2019年更大规模“减税降费”政策实施的背景、内容、目的及建议

李海英

摘要：2019年我国实施了更大规模的“减税降费”改革政策，助推小微企业尽享红利轻装前行、民营企业释放活力蓄能起势、制造业加快转型提质增效，取得了超预期的效果。下一步应当压缩一般性预算支出，政府开源节流，消除“减税降费”与政府财政收入紧张之间的矛盾;持续优化“减税降费”政策，兼顾短期与长期，政策出台加强前瞻性;进一步完善“减税降费”政策的实施机制和措施。

关键词：“减税降费”;预算;中性;增值税

2019年我国实施了更大规模的“减税降费”改革政策，初步估算全年新增“减税降费”为2.3万亿，改革的红利逐步释放，有效降低了市场主体的负担，显著提振了市场的信心，实施效果超预期。通过回顾此次“减税降费”政策的实施，总结经验、持续改进，更好发挥积极财政政策的调控作用。

一、2019年实施更大规模“减税降费”政策的背景

2008年以来全球经济在深度调整中曲折复苏，国际贸易领域保护主义、单边主义抬头;美国掀起了新一轮全球化减税浪潮;中美贸易摩擦持续发酵，美国对中国极限施压，我国面临的国际经济贸易环境恶化。

近年我国经济进入新常态，以供给侧结构性改革为主线，积极推动经济发展方式转变，不断推动经济发展由高速增长向高质量发展转变，在资源环境约束日益见顶的条件下，原有的依靠投资拉动和规模速度扩张的增长模式难以为继。我国国内经济下行压力持续增大，尤其是制造业、实体经济压力大、负担重、发展困难。

2018年初，中央提出了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的经济工作方向，并明确提出“研究大规模减税降费”，以稳定市场预期和市场信心。习近平总书记在民营企业座谈会、中央经济工作会、新年贺词中多次对落实“减税降费”政策提出明确要求，减轻企业税费负担，抓好供给侧结构性改革、降成本等各项工作，推进增值税等实质性减税，对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除。

2018年12月召开的中央经济工作会议进一步明确提出“实施更大规模的减税降费”，在2018年1.3万亿“减税降费”的基础上，2019年“减税降费”的规模将达到2万亿。因此我国在2019年实施更大规模“减税降费”政策，激发市场主体活力，加快促进经济触底回暖，有效应对复杂的国际环境。

二、“减税降费”的主要政策内容及目的意义

（一）主要政策内容

2019年实施的更大规模的减税和更为明显的降费政策主要包括四个方面：一是对小微企业实施普惠性税收减免，其中，既包括提高增值税小规模纳税人起征点、放宽享受企业所得税优惠的小型微利企业标准，还包括增值税小规模纳税人“六税两费”减半征收。二是深化增值税改革，降低增值税税率，由原增值一般税纳税人适用16%的税率调整为13%，原10%的税率调整为9%;同时运用旅客运输发票纳入抵扣范围;生产生活性服务业加计抵减，试行增值税留抵退税等等政策，继续推进实质性减税。三是全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实好6项专项附加扣除政策，减轻居民税负。四是配合相关部门，积极研究制定降低社会保险费率综合方案，进一步减轻企业的社会保险缴费负担。同时，清理规范收费，加大对乱收费查处力度。

（二）目的意义

1.助推小微企业尽享红利轻装前行

小微企业是我国国民经济和社会发展的重要组成部分，在稳定增长、吸收就业、激励创新等方面发挥着重要作用，为经济增长提供了有力支撑。以习近平同志为核心的党中央高度重视中小企业发展，习近平总书记多次作出重要指示，强调大力倡导创新创造创业，离不开中小企业的发展，只有中小企业加快发展，才能确保我国经济高质量发展。作为经济发展中重要力量，小微企业拥有其独特的特点，既具有鲜明的市场活力，也面临着自有资金少、资产规模较小、抗风险能力弱、生产周期短、市场淘汰率高等发展障碍，因此，财税政策的扶持对于小微企业成长具有重要的激励作用。习近平总书记在2018年召开的民营企业座谈会上提出，对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除。

2019年实施的更大规模“减税降费”的重要内容之一就是推出小微企业普惠性减税措施，直击小微企业发展的痛点、难点，对提振市场信心、促进创新创业、助力企业成长壮大产生极大的促进作用。

2.助推民营企业释放活力蓄能起势

改革开放以来，民营经济在推动国民经济发展、增加财政收入、推动技术创新、带动居民就业等方面做出了突出贡献，成为促进我国经济发展的主要力量。但当前民营经济发展仍面临着经营成本高、融资难等问题，导致总体规模偏小、创新能力不强、发展活力不足、质量效益不高等问题。在2018年11月召开的民营企业座谈会上，习近平总书记一再强调民营企业在社会主义市场经济中的重要地位，指出要不断为民营经济营造更好的发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，支持民营企业改革发展。

持续推进增值税降税率等实质性减税、小微企业普惠性减免、企业研发费加计扣除、延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转弥补年限等政策，确保民营企业充分享受红利。

3.助推制造业加快转型提质增效

实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。习近平总书记在党的十九大报告中指出，建设现代化经济体系，必须将发展经济的着力点放在实体经济上。在2019年1月考察天津时再次强调，实体经济是大国根基，经济不能脱实向虚，要扭住实体经济不放。制造业作为实体经济的主体和基石，是技术创新的主战场，更是供给侧结构改革的重要领域。

2019年实施的更大规模的“减税降费”的目标和意义之一就是确保制造業税负明显降低，支持实体经济发展。尤其是2019年4月起将制造业等行业16%增值税率降至13%等深化增值税改革措施，对减轻制造业税收负担具有直接的影响作用。

三、完善“减税降费”政策的建议

“减税降费”政策实施效应既依赖于政策本身的科学合理性，又依赖于政策实施情况。总体看，此轮“减税降费”政策科学合理、针对性、力度大，此轮“减税降费”政策实打实、硬碰硬落地生根了。基于哲学两点论和发展眼光看事物，提出了以下建议。

（一）存在的不足

在“减税降费”过程中，要以“实打实、硬碰硬”的行动力，让企业和人民群众有实实在在的满意度和获得感，推动经济高质量发展。目前“减税降费”工作还存在以下三个方面的不足：

1.减税的空间总体不大，“减税降费”政策与地方财政收入之间的矛盾突出

总体看，仅从税收收入（不含其他政府收入）看，我国宏观税负近年来长期维持在18%左右，但政府承担着众多的公共品、公共服务以及经济建设任务，支出剛性很强，政府财政收入矛盾突出。尤其是市县以下政府，财政收入来源不稳定，各地财政收入增长呈下降趋势;政府刚性支出难以削减，民生工程、基础建设、精准扶贫等项目需要稳定可持续的财政资金支持。我国经济处于“三期叠加”的特定阶段，经济发展步入新常态，多年来积累的深层次矛盾的负面效果显现，国内经济缺乏有效增长支撑，下行压力加大。国际形势进一步严峻，出口压力增大。此外，为防止“减税降费”而流入到非政府部门的资源，又通过政府发债而流回到政府部门，地方政府发债规模有所缩减。

2.存在税制复杂、政策碎片化的问题，且政策出台缺少前瞻性

此轮“减税降费”涉及了十多个税费种，影响了几乎全部的税费种。政策制定过程中纳税人和缴费人没有充分参与，政策制定缺乏统筹规划，政策的清理机制不全，新旧政策有矛盾、摩擦之处，政策间的迭代处理不是很科学，在过渡期的政策衔接、旧政策的清理上没有专门梳理机制，有些政策的出台仅注重短期效应，没有长期效用的考量，一定程度上影响了政策实施部门与纳税人对政策理解的一致性，影响了准确释放政策效果。同时，政策出台缺乏前瞻性，2019年1月中旬对小微企业普惠性“减税降费”政策出台，并追溯至1月1日生效，导致大量纳税人享受政策红利而需要退税，对政策落地产生了较大的工作量，也在一定时期一定程度上影响了纳税人充分享受改革红利;同时政策出台频繁，且要求实施落地的时间紧，未深入考虑“减税降费”影响的预算，留给地方调整预算的时间有限。

3.实施要求高，时间紧，存在给纳税人“减税降费”和给税务机关减负之间的矛盾

为了保证地方财力，地方政府要求税务部门必须完成地方确定的收入任务。虽然税务部门是以国家税务总局管理为主，但很多情况下会受制于地方，单位经费中有很大一部分需要地方政府保障，这些都会导致税务部门在落实“减税降费”政策中处于进退两难的境地。由于“减税降费”政策实施要求高，时间紧，对传统的政策实施机制方式形成了显著的挑战，“减税降费”大量的工作导致基层政策实施机关压力骤增。一方面既要保障纳税人应享尽享，另一方面又是基层减负年，存在给纳税人“减税降费”和给基层税务机关减负之间的矛盾。

（二）完善建议

1.政府压缩一般性支出，开源节流，消除“减税降费”与政府财政收入紧张之间的矛盾

政府要自觉践行新发展理念，在“减税降费”的背景下，从收支两个方面两手抓，地方财政要压缩一般性预算开支，坚持过紧日子，加大资金统筹力度，集中财力保工资、保运转、保民生、保重点，节约压缩政府开支，大幅度压减项目支出。同时加大中央一般性转移支付，保障地方政府（尤其是县乡政府）的运行，弥补“减税降费”给地方造成的财力缺口。全面推行预算绩效管理，提高财政资金使用效率，发挥财政资金“四两拨千斤”的效果。逐步探索实施“减税降费”政策的长效机制。

2.持续优化“减税降费”政策，兼顾短期与长期，政策出台加强前瞻性

“减税降费”政策作为刺激经济触底回升的关键一招和国家转变宏观调控方式的重要经济手段，要具有前瞻性，尊重税种的经济属性，并兼顾短期与长期。下一步增值税要进行立法，可将“减税降费”的总体考量纳入，但必须结合增值税中性特征，总体而言，增值税不易存在较多的优惠政策，容易产生不公平，以降低增值税总体税负、税率的方式对市场主体减负。另外，“减税降费”政策在年初进行着手谋划、调研、论证，伴随全国两会期间财政预算案一并提交全国人大审议，进一步促进财政政策出台的科学性、权威性。

3.进一步完善“减税降费”政策的实施机制和措施

在创新“减税降费”政策落实上下功夫，完善并持续优化问题收集和诉求快速响应机制，联系实际带着问题学，调查研究奔着问题去，抓住突出问题立行立改。针对落实“减税降费”政策工作中存在的差距和短板，把问题找实、把根源挖深，及时响应纳税人需求，着力解决纳税人、缴费人反映强烈的突出问题。建立健全政策梳理、清理机制，建立智库，提前研判，做好政策储备;进一步加强“减税降费”政策宣传辅导，做到辅导宣传多渠道、全方位、高品质;优化纳税服务，提速办税流程，拓宽“减税降费”“最多跑一次”事项范围;简化操作流程，清理简化涉税资料等等。

参考文献：

[1]周燕春.“减税降费”与深化增值税改革[J].中国财政，2019（08）：64-65.

[2]邓力平.中国特色的“减税降费”观[J].当代财经，2019（06）：26-33.