【2】黄柯，祝建军.PPP项目全生命周期三维风险动态分析模型[J].数学的实践与认识，2019，49（20）：60-70.