脱贫攻坚中新型农业经营主体融资增信统筹机制研究

陈 军, 帅 朗

(中南财经政法大学金融学院，湖北 武汉 430073)

1 引言及文献综述

自国家启动实施精准扶贫、精准脱贫战略以来，截止2018年末，全国现行标准下农村贫困人口从2012末9899万人减少到1660万人，累计减贫8239万人，年均减贫约1370万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降到1.7%，累计下降8.5%，中国绝对贫困问题到了最接近解决的时间窗口[1]。能够取得我国乃至世界减贫史上的最好成绩，新型农业经营主体(本文以能够办理工商登记为依据，采用三主体的标准，即农业企业、农民合作社、家庭农场)作为农户对接市场的重要载体，通过与农户建立利益联结机制，在农村脱贫攻坚中发挥了传帮带的关键作用。但必须清醒地看到，全国还有300多个深度贫困县贫困发生率超过10%， 1.5万个左右的深度贫困村贫困发生率超过20%，且尚未脱贫的1660万人中，长期患病者、残疾人、孤寡老人等特殊困难群体比例较高，要啃下这些贫中之贫的硬骨头，迫切需要新型农业经营主体进一步增强发展产业、带动脱贫的引领能力。

信用不足导致新型农业经营主体普遍存在融资困难，从农业部2015年对全国30个省、区、市(不含西藏)家庭农场的专项调查数据看，截止2015年底，从政府渠道获得财政资金支持的家庭农场有2.2万个，仅占家庭农场总数的6.63%。从市场渠道获得信贷资金支持的家庭农场约2万个，贷款资金总额为40.5亿元，平均每个获得贷款支持的家庭农场获得的贷款资金是20.1万元，其中，贷款金额在于20万及以下的家庭农场有1.3万个，占比达到65.1%。同期全国85%左右的家庭农场没有得到资金融通的支持，只能依靠自身积累来维持运转、带动发展。农民合作社和农业产业化企业的情况要好一些，但融资需求得不到有效满足的状态是一致的。融资缺口—“麦克米伦缺口”的存在严重制约着主体的发展壮大。以湖北为例，据对十堰、襄阳、黄冈、神农架、孝感、荆州等市县132家经营主体2017年经营情况的问卷调查，43.18%的主体处于亏损或基本保本的状态，26.51%的主体年盈利额在100万元以内，30.3%的主体年度盈利超过了100万元。2019年对郧西县84个深度贫困村125个经营主体的问卷情况看，94.4%的主体认定级别在县级及以下，74.4%的主体种植规模在33.33hm2以下，84%的主体养殖规模在100头及以下，78.76%的主体2018年扶贫产业收入在20万元以下，其中近一半的主体扶贫产业收入在5万元以下。

已有的研究表明：融资增信是破解新型农业经营主体“融资难”的一项重要制度创新[2]，从理论上说，“融资增信”是指当融资主体面临着抵押担保不足以至“信用级别”不高，金融机构“心存疑虑”而不敢放贷时，借助外部的力量来提高融资主体“信用级别”。在充分尊重金融机构和融资主体意愿和利益的前提下，通过政府的力量为新型农业经营主体进行融资“增信”具有信息优势，能够克服小组联保和信用互助模式下完全自发、无序状态等方面的不足，克服其进程缓慢与成本高的缺点，加快融资主体的成长[3]。总体而言，随着新型农业经营主体不断发展壮大，其融资需求不断提升，以家庭农场为例，根据2016年中国家庭农场发展报告，2015年家庭农场流转土地平均租金为509元/667m2，以当年我国87.7万户家庭农场合计经营的1173.33万hm2耕地推算，仅土地租金就接近895.8亿元，尽管自身信用水平在不断提高，但所能获得的信贷规模与资金需求之间还存在较大的缺口[4]。由于新型农业经营主体大都由传统农户通过流转土地、扩大生产规模转变而来，相对较高的人力资本水平和经营规模加大了农村金融市场上的资金需求，但市场失灵引发的信贷配给造成的需求型融资约束依然存在，需要引导金融机构进行金融创新，扩大抵押品的范围，如农地经营权抵押等，提高新型农业经营主体的融资信心和预期[5]。具体到三类主体：农业产业化企业融资需求动机强烈、需求规模较小、需求期限较短，融资担保不足，需要政府不断优化农业企业的融资环境，进一步加快融资信用担保体系建设，为农业企业融资搭建良好的平台[6]。农民合作社陷入融资困境的重要原因是其信用资源匮乏且开发利用不足，工商企业一般遵循的融资次序理论，即先内源、后外源，在外源融资中，先债务、后权益。该融资次序实际上是信用等级逐步提升的过程。通过信用资源开发利用，提升信用等级，增强信用能力，是解决农民合作社融资难的关键[7]。在信用提升的路径上，潘婷等认为，我国农民合作社存在成员结构异质的特点，以获取正规金金融机构贷款作为当前我国农民合作社融资解决的途径缺乏可行性，构建社内利益共享机制，通过内部融资能够较好地解决合作社内部成员缺乏融资积极性的问题[8]。自2013年中央1号文件首次提出“家庭农场”概念以来，我国家庭农场得到空前发展，现阶段由于农业特殊的产业特性和农村金融体系的不健全，融资问题是制约其进一步发展的首要问题，政府方面可以通过创新农村抵押担保方式，加强对家庭农场经营管理者培训，提高信用素质，加快发展村镇银行等新型农村金融机构，加大对涉及家庭农场贷款的财政支持等方式来破解融资困境[9]。正规金融机构的“惜贷”和民间借贷的“高成本”，使家庭农场融资处于两难境地，土地承包经营权抵押融资是破解家庭农场融资难题的现实路径选择。但由于农业生产具有周期长、风险高、收益低的弱质性，故家庭农场开展土地承包经营权抵押融资的风险较大，需要政府站在城乡统筹发展的战略高度，通过建议风险补偿机制、给予减免税政策等方式，支持家庭农场运用土地承包经营权融资。王建华和唐德祥等的研究认为，进一步完善新型农业经营主体的融资增信制度可以从改变融资增信状态着手，加强新型农业经营主体信用体系建设，完善信用评级体系，创造良好的信用环境，降低融资增信过程中的交易成本[10-11]。适度放宽增信对象的准入条件，搭建新型农业经营主体平等准入平台，避免由于准入歧视而造成财政、信贷资源分配不合理。同时，应健全财政资金扶持政策体系，营造公平竞争的财政资金扶持政策环境。

综上所述，自新型农业经营主体概念在我国提出以来，国内学者对其融资问题非常关注，普遍认为我国新型农业经营主体受融资约束影响而存在融资缺口，无论从主体内部还是外部来看，融资增信是一个不错的解决路径。其理论逻辑如图1。

本文在已有研究的基础上，聚焦农业产业扶贫，着眼于新型农业经营主体在精准扶贫中“带动效应”的发挥，深入剖析了政府主导的主要融资增信模式，提出了进一步优化新型农业经营主体融资增信机制，提升农业产业扶贫成效的对策建议。

2 脱贫攻坚中新型农业经营主体融资增信的主要模式

2.1 “政银担”融资增信模式

针对商业性融资担保公司大都不愿意为新型农业经营主体提供信贷担保增信的现状，2015年起，财政部、原农业部、原银监会共同推进在全国建立财政支持的政策性、专注性、独立性的农业信贷担保体系，将量大面广、额度小的农业信贷需求汇聚到一个统一的平台，使融资活动由银行与千万农户“一对多”的关系变成与担保公司的“一对一”，不仅降低了交易成本，更通过政府对担保公司资本金注入、担保费补助和风险代偿补助，让被担保的主体享受到政府(财政)信用的某种“让渡”，实现了信贷过程的增信加分。截止到2019年1月，全国33个省(自治区、直辖市、计划单列市)成立了农业信贷担保公司，并采取分公司、办事处等多种方式向市县基层延伸业务分支机构，累计设立分支机构500多家，一个从中央到地方，多层次、广覆盖，专注于农业、专注于新型农业经营主体的政策性农业信贷担保体系基本形成。累计涉农担保项目34.2万个，担保余额1216.5亿元，相较于640亿的财政资本金，政策效应放大2.23倍。

2.2 “政府+银行”融资增信模式

这种模式是指由财政资金建立风险补偿金，合作银行向新型农业经营主体提供无担保、无抵押、低成本的贷款，当出现不良贷款时，按约定程序和比例从财政风险补偿金中予以补偿。江西省开办的“财政惠农信贷通”是此种模式的代表，2014年，江西省、市、县三级财政筹集引导资金15亿元存入合作银行作为风险补偿金，合作银行按不低于财政风险补偿金的8倍发放贷款。在风险补偿上，按照银行实际放贷规模核定财政风险补偿比例，放贷规模越大补偿比例越高。

2.3 “政府+银行+保险”融资增信模式

广东佛山市三水区于2008年最先提出“政银保”模式，即保险公司为申请贷款的新型农业经营主体提供保证保险，合作银行提供贷款，政府提供保费补贴、贴息补贴和风险补偿支持。截止2016年12月末，三水区财政投入保费补贴资金累计1001万元，获得银行发放“政银保”贷款5820笔，1018亿元，资金撬动效应达100倍。财政资金通过保证保险发挥了增信作用，弱化了银行对抵质押物的要求，提高了新型农业经营主体信贷支持的可获得性。

2.4 “险资直贷”融资增信模式

2015年，原国家保监会同意中国人保集团开展面向支农扶贫的“保险融资”试点，即由保险机构(全国仅人保公司获此资格)在提供农业保险产品服务的同时，向投保主体提供直接融资业务。2016年河北阜平首次开展上述试点，重点支持带动贫困农户脱贫的新型农业经营主体，申请融资支持的主体首先由驻贫困村第一书记或帮扶干部推荐，再购买中国人保财险公司的农业保险、信用保证保险等相关产品，由人保财险公司提供相应的贷款支持。

2.5 “两权抵押贷款”融资增信模式

农村承包土地的经营权抵押贷款，是以承包土地的经营权作抵押，由银行向农户或农业经营主体发放贷款。农民住房财产权抵押贷款，是在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押，由银行向住房所有人发放贷款。2016年，经全国人大常委会授权，人民银行会同相关部委在全国确定了232个农地抵押贷款试点县(市、区)和59个农房抵押贷款试点县(市、区)。该模式通过政策制度的创设，赋予“两权”抵押融资功能，将新型农业经营主体普遍拥有的，不被金融机构认可抵押的土地财产权功能激发出来，成为融资增信的重要手段，在保障有地农民合法权益的基础上，采取“两权+第三方担保”“两权+保险”、多产权组合抵押等种方式解决融资抵押不足的难题，收到了不错的成效。“两权抵押贷款”试点地区共发放抵押贷款266亿元，平均每个试点县(市、区)2016年获得“两权”抵押贷款近1亿元。

3 脱贫攻坚中新型农业经营主体融资增信遇到的问题

3.1 融资增信的政策配套措施跟进不足

随着精准扶贫战略的深度推进，进一步理顺农村经营管理关系，盘活农村存量资产，增加农户及新型农业经营主体既有财产权利的改革政策不断取得突破，如农村土地、林地、农房产权改革，从试点的情况看，单纯依靠农村土地、林地、宅基地抵押增信的效果不是太理想，主要是因为相关的配套改革跟进不到位，农村土地承包经营权确权登记颁证还没有彻底完成，相关的确权成果还不能真正投入实际运用。农村产权流转交易平台还处在搭建阶段，流转交易体系的完事性和功能性还还不能充分满足农地、林地、农房抵押融资的要求。市场化的土地等抵押物价值评估、处置机制尚未有效建立，抵押产权价值评估的主观性较强，很容易造成人为地压价低估，使得银行对农地等抵押贷款“信心不足”。

另外，对于“险资直融”增信政策创新，由于对保险机构直接放贷的流程等没明确简化的配套政策，实际操作中，按照保险机构现有的权利架构，县、市级保险保险公司的权限和作为空间有限，

关键的审批权在省级公司或者总公司，不仅抬高了新型农业经营主体投保增信的成本，而且审批周期往往超过银行审查放贷的时间，导致主体参与保险增信的积极性不是很高。

3.2 融资增信中政府的财政压力较大

从目前面向新型农业经营主体融资增信的主要模式看，主要依靠政府行政资源来推动，无论是贷款贴息、保费补贴，还是风险补偿、信用担保，都需要不断增加相应的财政投入，如政策性农担体系建设，全国各级财政基本金注入640亿元，每年的担保费补贴、风险补偿金成为了各级财政安排预算的硬支出。如果每一项融资增信政策的出台，都主要依靠财政支出来保障，不能有效引导新型农业经营主体自有资金和社会资本投入，形成政府与市场协同共赢的长效投入机制，那么，完全依赖政府“买单”的融资增信模式是不可持续的。

3.3 融资增信资源的合作共享不够

新型农业经营主体是当前我国精准扶贫中重要的“脱贫中介”在产业扶贫中，不同的融资增信机制作用的对象主要是新型农业经营主体，在同一时空范围内，针对同一家经营主体，不同的增信机制相互之间联系交流有限，使得增信过程中，政府部门、担保机构、保险机构、放款银行等各自为政，按照自己组织的审查程序，开展相应的尽职调查等审核活动，带来相当程度上的数据重复采集，不仅增加了融资主体的增信成本，也造成了增信资源的不必要浪费。

4 构建脱贫攻坚中新型农业经营主体融资增信统筹机制的对策建议

4.1 尽快建立新型农业经营主体基础数据平台

全国有数百万新型农业经营主体，且分布广阔农村的角角落落，有关经营主体的基础信息，如人员、住址、工商登记、流转土地等几乎是每一个融资增信模式下，相关机构所必需采集的数据。但是，由于目前没有全国性的新型农业经营主体基础数据平台，相关数据还基本处于碎片化的状态，同一个经营主体采用不同的融资增信模式，银行、保险、担保等机构都需要重复地进行数据采集。建议由政府力量主导，综合相关金融机构信贷数据采集的口径和要求，建立统一的新型农业经营主体基础数据信息系统，逐步将分散的、无序的经营主体信息标准化、电子化，形成连续的、可追溯的信息纪录，不仅提高数据采集时效，降低融资交易成本，在某种程度上也是对新型农业经营主体的一种信息化增信。

4.2 积极构建融资增信的财政统筹机制

在推进产业扶贫中，大多数融资增信模式从本质上讲，都是通过财政资金的投入，以不同的形式向新型农业经营主体“让渡”政府信用，缓解其信用不足的缺陷。政府部门应当利用其在不同融资增信机制中的主导地位，聚焦增信—融资—扶贫这一共同的目标，打通银行、保险、担保等相关机构互联互通的环节，实现投保信息、担保数据、征信纪录等与融资增信相关资料的比对、印证，同时，充分挖掘不同融资增信机制间彼此嫁接、融通的可行性，对适合整合叠加的增信机制，通过财政资金的统筹，引导增信资源的聚合，减少财政资金的多头投入，提高财政投入的使用效率，减轻各级财政增信经营主体，助力产业扶贫的支出压力。

4.3 切实加强新型农业经营主体自身能力建设

“打铁还需自身硬”，新型农业经营主体要破解“融资难”的困境，提高信贷资源的可得性，自身的信用水平是根本。外部的融资增信只是“加分器”和“助力棒”，不是经营主体融资脱困的“灵丹妙药”，更不是一增信就放贷的“尚方宝剑”。联系贫困户，发展农村产业，带动增收脱贫，对新型农业经营主体融资增信来讲，是必然的减分项，这就更需要经营主体切实加强自身的规范化建设，包括比照现代企业制度，建立更加科学的主体治理体系；对照财务会计准则，建立更加规范的财务内控机制；参考信用建设要求，建立更加透明的信息公开制度。全方位地提高自己的信用水平，这样，才不会让面向新型农业经营主体的融资增信努力成为无本之木、无源之水。