打赢贫困山区脱贫攻坚战的反思和建议

王鹏辉

摘要：贫困山区是当前脱贫攻坚战的重中之重，是最突出的短板、最难啃的硬骨头。文章以一位扶贫工作者的视野，反思了精准扶贫背景下贫困山区的扶贫工作。文章首先分析了当前贫困山区贫困户的基本类型，其次对“扶持谁、谁来扶、怎么扶”全过程进行了把脉问诊，发现了贫困户识别中存在部分不真不实，多支帮扶力量尚未形成合力以及帮扶效果弱化等问题，并剖析了存在问题的根源，最后针对性地提出了政策建议。

关键词：贫困山区;脱贫攻坚;建议

扶贫开发事关全面建成小康社会，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，也是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志。党的十八大以来，全党全国全社会力量在习近平总书记精准扶贫战略思想的指引下，打响了一场史无前例的脱贫攻坚战。贫困山区是当前脱贫攻坚战的重中之重，是最突出的短板、最难啃的硬骨头。为此，本文以扶贫工作者的视野，侧重就贫困山区的精准扶贫工作加以反思，并针对“扶持谁、谁来扶、怎么扶”等环节中存在的问题，分析原因，为2020年打赢脱贫攻坚战提供政策建议。

一、贫困山区贫困户的基本情况

一般而言，贫困山区地理位置偏僻、生态环境脆弱、基础设施薄弱、公共服务缺乏，属于典型的“一方水土养不了一方人”的区域。为了生存与发展，绝大部分农村青壮年劳动力背井离乡、举家外迁，想法设法的维持生计。而留在农村的人口主要是老年人，尚有余力的老年人仍然坚持从事着种养殖业，一方面想办法维持自己的生计，另一方面尽可能为子女减轻一些负担;而体弱多病且子女无力赡养的老年人，则仅仅维持生存状态。

近年来，在国家扶贫政策的帮助下，很多困难家庭被识别为“贫困户”，享受到教育、医疗、住房、产业等方方面面的具体帮扶，生产生活得到了很大的改善。面对国家的大力帮扶，不仅困难家庭积极申请，甚至出现了生活条件尚可家庭也争当贫困户的怪象。为进一步巩固和提升我国贫困山区脱贫攻坚取得的成效，理清当前贫困户的状况，成为一切工作的前提和基础。作为一名帮扶工作者，经过两年多的观察，笔者认为贫困山区贫困户大体可分为以下三类。

第一类是确实生活困难但“不能主动脱贫”的贫困户。这一类家庭往往客观上不具备脱贫的条件。例如，家中主要劳动力身患重疾必须常年留人照顾生活起居的家庭;单人单户且丧失劳动力的家庭;家中未成年子女多且收入来源不稳定的家庭等等。

第二类是确实生活困难但主观上“不想主动脱贫”的贫困户。这一类家庭往往户主思想状态比较消极，得过且过，且不掌握一门劳动技能，生活处于温饱的边缘。

第三类是生活条件尚可但“不想主动脱贫”的贫困户。这一类家庭往往是村中宗族势力较大，能够影响贫困户评选结果的家庭。他们往往本着“不占白不占”的心态，享受着国家各项扶贫政策带来的好处。

二、对贫困山区“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的反思

“扶持谁、谁来扶、怎么扶”是精准扶贫的三道必答题，是每一位扶贫工作者必须回答好、回答准的命题。但在实践中，受各种主客观因素的影响，部分存在扶贫对象识别不准，扶贫队伍力量分散，帮扶措施效果不佳等问题，目前急需把脉问诊，剖析问题产生的根源。

（一）把脉问诊“扶持谁”，挤掉多余水分

找准真正需要帮扶的对象，是扶贫工作的前提和基础。“扶持谁”主要涉及两个问题：一是识别贫困户的标准问题;二是识别贫困户的程序问题。尽管目前，识别贫困户的标准是公开的，即该户年人均纯收入稳定超过3600元（2018年标准），且吃穿不愁、义务教育、基本医疗、住房安全有保障;识别贫困户的程序也是透明的，即必须经过政策宣传、个户申请、民主评议、签字确认，村内第一次公示、乡镇审核、乡镇二次公示、县级多部门联网比对、以及县公告确认等环节。但在部分地区，建档立卡贫困户中仍然存在一些水分，即存在一些不符合标准，又未经过程序确实的“假贫困户”。

“假贫困户”的存在不仅损害了党和国家的利益，影响了有限帮扶资源效率的发挥，更加损害了党和国家的形象，影响了我国扶贫制度的公平性。究其根源，造成“假贫困户”混入其中的主要原因有以下几点。一是指标式扶贫。乡镇政府下达给行政村的贫困户指标有时会多于实际存在的贫困户户数，而行政村村委会一般本着多争取、不浪费贫困户指标的心态，也会“用好”“用足”乡镇政府给定的贫困户指标。这样村中宗族势力较大的家庭往往都会积极争取贫困户的指标;二是识别贫困户的标准在执行中存在模糊的情况。在测算户年人均纯收入时，申请者往往会刻意瞒报年收入。在判断是否吃穿不愁，是否义务教育、基本医疗、住房安全有保障等方面，更是标准不一，尺度不严，存在模糊判读的现象;三是识别贫困户的程序不完整不透明等情况。由于，我国北方传统农村依然是人情社会，所以在识别贫困户的程序中，往往会掺杂很多人情的成分。再加之，目前贫困山区的人口以老年人为主，且住居分散，张贴公示往往走走过场，很难发挥群众监督的作用。

（二）把脉问诊“谁来扶”，强化帮扶责任

我国现行扶贫开发工作实行的是中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。从总体上看，现有扶贫开发格局和工作机制发挥了巨大的作用，积极推动着脱贫攻坚工作。从微观上看，“谁来扶”的问题最终还是需要落实到具体的个体身上。目前，参与帮扶的队伍，一般有第一书记、帮扶工作队、结对帮扶单位主要领導、结对帮扶干部以及联系帮扶贫困村的县级领导干部、乡镇干部。但实践中，还存在着诸多帮扶力量分散，单打独斗，尚未形成帮扶合力等问题。

究其根源，造成上述问题的主要原因有以下几点。一是村两委主干甩包袱。就本质而言，贫困村两委主干是脱贫攻坚的绝对主力，他们既有熟悉乡情村情户情的优势，又大多是农村能人，有技术、资金、人脉等优势，但在贫困户竞争激烈的时候，为避免麻烦和矛盾，往往把驻村帮扶的第一书记和工作队推在前面。消极配合以及主动甩包袱的行为，客观上给帮扶工作带来了被动的局面;二是帮扶责任宣传不到位，帮扶力量分工不明确。多股帮扶力量看似频繁的进出贫困村贫困户，但由于宣传不到位，分工不明确，各类帮扶主体对自己承担的责任、工作的主要边界都不是很清晰，只停留在完成帮扶单位或帮扶村所在乡镇政府交办的工作任务上。

（三）把脉问诊“怎么扶”，避免低效帮扶

党中央国务院高度重视扶贫工作，发动多发力量，筹措帮扶资源。产业扶贫、易地搬迁、生态扶贫、金融扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、社会保障兜底扶贫等等应有尽有，也取得了良好的成效。但实践中，围绕“怎么扶”，还存在着帮扶力量不足，帮扶措施不对路，帮扶效果不明显等问题。

究其根源，造成上述问题的主要原因有以下几点。一是由于帮扶责任人资源有限，未能实施有力的帮扶措施。上级政府给安排什么样的帮扶任务，只能按要求完成规定动作，无法结合实际需要，开展自创动作。二是帮扶项目规模小，可持续性较差。目前，大部分帮扶项目是以村为单位立项的。受人才、资金、技术等要素的影响，大部分项目还是以传统的合作社、小型加工厂为主，所生产的产品市场竞争力弱，帮扶项目只有短期效应，无法长期可持续发展。三是帮扶资源配置不合理。现有从上级争取的各类帮扶资源，往往大部分用到了在村的老年贫困户身上，对于外出务工的贫困户家庭往往因为沟通不到位，信息不对称，很少能享受上急需的帮扶资源。实际中，举家外迁的新生代青年家庭更需要教育、技能、金融等帮扶资源的支持。

三、对贫困山区“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的建议

脱贫攻坚是一场必须打赢、没有退路的背水之战，更是一项光荣而艰巨的政治任务。对于贫困山区的广大贫困户，我们如何精准发力，拿下这块最难啃的硬骨头，打赢脱贫攻坚这场硬仗，成为摆在各级党委、政府面前的头等大事，为此本文坚持问题导向，对症下药，逐一开出破解的药方。

（一）对症下药“扶持谁”，真正实现精准定位

针对上文分析提出的“第三类生活条件尚可但‘不想主动脱贫的贫困户”，应进一步完善扶贫对象动态管理机制，通过扎实开展建档立卡“回头看”工作，用多种手段将其剔除出列，真正做到有进有出，进退有据。一是严格识别标准。在原来的“八不进”（即对家中有轿车、有公职人员、有大型农机具、开办企业或公司、有稳定的财产性收入、城镇有商品房、子女就读私立学校或自费出国留学、从事农业规模经营的大户等八种情况做出规定）的基础上，进一步提高标准，如家中有电脑、大型影音设备、有大额存款等情况的都不能列入贫困户中;二是严格识别程序。在识别程序中，必须组织包村领导、驻村工作队和第一书记全程参与监督，其最终结果也必须有村支部书记、村主任和驻村工作队队长和第一书记签字确认。通过帮扶力量的参与，尽量避免农村传统人情的干扰，把不符合标准的“假贫困户”清除出列;三是鼓励人民监督。对于群众有异议的贫困户，应由帮扶力量组织严格核查、及时纠错，必须做到贫困户的最终结果群众公认;四是严肃问责。对核查过程中，存在明显弄虚作假、程序不完善等违纪行为，需严肃问责。

（二）对症下药“谁来扶”，切实形成帮扶合力

如何让第一书记、帮扶工作队、结对帮扶单位主要领导、结对帮扶干部以及联系帮扶贫困村的县级领导干部、乡镇干部等多支帮扶力量集中发力，需要我们进一步从破解阻力，增添动力，释放潜力等方面着手。

一是破解阻力。村两委主干是一个农村的主心骨，他们脱贫攻坚意愿是否积极，是帮扶工作能否有效开展的前提。如何抓住主心骨，调动村两委主干的工作积极性，使得村两委主干与帮扶队伍形成合力，做到心往一处想，劲往一处使，成为破解阻力的关键。对于村两委主干，乡镇党委和政府一方面要做好思想动员工作，使他们在工作大局面前，摈弃消极思想，全力开展脱贫工作;另一方面，从待遇、荣誉上激励村两委主干，使他们积极投身脱贫攻坚工作中。二是增添动力。从帮扶责任的顶层设计上讲，各省市都做了积极的探索和明确的规定。但实践中，还是存在帮扶力量责任不清、分工不明等问题，需要在大力培训和宣传上下功夫。同时，努力将过去“配额式”的扶贫方式，转变为“菜单式”的扶方式，破解部分帮扶干部帮扶资源有效的问题，使得其能按照实际需要，在政府提供的“菜单式”扶贫方式中，找到真正使得实际的帮扶方式;三是释放潜力。强化帮扶工作考核结果应用。重点围绕帮扶村减贫成效、贫困人口脱贫、帮扶措施落实、群众满意度等指标，对单位驻村帮扶工作进行年度考核;省扶贫办对驻村帮扶工作队进行日常考核;派出单位和所在县党委组织部共同对第一书记进行考核。考核是扶贫工作的指挥棒，更是扶贫工作的激励器，对于考核结果优秀的单位，应作为单位目标责任制考核的加分项予以奖励，对于考核结果优秀的个人，应根据个人任职条件予以提拔重用或列为后备干部;对于考核结果不合格的单位，必须在单位目标责任制考核中酌情予以扣分，对于考核结果不合格的个人，除单位领导必须约谈外，也应在职务提拔、职称评选中加以考虑。

（三）对症下药“怎么扶”，努力做到分类施策

明确了“扶持谁”和“谁来扶”的问题，“怎么扶”就成为精准扶贫的最后一道关卡。首要的是辨识多种扶贫模式在贫困山区贫困户身上的适用性，然后针对上文分析的两类贫困户，即“确实生活困难但‘不能主动脱贫的贫困户”，以及“确实生活困难但主观上‘不想主动脱贫的贫困户”，因分类施策，精准推进脱贫攻坚。

我国现有的扶贫模式主要有医疗帮扶、种植帮扶、养殖帮扶、务工就业帮扶、技术培训帮扶、金融贷款帮扶、社会保障政策帮扶、土地流转帮扶、产业帮扶、教育帮扶、创业帮扶、基础设施帮扶等模式，其中绝大部分是适用于贫困山区的帮扶方式，而产业扶贫方式需要慎重使用，仅适合推广光伏产业扶贫，绿色有机农业扶贫等有条件、有潜力开展的产业扶贫模式。尽管产业扶贫具有带动力强，效果明显的特点，但是贫困山区的农村天然就不是价值投资、要素集聚的洼地，如将大量帮扶资金分散式的用在每个贫困村，必将造成资源和资金的浪费，且没有可持续性。

对于“确实生活困难但‘不能主动脱贫的贫困户”，要分类施策，集中发力，整体抱团解决。该部分贫困户主要的致贫原因是因病、因残、因灾、因无劳动力以及因学等。针对因病、因灾致贫的贫困户，一要建立村级日间照料中心。把家中没有自我照顾能力的成员送往日间照料中心，解放被捆绑的劳动力，并让其享受种养殖政策、生态政策，增加其稳定增收的能力。二要积极用好国家医疗帮扶政策，尽可能的减少贫困户家庭的医药支出;针对因无劳动力致贫的贫困户，要积极用好国家的社会兜底政策，用低保、五保等政策保障其最基本的生存权利。针对因学、因无技能致贫的贫困户，考虑其都不在村内生活的特点，一要积极争取国家教育扶贫政策，保障其子女的教育权利，尽最大可能隔断贫困的代际传递。二要充分利用好技能培训政策、金融政策，幫助其掌握技能，开辟出稳定增收的渠道。

对于“确实生活困难但主观上‘不想主动脱贫的贫困户”，一是组成帮扶团队，做好思想动员工作。由第一书记、驻村帮扶工作队队员以及贫困户好友共同组成帮扶团队，通过真诚沟通，了解其思想动态。通过宣传身边的主动脱贫的成功案例，以及讲解国家的帮扶政策，让其看到可能脱贫的希望，激发其内在脱贫动力。通过讲解国家扶贫政策中“不养懒人”的理念，从根源上断其消极等待帮扶的念头;二是帮扶规划脱贫道路，用好帮扶组合拳。按其发展意愿，对于愿意留在村内发展的，用好种养殖业政策、金融政策、生态政策等，鼓励其参与本地合作社，鼓励其掌握种养殖技能，主动投身脱贫攻坚中。对于想外出发展的，用好技能培训，务工就业帮扶、金融政策等，鼓励其参与劳务派遣，获得稳定收入，鼓励其积极创业，开展小贸易、小服务业等低成本创业，以此增加收入，实现脱贫。

（作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院）