疫情防控中社会治理制度之完善

摘       要：疫情防控是对我国国家治理体系的集中考验。本文以社会治理制度为着眼点，探讨新冠肺炎疫情防控中社会治理存在的不足并提出相应的建议。坚持和发挥制度优势，这既是抗击疫情、战胜疫情的重要手段，也是今后疫情防控的主要抓手。针对疫情防控中出现的治理问题，应以制度为突破口，补齐短板，完善与疫情防控相关的体系和机制，以有效提升社会治理效能。

关  键  词：疫情防控;社会治理;制度优势;治理效能

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）04-0018-06

收稿日期：2020-03-06

作者简介：杨清哲（1981—），女，吉林白山人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）社会学教研部副教授，研究方向为社会治理。

2020年初，新冠肺炎疫情席卷中国。2020年2月14日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出：“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。” 面对这场大考，全国上下积极应对，展现出了我国在治理体系及治理制度上的优势，但在社会治理方面也存在一些不足和亟待解决的问题。如何更好地解决疫情防控中出现的治理问题，完善现有的社会治理体系和机制，进一步提升社会治理效能，值得我们深入思考。

一、疫情防控中社会治理制度显现的强大优势

党的十九大以来，我国社会治理体系不断完善，系统性、规范性不断增强，尤其是党的十九届四中全会强调着力于形成更加成熟、更加定型的治理制度和治理体系，在“五位一体”的社会治理体制即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基础上增加了民主协商、科技支撑的内容，成为“七位一体”的社会治理体系，提升了社会治理的社會化和智能化程度，彰显了共建共治共享的核心要义。面对突如其来的新冠肺炎疫情，社会治理制度在疫情防控中显现出了强大优势。

（一）突出“党委领导、政府负责”

党中央强有力的领导、国务院统一部署疫情防控工作，是疫情防控取得一系列显著成果的重要原因，也是我国面对突发公共卫生事件进行应急处置的历史传统和优势。在短期内紧急调配各类资源（包括物资、人员）集中力量办大事，各级党组织、政府各司其职，坚决服从党中央的统一指挥、统一协调。从武汉“封城”防止疫情向外扩散，火神山、雷神山医院和方舱医院快速建立，到全国19个省份听从安排对口支援湖北除武汉外的16个市州及县级市，再到政府加强对出入车辆人员的检查，对道路交通实施管控，优先保障救护、防疫车辆以及运送药品器械、医护人员、民生物资车辆的通行。这些无不表明一个大国在党中央统一领导下展现出的强有力的全民动员能力和战时处置能力，对防止疫情蔓延起到了至关重要的作用。

除了集中做好防止疫情扩散和全力救治感染者的工作外，党中央还提出要切实维护社会稳定、保持生产生活平稳有序的要求。一方面，各地在各级党组织领导下，强化对定点医疗机构、隔离场所等重点部位的安保工作，维护医疗救治秩序。同时加大警力投入，严防各类矛盾交织叠加，对各种苗头性问题密切关注，避免因确诊病例增多引发群众恐慌进而形成连锁反应。各级政府努力做好宣传教育和舆论引导工作，营造良好的舆论环境，让群众了解党和政府在干什么、要干什么，坚定全社会战胜疫情的信心。另一方面，积极服务于群众的衣食住行需求，做好基本生活必需品的保障供应，尽可能减少疫情防控给群众生产生活带来的不利影响，为抗击疫情提供物质基础。党和政府采取的一系列措施使疫情防控工作有条不紊地进行，同时也成为全国上下共同战胜疫情的有力保障。

（二）重视“科技支撑”

科技支撑作为社会治理体系的重要内容之一，在疫情防控中卓见成效。自疫情发生以来，国内高新技术企业利用远程呈现、大数据管理、科技算法等手段，在远程诊疗、病例收集、对接国际救援资源、保障物资供应链顺畅运转等方面成效突出。除此之外，一些互联网公司还保证了抗击疫情期间全国数亿人口的线上生活平稳进行。如百度是公众获取知识及权威信息的主要入口;阿里巴巴在病毒的全基因组检测分析方面开展研究;科大讯飞向启动重大突发公共卫生事件一级响应的省市地区提供了智能输入终端服务;京东发挥全球供应链的组织效力，广泛调动国内外资源，围绕疫情物资采购、物流等持续进行线上服务;腾讯、字节跳动等面向全国1000余万家企业组织免费开放远程办公系统。

从地方治理实践来看，各省积极采用现代科技手段加强疫情防控。比如吉林省的“吉祥码”全面启动，目的是为了对疫情期间的流动人员加强管理;浙江省政法机关充分利用政法一体化办案系统开展网上单轨制协同办案，目的是最大限度地减少人员接触，切实保障干警的生命安全和身体健康。在基层社会治理中，科技支撑也同样不可或缺。借助社区公众号、小区的微信群，既避免了人与人之间面对面接触，又使信息得到迅速传递，在疫情防控中发挥了非同寻常的作用。

（三）践行“共建共治共享”理念

疫情防控与每个人息息相关，每个人在社会治理中都有自身的责任。在疫情防控的人民战争中，只有切实践行共建共治共享的理念，做到人人有责、人人尽责，才能凝聚起打赢这场抗击疫情总体战、阻击战的强大力量。

社区是居民生活的共同体，作为内防扩散、外防输入的关键防线，社区在疫情防控中的作用非常重要。正因为如此，很多地方都要求各级党政领导干部深入疫情防控第一线，靠前指挥、及时发声。大批党员干部深入城乡社区配合社区干部落实防控任务，社区工作人员认真负责，各地城乡社区工作者和广大志愿者进行实地走访、筛查，各个街区、村镇均有工作人员24小时不间断值班值守。在内防扩散上，采取测温、隔离等措施;在外防输入上，及时掌握疫区返程人员动态信息并做好相关登记，开展归类分诊及各种形式的支援帮扶、隔离准备等工作，为疫情防控作出了重大贡献。

一批医药企业为保障医用物资的接续，在疫情发生早期及时复工复产;社会各界人士积极捐赠医用物资;医务人员不顾自身安危、主动请缨奔赴武汉疫情一线;公安民警始终站在抗击疫情前沿，为保证良好的社会秩序贡献力量;社区居民从“保持理性少出门、做好防范不给国家添乱”做起。这种联防联控、群防群治的治理模式发挥了巨大作用，也充分表明坚持“共建共治共享的社会治理制度”的优势和强大效能。

二、疫情防控中社会治理存在的问题

（一）部分地方干部的治理能力有待提高

疫情防控不仅是对国家治理体系的考验，也是在特殊时期对地方干部治理能力和治理水平的一次考验。在疫情发生初期，一些疫情严重地区的领导干部对疫情早期预警信息重视不够，对其严峻程度估计不足，组织部署不力，各项防控措施没有及时落实，造成了该区域疫情防控乏力，进而导致疫情扩散。有些地区的个别领导干部“官本位”思想严重，对中央精神贯彻不力，没有听从统一指挥和调度，只注重各自管辖范围内的问题是否得以解决，不顾及总体及其他地区利益，当各自的目标和任务发生矛盾冲突时，即出现了为缓解本地区疫情防控物资紧缺问题而截留征用其他地区筹集的医用物资的情况。还有一些干部存在推诿扯皮、官僚主义、形式主义现象，如一个区域的不同部门都制作一份或几份表格，要求基层填写表格快速上报，而大部分表格内容相差无几，却耗费基层工作人员大量精力去逐一报送。花费大量时间做流于形式的表面功夫，却对基层急需解决的口罩、消毒水等防疫物资紧缺问题视而不见。不深入疫情防控第一线，对疫情防控情况了解粗浅、作风飘浮，这些现象和问题都给疫情防控带来了不利的社会影响。

（二）社会组织参与程度不够

在疫情防控的紧要关头，作为社会治理主体之一的社会组织必须参与到这项工作中来。民政部联合国家卫健委发布公告，号召各地积极动员本地社会组织有序参与疫情防控工作。在疫情防控期间，社会组织逐步具备了参与疫情防控的能力且参与意愿强烈，尤其在“分布式”汲取资源和“点对点”支援方面颇具组织优势，很多省份都积极动员社会组织参与疫情防控，发挥慈善组织、志愿者组织的优势。但在有些地区，由于地方政府对社会组织缺乏足够的重视，使得社会组织力量相对薄弱，参与能力和参与程度都十分有限。因此，在疫情防控中，社会组织在各地区、各领域、各环节的参与程度存在差异。一些地区虽有社会组织的参与，但参与程度不强，仅仅是一些志愿者组织参与城乡社区疫情防控的辅助工作，在配置社会资源、同救援中的急难险重环节有序对接、实施远程支援等方面明显不足。这既有社会组织发展不够成熟、专业水平有限的因素，也有地方治理方面的因素，即地方危机管理模式使市场配置资源和社会组织的空间被整体性压缩，人为设置的政策壁垒增加了社会组织参与的成本，限制了社会组织的灵活介入。

（三）社区急需资源下沉和提升工作人员的专业能力

疫情发生以来，社区作为疫情防控的一线，成为了“另一个不见硝烟的主战场”。由于医院收治能力的制约以及较易出现家庭聚集性感染现象，使得社区疫情防控的压力不断加大，但针对基层社区的支持力度却明显不足，缺乏人力和资源保障。如社区工作人员肩负着卡点值守、入户调查、返回人员隔离、居民帮扶等任务，工作量大，但社区人手、物质配备明显不足，医疗防护设备多是社区工作人员自备，防护工具反复使用，工作条件比较艰苦等，导致工作人员被感染的风险不断加大。另外，社区工作人员专业知识相对薄弱、防控能力欠缺也是疫情防控中的明显短板。突发公共卫生事件尤其是疫情防控往往需要社区工作人员具备较强的专业知识和技能，如疫情防控知识、法律知识、危机应对技能、心理疏导技能等。湖北黄冈市黄梅县黄梅镇出现的22人误食消毒片事件就反映了农村社区工作人员疫情防控知识的欠缺;再如因为对居民恐慌心理消解不足，缺乏情绪疏导方法，出现了部分居民与社区工作人员发生冲突的现象;有些社区工作人员对政策法规把握不准，不允许外地居民返回社区，还出现了侵犯居民权利的问题。疫情防控工作复杂多样，如果社区处理得不好，向上堆积，其他环节也将为此付出更大的代价。因此，从长远来看，不能只强调社区工作人员的组织动员能力，还需关注其专业能力的提升。

（四）应急医疗物资储备体系存在短板

疫情发生以来，湖北省各大医院面临医用防护服、护目镜、口罩、红外测温仪等重点卫生防疫物资不足的问题。全国各地防护资源、救治资源被紧急运送到疫情最重的武汉一线，而后当其他地区疫情加重时，医疗物资也出现了严重短缺问题，在紧急调集的医疗物资中有些还出现了过期现象。距离2003年SARS疫情已过去十几年，应急医疗物资实际储备与突发公共卫生事件应急所需的差距较大，凸显了医疗物资储备制度在实施中的不足。对于储备应对突发公共卫生事件的物资，储备的数量多少、品类、质量如何，通常由医院按照本级卫生行政部门的统一部署制定储备计划，但现实中，各地因认识不足和财力支持问题在落实方面大打折，很多医院资金紧张，没有多余的资金分配来进行应急物资储备，这也是导致应急医疗物资储备体系存在短板的原因。

三、以制度完善提升社会治理效能

针对疫情防控中出现的问题，必须深入贯彻党的十九届四中全会精神，建立更加全面的重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，着力补齐短板，以制度完善提升社会治理效能。

（一）建立政府与社会联动的预警机制

对于突发公共卫生事件的预警，需充分发挥政府和社會力量两大主体的作用，促进行政机制和社群机制的互补联动。一方面，要强化干部的风险意识，对于事关公共卫生安全的信息必须保持高度重视，既不能放松警惕，更不能淡化处理;另一方面，要充分调动社会力量参与的积极性，引入社群机制，共同关注突发公共卫生事件，尤其要注重调动“专业共同体”的积极性。一是以制度保障“专业共同体”在一定范围和条件下的直报权。即不是出于任何其它目的和考量，而是单纯从医学专业角度进行判断和决定是否上报。传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统可依据适当条件向医学专业社群敞开，部分一线医生基于事实依据进行的专业判断在其专业圈内达成一定数量的共识，比如有五位以上专业人士达成统一意见即可以联名方式进行直报，以保障信息传达及时通畅，利于政府相关部门快速作出反应和决策。二是对于社会上出现的疫情信息“苗头”，相关部门要积极查证，以科学和法律为依据，利用公开渠道以正确信息进行引导，确保信息公开透明。这既有利于防止权威信息被筛查掉而给公共安全造成隐患，又有利于增加公众的信任程度。换言之，行政力量唯有与社群联动互补，决策才会更加精准客观，才能更好地推动预警机制的顺畅运行，这也是应对突发公共卫生事件的重要途径。

（二）以提升能力為目标建立高效畅通的社会监督体系

干部必须提升自身的治理能力和治理水平，这不仅是应对疫情防控的需要，更是为将来应对各种公共危机储备力量。为实现这一目标，需要建立高效畅通的社会监督体系，依靠社会力量及媒体快速、灵敏、有效的监督来敦促干部勇于担当作为。具体而言，要将干部是否担当作为置于更为开放的社会环境中，通过网络、报纸、电视台等渠道广泛宣传参与监督的方式，动员和引导广大群众积极参与监督;借助互联网增设监督平台，以互动的方式让干部接受来自社会的建议、评价、纠错，媒体对整个监督过程及结果进行及时发布。这样，既能使干部积极主动提高个人素质和能力，又能规范干部的决策行为并提高决策执行力，确保干部的担当作为与群众的心理期待相契合。干部要正确对待监督、主动接受监督，习惯在监督下开展工作，以监督促进担当作为，尤其是在面对突发公共卫生事件时，在社会监督体系下，会促使其真正承担起党和人民赋予的重任，提高应急管理能力。干部个人治理能力的提升必将带动政府整体治理水平的提升，极大地增强群众战胜疫情的信心，最大限度地避免和减少疫情造成的损失，确保群众生命健康安全、社会和谐稳定。

（三）完善群防群控的社会协同机制

为了全面实现群防群控，更好地发挥社会力量的作用，应在社会主体运行的各个环节补齐短板、堵住漏洞，积极完善社会协同机制。首先，针对不同社区的实际情况，强化资源下沉和政策保障。政府要重视社区在疫情防控中的重要作用，为社区增加人员、设备及资金上的支持;安排部署社工、志愿者下沉到社区，与社区工作人员一道开展工作;适时引入专业组织对社区工作人员进行专业知识培训，提高其应急管理能力和专业防控能力，为今后社区应对突发公共卫生事件打下坚实基础。其次，加大社会组织的参与力度。各地方政府要重视发挥社会组织的作用，动员社工和志愿服务团队投入到疫情防控一线，除了参与社区工作人员日常排查、登记等防控工作，弥补社区防控力量不足外，社工还可以在社区公众号、社区网络平台开展专业的心理辅导，增强社区居民尤其是居家隔离观察人员战胜疫情的信心。就应对重大公共卫生安全危机时国家救援体系和社会救援体系之间存在的“两张皮”问题，着力探索将更广泛的社会组织资源和市场化资源配置结构纳入国家救援体系中来的有效途径。再次，群防群控离不开群众的参与和支持。政府可以与社会组织合作，完善相应的参与机制，通过多种渠道和方法加强宣传，鼓励群众树立责任意识、参与意识。重视在学校日常教学中增加包括突发公共卫生事件在内的应急管理教育内容;发挥社区居民、村民自治组织的功能，凝聚社会力量，做到以点带面;营造疫情防控人人有责、人人尽责的良好氛围，调动全民监督的积极性，对不重视疫情防控、隐瞒个人去向及与感染者有接触史的居民，要及时劝告、举报，以减轻社区工作压力。

在此次疫情防控中，上海等地呈现出的就是政府、社会组织、企业、医疗机构、媒体和群众在专业化指引之下按程序应对的良好局面。因此，动员一切力量，最大限度发挥各主体优势，形成联动机制，将成为未来推进应急管理现代化的趋势。

（四）健全公共卫生应急储备体系

就世界范围来看，每隔几年病毒带来的传染病疫情就会出现，此次疫情对我国公共卫生应急储备体系提出了新的要求。因此，要正确认识应急医疗物资储备上存在的短板，科学调整储备的规模、结构、品类，提升储备效能。各级医院应切实按照相关政策规定，在其责任范围内储备足够量的应急医用物资，原则上医院医疗物资的平时储备至少应达到维持一个月左右的使用量。优化关键物资生产能力布局，做到关键时刻拿得出、调得快、用得上。针对医疗物资存在一定保质期的问题，应提升我国在应急医疗物资合同储备和生产储备方面的能力。在合同储备方面，积极建立企业与国家、地方政府对接的合同储备平台，这一平台既可以由政府主管部门搭建，也可以由社会组织建立，组织本行业企业参与各级政府的合同储备。在储备方式上，政府储备方式可以多样化，各级政府或公共部门可以直接库存，也可以通过购买服务的方式让相应的企业代储。此外，不仅要保证应急医疗物资储备在数量上占据优势，还要注重在应急医疗物资的管理和综合协调方面取得实效，要运用大数据信息系统提高应急物资储备管理的动态化水平，逐步形成科学、有序、高效的公共卫生应急储备体系。

着眼当下，精准科学地打赢疫情防控总体战、阻击战，需要总结经验、吸取教训。疫情防控中社会治理制度的优势是战胜疫情的重要保障，因此，只有不断完善与公共卫生安全相关的制度和体系，打造全方位的社会治理共同体，才能持续提升社会治理效能。

【参考文献】

[1]习近平.在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话[J].求是，2020，（4）.

[2]顾昕.知识的力量与社会治理的引入——突发性疫情早期预警系统的完善[J].治理研究，2020，（4）.

[3]李强.做好疫情防控须创新社会治理[N].人民日报，2020-02-27.

（责任编辑：高  静）

Improvement of Social Governance System in

Epidemic Prevention and Control

Yang Qingzhe

Abstract：Epidemic prevention and control is a concentrated test of China's national governance system.Novel coronavirus pneumonia is the focus of social control system.This paper discusses the shortcomings of social governance in new crown pneumonia prevention and control，and puts forward corresponding suggestions.Adhering to and giving full play to the institutional advantages is not only an important means to fight against and defeat the epidemic，but also the main starting point for epidemic prevention and control in the future.In view of the governance problems in the epidemic prevention and control，we should take the system as the breakthrough point，make up the weaknesses，and improve the system and mechanism related to the epidemic prevention and control，so as to effectively improve the social governance efficiency.

Key words：epidemic prevention and control;social governance;institutional advantages;governance effectiveness