养老服务补贴与长期护理保险参保意愿综述

郑洁 周琛

摘 要：养老服务补贴和长期护理保险是一项事关老年人福利的政策，是人民美好向往。探讨两者之间的影响有助于政策制定者发现影响政策发展的关键问题，提高医养护服务水平，推进长期护理保险的实施。

关键词：养老服务;医养结合;养老服务补贴;长期护理保险;参保意愿

老龄化是人类共同面临的社会问题。养老服务补贴是一项对养老服务予以补贴的制度，是人民美好向往。养老服务补贴有助于政策制定者发现影响政策发展的关键问题，丰富福利理论，完善老年福利体系。

一、养老服务与养老服务补贴

养老服务一词首次出现于2006年国务院发布的《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发[2006]）6号），其中对“养老服务”的官方英文翻译为“elderly care service”（韩淑娟，谭克俭，2017），老年照料服务。从上述改文件看，养老服务是指为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务。就此解读养老服务的核心是老年人的照护服务。学界对此界定范围较之广泛。较为典型的是桂世勋（2017）认为基本养老服务应有广义与狭义之分。他从狭义角度对养老服务做了界定，即基本养老服务则仅指为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援等基本照护服务。

对养老服务补贴这项制度较为系统梳理的是董红亚（2012，2014）。她在2012和2014年发表的两篇论文中提到了养老服务补贴的概念，相比来看有一定区别。2012年撰文界定的概念补贴对象有较强的选择性。回看制度源起，养老服务补贴原称为居家养老服务补贴制度，后经政策调整改为养老服务补贴，实则将居家养老和养老机构接收服务互融。董红亚（2014）所界定的概念更接近制度重点，即养老服务补贴制度是政府为老年人入住养老机构或接受居家养老服务提供资金支持的一种制度。结合以上养老服务的概念界定，我们认为养老服务补贴重点是对政府对老年人照护服务予以资金支持的一项制度设计。

二、养老服务补贴性质与功能

养老服务补贴享受依据和补贴方式的确定，实则是对养老服务制度性质的认识。养老服务补贴属于老年福利，其主要目的是保障弱势群体的利益（江海霞、史胜安，2017）。唐鈞（2014）对失能老人护理补贴进行研究，认为失能老人长期照护补贴制度安排弥补服务收费与老人的实际支付能力之间的差距，目标在与将潜在服务需求转变为有效的需求。养老服务补贴是一项选择性社会福利制度（崔凤，2009）。养老服务补贴制度是补服务而不是基本生活保障，是福利服务而不是救济，这是制度本质所在（董红亚，2014）。浙江省已建立的失能贫困老年人养老服务补贴和政府购买服务制度，是一种选择性社会救助模式（浙江省老年人长期照护保障制度课题组，2013）。王思斌（2014）将失能老人护理补贴制度作为一项补缺型的社会福利制度。

综上，我们认为养老服务补贴制度根本上是一项社会福利制度。从现有制度实践看，是一项补缺型的社会福利制度。社会福利制度从发展趋向看，由补缺型向普惠性社会福利转型，故养老服务补贴制度设计可参照景天魁（2004）所提出的“底线公平”，通过科学评估来确定享受者的资格，以及享受何种程度的照护，由此确定养老服务补贴给予等级无偿、低偿还是有偿。

三、养老服务补贴中的评估与补贴方式

（一）评估制度

根据《浙江省养老服务补贴制度实施意见》养老服务补贴分为一类和二类补贴对象。一类补贴对象应符合三个基本条件：属于低保对象;年龄60周岁以上;因进食、穿衣、个人卫生、如厕、移动等不能自理而需他人帮助，或因丧失认知能力日常生活必须有人照顾，经养老服务需求评估确定为重度依赖者。二类补贴对象的基本条件由县（市、区）人民政府民政部门会同财政、卫生等部门提出，报同级人民政府批准。从文献梳理来看，多数学者的看法是要确定科学的评估制度。目前，我省已颁布《浙江省养老服务需求评估工作实施意见（试行）》，没有养老服务补贴领取资格评估体系。养老服务评估包括居家养老服务需求评估、机构养老服务需求评估、补贴领取资格评估等（江海霞、史胜安，2017）。他们并对居家养老服务补贴领取资格进行了指标体系构建，认为应结合老人个人、家庭、社会、社区、政府等相关主体的功能，从健康、经济、居住状况等三方面来综合考虑评估指标体系的设计。桂世勋（2017）各地实施养老服务补贴政策措施中也存在着较明显的差异，主要表现在是否将经济困难、生活在激励困难、家庭居住方式作为养老服务补贴的必要条件，以及是否要考虑农村户籍和“失独”、“残独”家庭老人给予养老服务补贴。养老服务补贴领取资格评估是养老服务制度中非常重要的一环。在现实中的评估方法，如低保法操作虽然简便，但是却造成养老服务补贴针对性不强，享受人员利用率低而造成一定浪费等问题出现。

（二）养老服务补贴方式

养老服务补贴方式在实践中呈现多样性。米红、杨贞贞（2011）概括为四种：直接购买、直接发放补贴现金、货币化方式和比例补贴方式。董红亚（2014）养老补贴制度的运行机制有三种：直补供方，定点定人委托服务;直补需方，定点定项目委托服务;直补需方，竞争性打包委托服务。养老服务补贴的发放有采取服务券、现金或服务卡的形式，也有采取政府购买服务，老人无偿或低偿享受的形式等（江海霞、史胜安，2017）。政府通过购买服务方式提供补贴，这是建立老年人长期照护保障制度的重要基础（徐宁，2017）。养老服务服务补贴的发放有采取服务券、现金或服务卡的形式，也有采取政府购买服务，老人无偿或低偿享受的形式等。前者以北京、上海、深圳等地为代表，后者以青岛、厦门、兰州为代表（江海霞、史胜安，2017）。

四、养老服务补贴与长期护理险参保意愿

浙江省老年人长期照护保障制度研究课题组（2013）在对浙江省长期照护老人进行抽样调查并预测相关费用的基础上，建议建立全省统一的以需求为导向、以长期照护服务为重点的养老服务补贴制度。桂世勋（2017）从长远看要将养老服务补贴制度纳入长期护理保险制度的顶层设计框架中离开了长期照护制度来谈失能老人的护理补贴，甚至会有“皮之不存，毛将焉附”的感受（唐钧，2014）。长期照护保险属于社会保险范畴，养老服务补贴是社会福利，两者从管理方式和资金筹集、各方权责利、可持续性上都有区别。但是两者从根本上都是对老年人照护的一种经济补偿制度。

长期护理保险国外发展已有一定的时间，成果相对较丰富。美国长期护理险属于商业保险，其影响因素包括医疗救助计划、长期护理保险费、护理方式的选择（正式护理和非正式护理）、性别等。德国和日本属于社会保险模式，以政府强制力为保障，覆盖范围较广。由此来看，长期护理保险的供给方式对参保意愿和覆盖范围有很大的影响。从我国实践来看，长期护理需求潜在性较高，但参保意愿受年龄、教育程度、月收入、子女数量、对自我健康状况评估、对长期医疗护理保险的了解程度、政府补贴引导等因素影响（张奇林，韩瑞峰，2016;杜霞，周志凯，2016）。人们的长期护理发生概率及成本认知程度对其长期护理保险购买意愿有显著影响，同时，非正式照料的替代也对购买意愿产生了显著影响（赵娜，陈凯，2015）。从前期文献研究来看，除了人口学特征因素影响外，政府的引导、居民的认知和非正式照护的替代影响都对长期护理保险的意愿有影响。服务质量高低可能會通过影响政府引导、制度认知提升，非正式照护替代性减弱三个方面对长期护理参保意愿产生影响。故通过对样本地区享受养老服务补贴对象的养老服务质量评价指标构建和实施来加以研究论证。

养老服务补贴和长期护理保险是一项事关老年人福利的政策，是人民美好向往。探讨两者之间的影响有助于政策制定者发现影响政策发展的关键问题，提高医养护服务水平，推进长期护理保险的实施，丰富研究理论。从文献梳理来看，对养老服务评价效果上讨论并不充分，这为后续研究提供了空间。对日后长期护理保险的实施能否增加参保意愿值进行探讨，提出一些可行建议。

参考文献

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基金项目：文章系2018年浙江省人力资源与社会保障厅项目《社区医养护一体服务质量评价与长期护理保险参加意愿 ——以衢州市为例》主要成果之一，项目编号：2018072;文章为2018年国家大学生创新创业训练计划项目《浙西农村地区养老补贴效果评价与长期照护制度构建》主要成果之一，项目编号：201811488026。

作者简介：郑洁：衢州学院经贸管理学院人力资源管理专业本科生;周琛：衢州学院经贸管理学院讲师。