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孙静 于佳鑫

摘要：基于“大森林、大湿地、大湖泊等”多项较为丰富的生态资源，在近些年的发展过程当中，黑龙江省的旅游业也得到了极为快速的发展。近年来，因为管理体制不顺、机制不灵活等诸多问题，黑龙江省国有旅游景区的效益还是无法得以提升。所以，探究黑龙江省国有旅游景区的管理体制当中所存在的问题，才是当下的一大关键。

关键词：黑龙江省;国有旅游景区;体制机制改革

一、黑龙江省国有旅游景区体制机制改革的现状

进入20世纪以来，尤其是90年代以后，黑龙江省旅游业发展速度飞快，实现了接待型向产业型的转变升级，弱质产业向初具规模产业的转变，我国亦然进入到了一个持续且高速的发展阶段。在2017年的时候，全省的游客接待量已经超过了1.64亿人次，总体的旅游业收入也达到了1909亿元，相当于全省GDP的比重为11.78%（东北网，2018）。从景区发展情况来看，根据黑龙江省文化和旅游厅（旅游事业）网站统计数据显示，截至2017年年底，黑龙江省A级以上旅游景区共有402个。在A级景区中，国有景区占比74.6%，包括4个AAAAA级景区，51个AAAA级景区，100个AAA级景区。截至2017年，黑龙江省国有景区营业总收入1489.02亿元，其中门票收入233.18亿元，占比15.66%。从景区经济效益看，依托“绿水青山”、“冰天雪地”等丰富的生态资源，黑龙江省国有旅游景区发展态势良好，经济效益逐步提升。黑龙江省各景区经营管理体制概况如表1所示。

二、黑龙江省国有旅游景區体制机制改革存在的问题

（一）多头管理，条块分割

黑龙江省有各种类型的旅游景区，按其性质可以分为风景名胜区、文化与遗产类景区、休闲娱乐型景区、国家森林公园等等。景区内有着错综复杂的隶属关系，涉及多个部门对景区进行宏观管理，而各个部门都想通过景区发展获取利益，导致政策之间相互抵触。所以，对于社会上的大部分景区而言，其本身就表现出了多重身份、命名重叠等诸多情况。此外，在一些景区也有各种教育机构和医疗机构是由国家机构建设的，导致景区工作和管理的参与者过多，多头管理问题在景区管理的过程中十分突出。

（二）旅游景区内政企不分、事企不分现象比较普遍

黑龙江省国有景区改制步伐相对较迟缓，景区所有权、保护（管理）权、经营权尚未完全分离，现代企业制度尚未确立。受各种因素影响，黑龙江省很多景区都存在多头管理、政企不分的问题。像太阳岛景区虽然设有太阳岛风景区资产管理公司，但是由于太阳岛管理局属于政府机构，因此存在政企不分的现象。像五大连池、镜泊湖等景区都采取管委会经营管理的模式，三权并未完全分离。

（三）景区收支管理不规范

通过调研发现，实际用于维护景区的门票收入比例很小。在黑龙江省国有风景名胜区的门票收入中，市、区、国家森林公园管理处三级单位将提取部分“资源有偿使用费”和“基础设施建设费”，极大降低了景区经营中“维护费用”的比例。一些地方为了提高自己的利润和股价，将景区门票收入纳入上市公司的经营收入，上述做法不仅导致景区门票不回归公益，而且加剧了物价上涨的趋势。

（四）景区服务模式不完善，投融资机制不健全

在当前的黑龙江省当中，国有旅游景区已然十分自如的将“吃住行游娱购”等在内的六大要素方面予以摒弃，甚至于当地还没有提供一些特色化小吃。当进入到了旅游高峰期之后，整个交通也会显得极为拥堵，行人往往也会对此表示出诸多微词。景区的发展采用广泛的传统模式，缺乏整体规划机制，要素收集不足，基础设施不完善。

由于国家财政体系的严格限制，旅游景区获得国家级资金和政策支持的机会相对有限。目前，黑龙江省国有旅游景区的投资方式仍然是传统的“门票经济”模式，资金来源非常单一。在行政管理体制的约束下，景区的大部分收入都要上缴融资，所有支出都需要逐层申报和批准才能实施。这不仅影响了景区旅游产业链的形成，也阻碍了景区社会效益的提高。

（五）景区体制机制改革保障体系不健全

首先，黑龙江省许多国有景区由运营商租用或托管，当地政府过分重视经营转移所带来的切实的经济利益，甚至于对于经营者的不良发展行为予以了极大的宽容，整个监督约束机制的效率也表现得越来越低下。除此之外，黑龙江旅游景区仍然没有构建起一个完善的法律法规体系，当地保护主义风气盛行，在各级部门的部门主义和经营者利益诉求的驱动下，在景区的监督管理中不遵守法律和执法不严的现象更为普遍。同时，黑龙江省国有旅游景区管理人员大多数是从基层升级或从其他地区部署，大部分员工尚未学习专业的旅游管理课程。大部分景区有明显的的行政管理色彩，行政任命和管理选拔机制不完善。

三、黑龙江省国有旅游景区体制机制改革的对策

（一）深化旅游体制改革，完善全域旅游发展机制

黑龙江省的国有旅游景区还是应该要予以差异化管理。旅游产业发展较好的地区可借鉴秦皇岛做法，通过推进“旅游立市”这一战略，城市的关键任务才能够被要予以达成，从而真正不断地推动旅游行业的又好又快发展。同时全面协调理顺各相关部门在旅游发展中的职能关系，建立有效的联络和沟通机制。组建“黑龙江省旅游投资集团”，整合优质旅游资源，招商引资。开展国家级全域旅游示范省建设，推动伊春，黑河，大兴安岭国家级全域旅游示范区建设，推动省级和全域旅游示范区建设区域。促进全域系统营销与全域整体规划、全域合理布局和全域服务相同的地位。

（二）推进三权分离制度改革，创新国有景区的经营管理模式

截至目前的实际发展情况看来，黑龙江省的国有旅游景区还是应该要基于不同景区来予以精准化分类，基于当前的这一“一景一策”的方法，真正让景区改革工作能够落实到位。建立起一种更为明确的责、权、利关系，让政企得到切实的分离，通过立法的这一种方式，能够很好的让权责关系予以确定，并构建起一项更为规范化的管理体系。在建议风景名胜类国有旅游景区的过程当中，其始终还是应该要将“管理机构+公司经营”的这一管理模式不断推进下去，一般都是会从行政管理与经营管理这两方面开始着手。黑龙江省森林旅游集团与伊春森工集团能够联合到一起，将黑龙江省的所有森林公园整合到一个旅游集团内，下设旅游公司，负责森林公园景区的管理和运营，实行集体化和委托管理。在实践的这一过程当中，还是应该要将管理模式不断予以创新，从而推进多部门、多层次管理体制的构建，加快体制改革，加快企业向景区企业转化。

（三）推进国有景区市场化改革，建立多元化的投融资机制

在改革过程中，黑龙江省国有旅游景区应加强市场在旅游资源开发中的作用。实际上景区投融资可以根据实际条件借鉴和采用的投融资方式有很多选项，比如转移支付、复合投资、权益投资、股权融资、社会集资、贴息贷款、小额贷款和外商投资等等。有条件的国有旅游集团可以按照规定设立旅游产业投资开发基金，加强资本运营，开发“资源”、“资产”、“资本”与“资金”四大资源联动，进一步拓宽融资渠道。根据国外一些景区的经验，一些公益项目可能会吸引社会捐助资金或财团投资。进一步激活民间资本，积极引导非公有制经济，进一步拓宽融资渠道，多渠道筹集资金，尽快摆脱地方经济收入困境。

（四）规范收支管理制度，完善门票定价机制

第一、将景区收入的使用范围不断予以规范，尽可能的将收入与支出予以分离，构建起一項完善的收支监控体系。第二、尽可能的让门票定价的管理权力直接予以合理化划分，并针对于定价管理权予以重新化梳理。第三、将景区成本监管体系、票价政策等不断予以完善，尽可能的让协调机制的作用发挥到最大。第四、将当下的听证制度价格的合法功能予以发挥出来，并推进整个定价始终保持着公平、公正。

（五）建立体制机制改革保障体系

首先，构建起一个完善的监督体系。在黑龙江省的各个景区当中，还是应该要将一个全面的监督机制直接构建起来，各个部门之间的信息沟通也会变得更加通畅。其次，建立起一项完善的景区法律法规体系。基于当前的一线执法检查力量要不断地予以优化与升级，相关执法能力与法治水平均能够得到迅速的提升。最后，构建起一项良好的景区人才培养体系。黑龙江省国有旅游景区必须要将一项现代化机制构建起来，并对于其中的员工予以切实的分类。

四、结论

随着黑龙江省旅游业的快速发展，旅游景区在制订出了一个相关体制机制之后，其改革步伐也会得到越来越多的人的注目。然而，如今的黑龙江省的管理体制机制仍然存在着政企不分、多头管理等情况。所以，不管是走哪一条道路，始终都应该要铭记一点，事物本身的客观规律才是当下的主流，走适合当地景区发展的体制机制改革之路。在进行体制改革时，政府始终都应该要将主导地位予以占据，并切实的让现行管理体制得以有效运行，只有这样才能从真正意义走出以往的体制机制弊端。

参考文献：

[1]李玮.地方景区管理体制的问题与对策浅析[J].经济研刊，2016（31）.

[2]Terence Young social reform through parks：the American CivicAssociations program for better American[J].Annals of Tourism Research，2004（04）.

[3]董绪忠，赵丹，秦田田.中国旅游景区管理体制文献研究综述[J].旅游纵览（下半月），2016（10）.

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[5]Mcintosh/Goeldner. Tourism Printing Principle [J].Tourism Management，2002（03）.

*基金项目： 2018黑龙江省哲学社会科学项目“黑龙江省生态效率评价及产业发展对策研究”（项目编号：18JYE671）;哈尔滨商业大学校级科研项目“黑龙江省旅游旅游业效率评价及影响因素分析”（项目编号：17XN086）;2018年黑龙江经济科学发展重点研究课题（项目编号：18053）。

（作者单位：哈尔滨商业大学）