关于构建陕西省地质灾害防治新机制的思考

王雁林　任超　李永红　祝艳波　张辉　刘强　杨迁　马园园

摘要：陕西省地质灾害隐患点多面广，重大地质灾害时有发生，这些灾害事件不仅造成一定的人员伤亡和财产损失，而且暴露出了地质灾害防治工作中存在的问题。通过针对性地解决这些问题，能够有效推动地质灾害防治制度化建设进程。该文首先总结了陕西省近年来制度化建设进程和取得的成效，其次，指出了陕西省地质灾害防控中依然存在的三大风险问题，即预警基础薄弱、治理体系不够健全、应急技术支撑体系不完善，这些问题制约着陕西地质灾害防治管理水平。针对以上问题，该文提出“地质灾害防治新机制”，并分别构建了制度组织体系、源头管控体系、综合治理体系、应急技术支撑体系、科技创新体系五大体系，为自然资源部门与应急管理部门“预防与救援的无缝对接”提供新思路。

关键词：地质灾害;灾害预防;灾害治理;防治体系

中图分类号：P694

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbzr.2020－03－010

The construction of a new geological hazard preventionmechanism in Shaanxi Province

WANG Yanlin1，2， REN Chao LI Yonghong3， ZHU Yanbo， ZHANG Hui LIU Qiang YANG Qian MA Yuanyuan2

Abstract： The geological disasters in Shaanxi Province have many hidden danger points and major geological disasters occur from time to time. These disasters not only cause a large number of casualties and property losses， but also expose problems in the prevention and control of geological disasters. For this reason， major geological hazard events in Shaanxi Province over the years are like an "invisible hand"， and comprehensively promote the institutionalization of geological disaster prevention and control. The article comprehensively summarizes the progress of institutionalized construction in Shaanxi Province in recent years and the results achieved; on this basis， it points out the risk problems that still exist in the prevention and control of geological disasters in Shaanxi

Povince， that is， the prevention foundation is weak， the emergency technical support system is not perfect， and governance of prevention and control is not complete enough. These problems will severely restrict the prevention and management level of geological disaster. In response to these problems， the authors put forward a new mechanism for geological disaster prevention in Shaanxi Province， including the legal system， source control system， scientific and technological innovation system， emergency technical support system， and comprehensive management system， which provide new ideas for the "seamless integration of prevention and rescue" between the department of natural resources and the department of emergency management.

Key words： geological disasters; disaster prevention; disaster training; prevention and treatment system

任何一起災害事件的发生很大程度上会暴露现有防治体系存在的问题，而问题的解决将一定程度上推动防治体系的完善，地质灾害的发生也不例外。陕西省地质环境脆弱，地跨陕南秦巴山地、关中断陷盆地、沙漠和黄土高原三大地貌单元，加之受极端气候与人类工程活动的影响，地质灾害多发、频发，是全国受灾严重的省份之一。近年来陕西省重大地质灾害时有发生，陕西省在加强应急处置和防范的同时，从中吸取经验与教训，尤其在制度化建设方面取得了明显的成效。本文以“两个坚持，三个转变”防灾减灾救灾理念为指导，在总结陕西省近年来重大地质灾害事件与制度化建设和地质灾害防治成效的基础上，分析陕西省地质灾害防治面临的风险，提出了构建陕西省地质灾害防治新机制，以适应新的地质灾害防治要求。

1 制度化建设进程

近十年来，陕西省每一次重大地质灾害事件的发生，都促使各级地质灾害防治工作者不断反思、提升和改进地质灾害防治工作，特别是在地质灾害防治制度化进程上明显加快。

2010年， 安康市7·18特大山洪泥石流灾害的发生导致上百人死亡失踪， 这起灾情促使陕西省启动了规模较大的避灾移民搬迁计划。 2011年， 西安市灞桥区席王街道办石家道村白鹿原北坡发生山体滑坡， 造成重大人员伤亡事故， 这起灾害事件的发生改变了学术界关于关中地区以缓变形地裂缝、 地面沉降为主， 突变性地质灾害发生为小概率事件的看法， 西安市地质灾害应急中心应运而生， 从管理层面上提升了各级政府对关中地区黄土地质灾害的重视。 同年，  汉中市略阳县7·7崩塌灾害， 暴露了基层群众的防灾、 减灾、 避灾意识较差的缺点， 面对灾害不识灾害［1］。 为此， 2013年陕西省出台了《陕西省突发地质灾害应急预案演练指南》《陕西省地质灾害隐患点应急避险演练指南》， 旨在提高基层群众的防灾、 减灾、 避灾意识。 2012年， 为了突出《陕西省突发地质灾害应急预案》的可操作性、 针对性、 直观性、 完整性，陕西省在《陕西省突发地质灾害应急预案》修编工作的具体操作方面做出了新的探索， 编制了《陕西省突发地质灾害应急预案操作手册》， 并被全国学习与借鉴。 2013年， 延安地区特大暴雨洪涝灾害的发生， 一方面暴露出陕西省地质灾害群测群防的基础还需进一步夯实， 另一方面也说明陕西省市县气象预警技术要求还要进一步明确， 为此陕西省在原有群测群防“十有县”建设的基础上， 2014年出台了《陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设指南》， 截止2018年底，陕西省易发区内的89个县区全部建成高标准“十有县”。 与此同时，陕西省还出台了《地质灾害预报预警技术规程》， 规范了气象预警预报产品制作过程及发布流程。 2014年延安市甘泉县10·10滑坡灾害以及2015年商洛市山阳县8·12滑坡灾害造成严重人员伤亡， 除地质环境条件的影响外， 两起地质灾害的发生与人类工程活动有着一定的联系［2-3］。 为了遏制人类工程活动引发地质灾害， 2017年，陕西省出台了《陕西省工程建设活动引发地质灾害防治办法》， 避免人类工程活动引发地质灾害扩大的势头。 2016年， 针对基层地质灾害防治面临的缺少专业技术人员、 能力不强、 装备业务基础薄弱等问题， 陕西省印发了《关于构建平战结合的地质灾害防治技术支撑体系的意见》， 建立了陕西省地勘单位和各地市的对口日常支撑和应急状态下的网格化的技术支撑体系。 2017年，陕西省出台了《陕西省地质灾害防治条例》， 标志着陕西省地质灾害防治的制度化建设上了一个新台阶。

2 地质灾害防治工作成效

随着陕西省地质灾害防治制度化建设进程的推进，防治工作取得了一定的成效，地质灾害灾情呈明显下降趋势（图1）。一是调查评价工作，陕西省完成了89个地质灾害易发县（区）详细调查，编制了7个地市的地质灾害详查成果图册，为陕西省有针对性的开展地质灾害防治工作打下基础。二是监测预警工作，2017—2019年，陕西省已建成地质灾害专业监测点187处，省、市和地质灾害易发县区已初步建成地质灾害气象预报预警体系，2016年以来，陕西省共制作省级地质灾害气象预报预警产品61期，向地质灾害防治工作人员发送地质灾害预警短信12.52×104条。2019年陕西省成功预报地质灾害18起，紧急转移受威胁人口844人，避免了179人伤亡和401.2×104元经济财产损失。 三是综合治理工作， 2016年以来， 通过工程治理和移民搬迁， 全省地质灾害隐患点数量由规划初期的12 229处减至目前的10 426处，总数减少了1 803处，受威胁人口从101 038户558 076人减至66 545户334 170人，综合治理体系取得显著成效。四是应急能力建设工作，陕西省共建成99个地质灾害防治高标准“十有县”。2016年以来，累计开展地质灾害防治知识宣传培训2×104场次，发放宣传材料794.1×104份，累计受益群众795.9×104人，开展地质灾害应急演练1.95×104场次，累计参与演练达126.1×104人次，提高了群众的防灾避灾意识和工作人员的应急管理水平［4］。

3 地质灾害风险防控存在的问题

地质灾害风险防控包括灾前预警、灾险情应急、灾后治理等过程中的防灾减灾措施。虽然近年来陕西省地质灾害防治工作取得了显著的成效，但在地质灾害预警、治理和应急等方面还存在着一定风险，这些短板制约着陕西省地质灾害防治水平的提高。

3.1 地质灾害预警基础薄弱

如何识别地质灾害隐患？ 如何实现精准预报地质灾害发生的时间、 地点与范围？ 是地质灾害风险防控的关键技术性问题。 陕西省在地质灾害预警工作中还存在着队伍建设不足， 识别监测手段传统单一等问题， 规避地质灾害风险的能力有待进一步提升［5-6］。 首先， 县（区）基层地质灾害预警队伍建设不足， 存在著县级地质灾害防治技术人员短缺、 技术知识水平有限等问题。 陕西省各县（区）级地质灾害预警技术支撑机构主要为地质环境监测站， 县（区）级地质环境监测机构平均人员编制为3人左右， 而陕西省目前在册的地质灾害隐患点10 426处， 人员编制数量少， 灾害隐患点多， 工作任务量大。 地质环境监测站作为县级地质灾害预警技术支撑单位， 承担的应急调查、 技术服务等作用还没有充分发挥。 其次， 县（区）地质灾害识别与预警手段传统且单一， 先进科技手段普及度不高， 信息化手段利用率较低。 一方面地质灾害风险评估主要采取传统地质调查手段， 地质灾害隐患点的排查精度还处于1∶50 000精度，卫星遥感等科技手段尚还没有应用，地质灾害隐患点监测主要依靠群测群防员的定期目测，精度较低，加上巡查监测次数为汛期每天监测1～2次，仅靠现有的传统监测手段，隐患点存在着较大的灾害风险。另一方面对重大隐患点采取专业监测手段、开展精细化的风险评价等工作处于探索阶段。目前，陕西省设立专业监测点187处，专业监测点的占比为1.79％，专业监测点占比低，日常运行也存在一定难度。地质灾害预防管理的信息化手段没有充分应用，在资料成果的集成化、管理手段的信息化、表达方式的可视化等方面难以适应地质灾害风险管理的要求。

3.2 地质灾害综合治理体系不完善

陕西省地质灾害防治体系建设的实施过程中， 在搬迁避让的合理性、 工程治理的科学性、 综合治理制度全面性方面还存在着不完善的问题［7-8］。 在避灾移民搬迁过程中， 存在着不合理选址引发新的地质灾害风险的问题， 存在着避灾群众搬迁后难以适应新的生产生活环境而返回旧址的问题［7］。 如陕南安康、 汉中、 商洛三市1 578户农户搬迁调查研究表明， 避灾搬迁后务农成本增加， 搬迁群众生产生活未得到改善， 部分群众返回旧址， 未能达到搬迁避灾的效果［9-11］。 在地质灾害治理上存在着地质灾害治理工程应急治理多和简易处置多， 工程后续需要进一步采取科学性治理。 地质灾害治理配套资金难以落实， 特别是地质灾害多发的市县， 由于经济相对落后， 资金难以保障， 地质灾害治理项目进展缓慢; 地质灾害治理模式固化， 地质灾害防治效益还没有充分发挥。

3.3 地质灾害应急管理体制不健全

随着地质灾害预防、治理和应急职责的划分，陕西省地质灾害防治相关成员单位的名称和具体职责已经发生变化，原有的应急管理体制不再适用新的防治与应急工作。首先，原有《陕西省地质灾害防治条例》在实施层面上需要进行修订，《陕西省突发地质灾害应急预案》等制度也需要根据机构改革进一步完善。其次，一些在实践和政策设计上需要完善的制度，如地质灾害成因与责任认定办法还没有发布。目前在机构改革后，自然资源和应急部门在地质灾害灾情与险情信息报送、衔接等方面，需要制度性规定。除此之外，近年来村民削坡建房引发地质灾害呈上升的态势，需要建立相应的制度规范城乡居民削坡建房活动引发地质灾害的问题［12］。

4 地质灾害防治新机制构建

4.1 地质灾害防治新机制构建思路

国际上，地质灾害防治管理十分强调对灾害风险的认识，强调对灾害风险的主动识别、主动避险与主动处置［13-15］。一些发达国家的地质灾害应急管理做法也不断地发生深刻变化，如美国把应急准备工作作为应急管理的基本战略和具体目标，日本将灾害财政金融措施写进《灾害对策基本法》，从经费方面作为灾害应急准备工作的最根本制度保障［16-17］。国内方面，国家层面颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》十分重视强调突发事件的应急准备工作，对地质灾害防治管理更加强调应急的准备阶段［18］。自2014年以来，国家推行地质灾害综合防治体系建设，提出地质灾害综合防治理念。2018年陕西省在全国地质灾害综合防治体系竞争中，被纳入地质灾害综合防治重点省份，国家赋予在地质灾害综合防治上进一步探索的任务［19］。因此无论从理念上还是实践上，地质灾害防治管理正在发生着深刻变化，必须构建以“主动”、“事前”、“精细”为主要特征的地质灾害风险管控机制（图2）。地质灾害防治新机制的建立，既要在制度方面健全政策规章规定，又要在体制方面合理调配各部门的组织职能和部门责权。通过防控机制的设计与完善、综合防治体系的构建、防治效果的动态评估，以达到对地质灾害风险进行有效管控的目的。

陕西省地质灾害风险管控机制的构建集中体现在5个转变：即从传统的管理灾害向主动的灾害预防转变;从传统的被动应急向主动的防灾避灾转变;从单一的信息管理向综合的信息管理转变;从传统的框架式管理向现代的精细化管理转变;从单纯的业务管理向社会管理转变。

4.2 地质灾害防治新机制构建内容

面向问题导向，通过制度多层设计，重点解决存在的问题，形成地质灾害防治的良性机制。地质灾害防治的机制建设具体包括五大体系建设：制度组织体系、源头预防体系、综合治理体系、应急支撑体系、科技创新体系。

4.2.1 完善地质灾害防治制度组织体系 随着机构改革完成，地质灾害日常管理和应急管理体制还需进一步深入细化。一是修订《陕西省地质灾害防治条例》，以进一步适应机构改革并明确职能部门的责任。二是针对地质灾害成因认定问题，陕西省出台《地质灾害责任认定办法》，为突发性地质灾害成因认定提供依据。三是地质灾害应急管理部门应尽快开展修订《陕西省突发地质灾害应急预案》，由应急管理部门统一领导下，面对突发性地质灾害灾情事件，适时启动应急预案，其他职能部门找准自己的位置，尤其实现“防范与救援的无缝对接”。四是地质灾害防治主管部门与应急部门联合制定《灾险情报送制度》，以规范信息报送多头报送和信息口径不一致的问题。五是针对近年来村民削坡建房引发地质灾害呈上升的态势，尽快制定《陕西省居民削坡建房活动引发地质灾害防治办法》，解决城乡居民削坡建房活动引发地质灾害的问题。

4.2.2 健全地质灾害源头预防体系 从源头预防地质灾害的发生，是地质灾害防治工作的重中之重，是地質灾害防治思想的核心，通过政府政策引导和社会参与的方式，解决地质灾害预防工作中人才短缺、装备不足和技术落后的问题，做到有效的灾害预防。一是进一步加强防控力量建设，健全常态化的地勘单位日常对口服务机制，按照分片包县原则，建立地勘单位与受灾严重县的对口支撑机制［20-22］。二是进一步提高地质灾害早期识别技术能力。采用卫星遥感等手段对陕南地区进行隐患点识别。三是进一步提高监测预警能力。对现有隐患点，提高监测科技含量，建立监测预警网络体系。

4.2.3 健全地质灾害综合治理体系 拓展地质灾害治理思路，将地灾治理与生态环境保护、美丽乡村建设项目等有机结合。首先，以美丽乡村为视角，整合多个部门建设资金，积极探索融地灾防治、产业开发、科技示范、监测研究、成果展示、旅游观光、群众休闲娱乐为一体的综合治理工程。总结先进的地质灾害治理经验，如丹凤县竹林关模式，将地质灾害治理与旅游开发相结合，实现地质灾害防治的最大效益。其次，加快推进地质灾害移民搬迁，对威胁人员在30人以下的隐患点以搬迁为主，并且搬迁选址考虑安全性的同时，多方面考虑搬迁农户的生计问题，将避灾搬迁与扶贫搬迁有效结合。

4.2.4 健全地质灾害应急支撑体系 增强地质灾害应急响应能力是有效减小地质灾害风险的措施之一。在应急响应过程中，科学的组织、有效的管理与防范于未然的意识至关重要。首先，完善地质灾害应急支撑的组织机构，制定地质灾害应急支撑响应方案，科学设定分级响应。其次，充分利用应急管理平台，开设“陕西应急支撑大讲堂”，组织专家学者、市县国土干部、基层国土所和群测群防员进行讲课或经验交流，加强地质灾害应急支撑水平。最后，建立地质灾害早期识别中心，建设以“综合遥感技术+大数据+人工智能”为支撑的省级地质灾害隐患识别分析中心;构建高性能计算支撑下的遥感大数据地质灾害识别分析平台;推进智能化识别技术研发与应用，实现全省地质灾害易发区隐患识别与动态更新全覆盖，有效提升地质灾害隐患识别水平、地质灾害调查效率及防治针对性。

4.2.5 完善地质灾害科技创新体系 以信息化、科技化推动地质灾害防治管理水平提升是今后地质灾害防治管理的一个重要方向。完善地质灾害信息化顶层设计，设计好防治一张图、一张网、一个平台、两个体系。一是充分利用国家地质环境信息化建设平台提供的系统成果，应用于陕西地质灾害日常管理工作中。二是在衔接国家信息化建设成果基础上，建设省、市、县三级共享的地质灾害防治管理指挥平台。三是提升地质灾害防治信息系统，包括应急管理系统、预报预警系统、动态更新系统、短信发布系统，实现地质灾害一张图，以及文档资料在线查询、统计、分析;建设地质灾害移动办公平台。四是加强地质灾害防治技术装备建设，研制地质灾害识别、监测、应急等装备与仪器，建设地质专群结合的地质灾害监测预警体系［23-26］。

5 结 论

1）近十年来， 陕西省通过对重大地质灾害的有效处置， 提升了地质灾害防治管理水平， 地质灾害防治制度化建设进程加快， 出台了《陕西省突发地质灾害应急预案演练指南》《陕西省地质灾害隐患点应急避险演练指南》《陕西省突发地质灾害应急预案操作手册》《地质灾害预报预警技术规程》《陕西省工程建设活动引发地质灾害防治办法》《关于构建平战结合的地质灾害防治技术支撑体系的意见》《陕西省地质灾害防治条例》等法规， 完善地质灾害防治制度化建设。

2）地质灾害防治制度化建设推动了陕西省地质灾害防治工作。调查评价工作成果丰硕，气象预报预警体系逐步建成，成功预报避免了人员伤亡和财产损失，避灾搬迁统筹进行，工程治理效果显著，群众防灾意识提高。

3）陕西省地质灾害防治工作依然存在着地质灾害预警基础薄弱、地质灾害综合治理体系不完善、地质灾害应急管理体制不健全三大風险问题，制约着地质灾害防治管理水平，在新形势下，这些风险问题亟待解决。

4）陕西省地质灾害防治新机制的构建主要体现在从传统的管理灾害向主动的灾害预防转变、 从传统的被动应急向主动的防灾避灾转变、 从单一的信息管理向综合的信息管理转变、 从传统的框架式管理向现代的精细化管理转变、 从单纯的业务管理向社会管理转变。 具体包括制度组织体系、 源头预防体系、 综合治理体系、 应急支撑体系、 科技创新体系的建设， 以五大体系为基础建立网格式、 网络化、 金字塔型的防治体系， 达到预防的最小风险、 治理的最大成效、 应急的最高效率。

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（编 辑 李 波，邵 煜）

收稿日期：2019－12－05

基金项目：国家自然科学基金资助项目（41977228）

作者简介：王雁林，男，山西绛县人，博士后，从事地质环境研究。