后巴黎时代全球气候治理结构的变化与中国的应对策略——基于美国退出《巴黎协定》的分析

□肖兰兰

（南京理工大学 马克思主义学院，江苏 南京 210094）

一、问题的提出

2015年12月《巴黎协定》的达成及其快速生效是全球气候治理进程中的里程碑事件，标志着全球气候治理进入了以“自下而上”为核心特征的治理新阶段，开启了后巴黎时代的气候治理进程。然而，正当国际社会铆足干劲为继续推动全球气候治理巴黎进程向着既定目标积极前进的关键时期，2017年6月，美国特朗普政府却宣布退出《巴黎协定》（以下简称美国退约），给正在推进中的全球气候治理带来严重影响。但从美国退约近三年时间全球气候治理的发展进程来看，其退约并没有从根本上动摇国际社会应对气候变化的决

心和意志。2018年12月15日，波兰卡托维兹气候大会（COP24）通过了《巴黎协定》实施细则等一揽子协议，为2020年后顺利开启全球气候治理新的气候行动奠定了坚实的基础。2019年12月15日，由智利主办的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第25次缔约方大会（COP25）在马德里正式闭幕，大会通过了“智利·马德里行动时刻”（Chile Madrid Time for Action）的决议，在性别与气候变化、损失与损害华沙国际机制的程序性成果、海洋与气候变化以及长期全球目标的阶段性评估等方面取得了一定进展。国际社会再次以实际行动向世人展示“没有美国”的全球气候治理在继续向前推进。但美国毕竟是国际社会政治经济影响力最强的国家，其退约不仅对全球温室气体减排量、资金援助和低碳技术研发和转移等微观供给带来负面影响，而且对后巴黎时代全球气候治理结构的冲击亦不容忽视。然而，当前学术界有关美国退约的研究大多集中在美国退约给全球气候治理微观层面（比如减排缺口、资金援助、技术转让以及其他国家参与的积极性等）带来的负面影响①柴麒敏，傅莎等：《特朗普“去气候化”政策对全球气候治理的影响》，载《中国人口·资源与环境》2017年第8期，第1—8页；张海滨、戴瀚程等：《美国退出〈巴黎协定〉的原因、影响及中国的对策》，载《气候变化研究进展》2017年第5期，第439—447页；潘家华：《负面冲击正向效应——美国总统特朗普宣布退出〈巴黎协定〉的影响分析》，载《中国科学院院刊》2017年第9期，第1014—1021页；张永香、巢清尘等：《美国退出〈巴黎协定〉对全球气候治理的影响》，载《气候变化研究进展》2017年第5期，第407—414页；Robert Falkner，“Trump’s Withdrawal from Paris Agreement:What Next for International Climate Policy?”，http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/news/trumps-withdrawal-from-the-paris-agreement-what-next-for-internationalclimate-policy/，accessed on August 5，2017;Jonathan Pickering，Jeffrey S.McGee，Tim Stephens&Sylvia I.Karlsson-Vinkhuyzen，“The impact of the US retreat from the Paris Agreement:Kyoto revisited?”，Climate Policy，Vol.18，No.7，2018，pp.818—827.，或者对美国退约的国内外原因的分析等方面[1](p68-69)，而对美国退约对全球气候治理宏观层面即全球气候治理结构方面变化的研究却鲜有涉及。这一方面可能因为美国退约的微观影响直接关系到全球气候治理及《巴黎协定》履约的现实效果，对其研究具有更加紧迫性和现实性；另一方面可能是全球气候治理结构的变化除了受美国退约的直接影响外，还取决于国际社会其他行为体的反应和回应，是全球气候治理进程内外多种因素综合作用的结果，短时间内想要分析出治理结构的具体变化存在一定难度。但无论如何，分析美国退约后全球气候治理结构的变化是理解和把握后巴黎时代全球气候治理特征及其未来发展趋势不可或缺的重要内容。鉴于此，本文在界定全球气候治理结构内涵的基础上，集中探讨美国退约背景下后巴黎时代全球气候治理结构的多维变化，并就中国的应对策略提出几点政策建议。

二、全球气候治理结构及其构成要素

（一）全球气候治理结构

所谓“结构”（structure），就是构成系统的各要素之间的空间分布或力量对比状态。美国著名国际政治学者华尔兹曾对国际结构进行过严格界定，他认为“结构并非政治机构的集合，而是它们的排列”，结构根据构成系统的各单元之间的排列、单元所具有的功能和各单元之间的能力分配来界定[2](p84-107)。按照这一逻辑，全球气候治理的结构就是全球气候治理进程中在某一特定时间点气候治理系统诸要素的排列及其相对位置。全球气候治理系统的构成要素主要包括具体的行为体、抽象的治理观念以及介于二者之间的各种制度设置。

一般而言，从参与治理的行为主体来看，全球气候治理的结构主要包括领导结构、谈判集团结构和行为体结构，这构成了全球气候治理结构当中的物质性或显性层面的结构要素；从治理观念来看，全球气候治理的结构主要包括各种治理理念的此消彼长和影响力的对比变化，这构成了全球气候治理结构的理念性或隐性层面的结构要素；从治理制度来看，全球气候治理结构主要包括各种制度之间的排列顺序以及治理能力的分配，亦即这些治理制度在全球气候治理中的地位和影响力的大小，这构成了全球气候治理结构的规范性或中间层面的结构要素。由此来看，全球气候治理的结构可以分为物质层面、中间层面和理念层面三个结构维度，其中物质层面由领导结构、谈判结构和行为体结构构成，中间层面由制度结构构成，理念层面由观念结构构成（如表1）。

表1：全球气候治理的结构要素

（二）全球气候治理结构的构成要素

1.领导结构。国际领导是解决全球性问题的重要条件，“没有领导的多边主义难以取得成效”[3](p5)。奥兰·扬（Oran Young）曾强调领导是国际制度形成的必要条件[4](p281-308)。在全球气候治理这样的复杂多边行动中，领导问题一直是一个比较重要的问题。作为一种提供全球公共产品的集体行动，尽管全球气候治理中的“搭便车”行为始终存在，由此导致领导缺失问题也始终存在，领导赤字时有加剧[5](p38-51)，但全球气候治理发展至今，一些国家或国家集团无论是在主观上还是客观上无疑发挥了关键作用，带领国际社会就全球气候治理的目标和行动达成了一系列重要国际协议，推动了全球气候治理不断向前发展。就此而言，全球气候治理中的国际领导是客观存在的，可以是一国或一个国家集团单独领导，也可以是多国合作领导或集体领导。全球气候治理的领导结构，就是全球气候治理中发挥领导作用的有关行为体之间的权力分配或排列序位。

2.谈判结构。全球气候治理进程中的集团化现象是一个普遍存在的现实问题[6](p72-78)。由于各国之间的利益或相近或相悖，所以不同国家基于利益（诉求）的不同而结合成不同的谈判集团。在长期的全球气候治理进程中，基本上形成了三大集团：美国为首的伞形国家集团、欧盟与以中国和77国集团为核心的发展中国家集团。随着国际政治经济形势的发展演变以及全球气候治理制度碎片化趋势的加重，全球气候治理三大集团之间以及集团内部开始出现不断的分化与重组。本文所说的谈判结构主要是指各谈判集团相互之间的力量对比或排列序位的变化与调整。

3.行为体结构。在一个主权国家组成的无政府体系中，国家是应对全球性问题责任的最终担负者。鉴于应对全球气候变化的政策制定和落实主要是在国家层面，所以，国家是全球气候治理领域最为重要和主要的行为主体，但不是唯一的行为主体。非国家行为体从全球气候治理伊始就积极介入并努力推动全球气候治理，很多非国家行为体如企业、跨国集团以及城市等更是承担了直接的减排责任[7](p136-156)。随着全球气候治理的推进和全球气候治理模式实现“自上而下”到“自下而上”的转化，非国家行为体参与全球气候治理的积极性和活力更加激发出来，在全球气候治理中的地位和作用不断上升。全球气候治理的行为体结构就是指参与全球气候治理的各类行为体之间的力量对比、位置排列和空间分布状态。

4.制度结构。如上所述，全球气候治理制度主要是指在联合国体系下，通过联合国来推动国际社会应对气候变化，由此形成了《公约》及其相关协定的制度框架。在这一框架下，全球气候治理的制度是以国际公约、条约和国际协议等国际法的形式存在，这构成了国际社会应对气候变化的核心制度体系。与此同时，在《公约》外，一系列与气候变化相关的制度或机制涌现出来，形成了全球气候治理的制度复合体[8](p1-28)，或从另一个视角来看就是全球气候治理的制度碎片化①Fariborz Zelli and Harro van Asselt,“The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance:Causes,Consequences and Responses”,Global Environmental Politics,Vol.13,No.3,2013;李慧明：《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》，载《当代亚太》2015年第4期，第128—156页。。正是在这种复合体或碎片化状态中，众多的治理制度在空间分布上形成了某种特定的状态或位置排列，或它们影响力的此消彼长，构成了全球气候治理的制度结构。

5.观念结构。全球气候治理作为一场深刻的社会经济转型或变革，其本身就受到发展理念、治理理念等观念性因素的深刻影响。在某一特定时期，全球气候治理会存在多种治理观念，从国家之间的责任分担到减排方式，从履约方式到遵约机制都存在着多种理念的较量。如果我们不去关注这些治理观念本身的发展演变及其相互影响，只关注特定时期内各种观念在全球气候治理中所具有的影响力的大小以及它们的地位，就形成了这些治理观念之间的空间排列和影响力的对比状态，这就是全球气候治理的观念结构。

三、后巴黎时代全球气候治理结构的变化

《巴黎协定》为后巴黎时代的全球气候治理奠定了一个以“自下而上”为核心特征的治理模式。这种治理模式的形成很大程度上是欧盟、美国和中国三方互动和协调的结果，这种互动与协调客观上构成了后巴黎时代全球气候治理的结构性特征，也是维系和促使后巴黎时代全球气候治理结构稳定与变化的核心要素。作为世界第一大经济体和第二大温室气体排放国，美国在后巴黎时代的全球气候治理结构中占据重要的位置，美国退约无疑已经并将继续给正处于演变中的后巴黎时代全球气候治理结构带来很大的冲击和影响，促使后巴黎时代全球气候治理结构出现新的调整和变化。

（一）领导结构：领导赤字加剧背景下凸显中欧“双引擎”态势

作为全球气候治理的一种强大的“离心力”，美国退约对全球气候治理的领导结构至少产生了两方面的影响：一方面，使得本已不时出现的全球气候治理领导赤字进一步加剧。《巴黎协定》的签署及其后来的快速生效很大程度上是中美欧合作领导的结果，美国退约表明这种“三方共处”的合作领导不复存在，中美欧的整体合作性下降，竞争性加强[9](p79-93)，全球气候治理的领导赤字加剧。但另一方面，也为其他国家或国际组织发挥领导作用打开了“机会之窗”。

美国退约后，其他国家的立场态度和非国家行为体的积极参与已充分表明全球气候治理的进程不会逆转。在这种大趋势下，为了推动全球气候治理继续向前发展，中国和欧盟联合其他国家加强了在该领域互动与合作。第一，通过双边合作积极推动气候治理。2018年7月16日，第二十次中欧领导人会晤发表的联合声明强调，“双方重申应对气候变化的重要性，……致力于积极推动在卡托维兹《公约》第24次缔约方大会上为完成《巴黎协定》实施细则做出积极贡献，以确保充分有效落实《巴黎协定》”[10]，并专门签署《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》，强调制定进一步政策切实落实各自的国家自主贡献（NDC），积极引领清洁能源转型的重要性[11]。第二，通过创设小多边机制积极推动巴黎进程。2017年9月和2018年6月，中国与欧盟联合加拿大先后发起两届气候行动部长级会议，推动了《巴黎协定》后续细则的谈判和实施，为全球气候治理的巴黎进程注入了更多的正能量。第三，在《公约》缔约方会议及相关多边会议上推动气候谈判，释放积极政治信号。卡托维兹气候大会前，习近平主席在二十国集团领导人布宜诺斯艾利斯峰会上号召各方继续本着构建人类命运共同体的责任感，为应对气候变化国际合作提供政治推动力。王毅国务委员兼外交部长与法国外长勒德里昂（Jean-Yves Le Drian）、联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）在二十国集团峰会期间举行气候变化会议，发表新闻公报，重申合作应对气候变化，促进可持续发展，支持卡托维兹大会如期达成《巴黎协定》实施细则[12]。在波兰卡托维兹气候大会上，中欧继续积极合作，推动《巴黎协定》实施细则等一揽子协议的通过。在西班牙马德里气候大会召开期间，中欧双方再次向国际社会表达了积极应对气候变化的决心。2019年12月11日，欧盟委员会发布《欧盟绿色新政》（European Green Deal），提出欧盟要在2050年实现碳中和，旨在使欧洲成为“世界上首个实现碳中和大陆”[13](p2)。中国也在马德里气候大会现场的中国角举办边会，介绍了2019年以来中国碳排放权交易市场建设的进展情况，并表示中国预计在“十四五”期间基本建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳市场，实现全国碳市场的平稳运行。正如欧盟委员会联合研究中心能源、交通与气候部主任皮特·泽曼斯基所说，过去几年欧盟与中国在治理气候变化问题上的合作日益增多，双方无论在技术还是制度方面都有互相借鉴的地方，双方在能源环境领域的合作将使欧亚大陆的联系更加紧密[14]。中欧在《公约》内外双边、多边领域的互动与合作，充分显示了双方加强战略合作推动巴黎进程的政治意愿，凸显后巴黎时代中欧合作引领全球气候治理的“双引擎”态势。

（二）谈判结构：南北界限模糊背景下谈判集团进一步分化与重组

2015年达成的《巴黎协定》虽然一些重要的条款重申了“共同但有区别的责任原则”（以下称“共区原则”），但通篇不再有附件I和非附件I国家的区分，只有发达国家和发展中国家的区别。全球气候治理事实上形成了一个微妙的“三分法”，即发达国家、特别易受气候变化不利影响的发展中国家（小岛屿国家和最不发达国家）和其余的发展中国家（主要是发展中大国）三股力量[15](p34)。在这种背景下，国际气候谈判中南北界限逐渐模糊的状态更加严重。

美国退约后，欧盟、基础四国和伞形集团①伞形集团（Umbrella Group）是一个区别于传统西方发达国家的阵营划分，用以特指在全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团，具体是指除欧盟以外的其他发达国家，包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、俄国、乌克兰。因为从地图上看，这些国家的分布很像一把“伞”，也象征地球环境“保护伞”，故得此名。其他国家纷纷发声对美国提出批评，但在后续谈判和实践中，发展中国家集团和伞形集团内部及之间开始出现新的分化与重组。面对美国退约带来的资金、技术以及减排量等方面的缺口，发展中国家内部小岛屿国家和最不发达国家面临的生态压力骤增，促使其立场进一步向欧盟靠拢，对中国提出更高的要求和期望，发展中国家集团内部的力量会进一步分散化。

与此同时，伞形集团内部也出现了分化与重组的迹象与趋势。加拿大通过中欧加气候行动部长会议机制及与中国、欧盟在相关领域的合作，成为巴黎进程的积极推动者。日本为了弥补核电站停运造成的电力缺口正大规模上马火电站，但在当前的技术背景下到2030年完成《巴黎协定》下国际承诺前景不容乐观。在未来国际气候谈判中，日本的气候立场有可能接近美国，但鉴于相对比较积极的环境政策，追随美国退出《巴黎协定》的可能性不大。澳大利亚由于国内政局的变动，对《巴黎协定》的履约存在一定的不确定性，但仍然对马德里气候大会达成的决议草案“缺乏对展现雄心形式的必要约束”表示了不满。新西兰在2019年9月举行的联合国气候峰会上，与中国携手提交了“基于自然的解决方案”(Nature-based Solution，NbS)提案，使得NbS的概念成为马德里气候大会大重点议题，并理所当然成为增强气候雄心和实现联合国2030可持续发展目标的热门议题之一。

（三）行为体结构：行为体多元化背景下非国家行为体能力和地位显著提升

近些年来，非国家行为体在填补主权国家应对气候变化存在的资金、减排缺口以及动力不足等方面的作用日益明显。面对美国退约给全球气候治理带来的空前压力，非国家行为体参与的积极性和能力被进一步释放出来。

第一，参与数量大幅增多。越来越多的城市、州、企业、科研机构、民众等非国家行为体参与到气候治理领域。2017年6月1日，在特朗普宣布退约的当天，加州、纽约和华盛顿三个州的州长联合宣布成立美国气候联盟（United States Climate Alliance），截至目前已有17个州宣布加入该联盟，代表美国40%的人口和将近9万亿美元的经济活动[16]。不日之后，又一个由美国商界、教育界和地方政府领袖组成的联盟“我们依然在”（We Are Still In）宣布成立，目前已经涵盖281个城市、10个州、2161家企业和投资者以及348所高等院校等3500多个组织，成为支持《巴黎协定》的重要力量[17]。2018年9月5日，全球19座超大城市在伦敦签署了一份《净零碳建筑宣言》，承诺分阶段实现净零碳排放目标[18]。在2018年年底波兰卡托维兹气候大会开幕式当天，来自欧洲各地6万多名环保人士在比利时首都、欧盟总部所在地布鲁塞尔举行了一场名为“为气候发声”的游行，声援在波兰卡托维兹举行的联合国气候变化会议。除步行的游行者外，当天还有5000多名民众以自行车骑行的方式参与游行[19]。

第二，参与能力大大提升。非国家行为体参与数量的增多一定程度上意味着参与能力的提升。2018年11月17日，联合国环境规划署发了一份《弥合排放差距——非国家和次国家行为体的作用》的报告，再次肯定了非国家行为体在减缓气候变化问题上的重要性。来自123个国家的7000个城市和42个国家的245个地区，以及至少拥有36万亿美元收入的6000多家公司一道，承诺采取应对气候变化的减缓行动。这些承诺涵盖了大部分经济领域，并逐步扩大了区域覆盖面[20]。如果这些承诺和国际合作倡议得以完全实施，相比现行政策，到2030年每年可减少15—23亿吨二氧化碳当量的排放，这将大大缩小2℃温控目标所需的排放差距[20]。而且，很多非国家行为体提出的减缓目标远远超过国家的减排力度。2018年9月10日，加州州长杰里·布朗签署一项法案，提出到2045年加州将实现电力100%由清洁能源供应，完全抛弃煤电等传统化石能源发电方式，并希望加州在遏制温室气体排放领域方面居全球领先地位[21]。2019年11月，欧洲投资银行（EIB）也于马德里气候大会前发布新的能源贷款政策，宣布将从2021年底终止对化石燃料能源项目投融资，未来将增加对低碳、零碳技术的支持，促使欧盟到2030年实现可再生能源比例达到32%的目标[22]。

第三，参与途径日益多样化。非国家行为体除了直接参与减缓行动、参与联合国或主权国家举办的各类气候会议外，开始独立召开具有全球性影响的气候大会和成立相关公益组织积极推动气候治理。2018年9月13日，全球气候行动峰会（Global Climate Action Summit）在旧金山举行，会议由加州政府举办，旨在推动全球非国家层面应对气候变化的努力和行动。全球超过100个市长、州和地区领导人、首席执行官（CEO）提出超过500项气候行动承诺[23]。这是世界上第一次没有国家元首、政府首脑出席，而是由地方政府代表、企业家、专家学者以及社会机构代表等非国家行为体参与的全球性会议[24]。2019年5月，清华大学联合伦敦政治经济学院、澳大利亚国立大学、伯克利加州大学、剑桥大学、帝国理工学院、麻省理工学院、东京大学等来自6大洲9个国家的12所著名高校，携手成立“世界大学气候变化联盟”（Global Alliance of Universities on Climate，以下简称“GAUC”），在气候相关技术、经济、政策等方面开展双边和多边联合研究，推动技术和政策解决方案的创新与实施，开展联合教育项目和气候相关课程系统建设等。同年12月，世界大学气候变化联盟携手青年应对气候变化行动网络（China Youth Climate Action Network，简称“CYCAN”）共同组建GAUC-COP25青年代表团，集体展示大学在应对气候变化中的使命[25]。

（四）制度结构：制度碎片化背景下《公约》外气候制度影响力进一步上升

气候制度的日益复杂化是当前全球气候治理的核心特征和重要趋势，并以机制复合体（Regime Complex）、机制集群(Regime Cluster)、以及机制联结(Regime Nexus)的方式不断拓展①机制复合体是以《公约》及其议定书为核心形成联合国框架下的制度体系；机制集群是在气候治理领域形成的《公约》内外的制度体系集合，机制联结，是气候相关领域或超气候领域形成的机制联系（具体内容参见：汤伟《气候机制的复杂化和中国的应对》，载《国际展望》2018年第6期，第139—156页）。。当前以《公约》《京都议定书》和《巴黎协定》为核心的联合国框架下的制度体系(机制复合体)是全球气候治理的主体，在全球气候治理中发挥基础性作用。与此同时，《公约》外的气候治理制度（机制集群和机制联结）也在不断增加，主要包括主权国家间合作的双边机制、小多边机制，非国家行为体建构的多种合作倡议以及公共部门和私有部门组成的跨国气候治理网络。《公约》内外气候治理制度的增加及其复杂化表明全球气候治理领域出现了多种多样解决该问题的制度、机制或规范，同时也凸显了全球气候治理制度碎片化的状态和趋势[26](p128-156)。

美国退约及在全球气候治理中的“撤退”或“不合作”行为[27](p839-851)对气候治理机制复合体、机制集群以及机制联结产生非常大的影响，尤其促使《公约》外气候治理制度的进一步复杂化以及影响力的上升。第一，促使新的非正式机制的确立。2017年中欧加气候行动部长会议机制确立，为推动《公约》下多边进程发挥重要的补充性和促进性作用[28]。第二，促使新的国际组织或国际联盟成立。2017年11月，在德国波恩举行的《公约》缔约方会议（COP23）上，由英国和加拿大倡导，包括法国、芬兰等20多个国家组成的全球“助力淘汰煤炭联盟”（Powering Past Coal Alliance）宣布成立，意在推动加速发展清洁能源，淘汰传统煤炭的使用[29]。2018年3月11日，国际太阳能联盟（International Solar Alliance）在新德里举行成立大会，43个国家首脑和部长出席成立大会，共同承诺将为应对全球气候变化提供最高水平的清洁、可负担和可持续的能源[30]。第三，从垂直维度看，进一步刺激区域和次国家层面气候治理安排的出现。2018年11月28日欧盟委员会通过了“还人类一个清洁的星球”（A Clean Planet for All）的战略文件，指出到2050年实现繁荣、现代、有竞争力和气候中和（climate-neutral）经济长期愿景[31]。2019年11月28日，欧洲议会批准一项决议，宣布欧洲和全球进入气候和环境紧急状态（climate and environmental emergency），并希望欧盟委员会确保所有相关的立法和预算提案都应符合1.5℃目标的要求[32]。与此同时，次国家行为体如州、城市也不断推出应对气候变化的制度安排，如美国气候联盟（USCA）和“我们仍然在”（We Are Still In）。

（五）观念结构：混合多边主义强化背景下“自下而上”治理理念进一步占据主导地位

2015年达成的《巴黎协定》最为显著的特征就是确立了以国家自主贡献（NDC）为核心减排方式的“自下而上”治理模式。这种治理模式以最大的包容性和动员能力把所有的缔约方都纳入了一个统一的治理模式之中，很大程度上克服了自京都时代以来全球气候治理的困境。与此同时，为了克服完全由国家主导的治理模式行动不力的弊端，《巴黎协定》设计了五年盘点、行动透明度、遵约机制等带有较强约束力的“自上而下”的“棘轮”机制（ratchet mechanism），从而使巴黎时代的气候治理呈现出“上下结合”的混合治理模式。这种治理模式充分反映出全球气候治理自《京都议定书》签订以来在治理理念上的重大变迁，一种新的“混合多边主义”（hybrid multilateralism）治理理念日益占据全球气候治理的主流地位①Karin Bäckstrand,Jonathan W.Kuyper,Björn-Ola Linnér&Eva Lövbrand,“Non-State Actors in Global Climate Governance:from Copenhagen to Paris and Beyond”,Environmental Politics,Vol.26,No.4,2017,pp.561-579;W.Kuyper,Björn-Ola Linnér and Heike Schroeder,“Non-State Actors in Hybrid Global Climate Governance:justice,legitimacy,and effectiveness in a post-Paris era”,https://www.researchgate.net/publication/320935403_Nonstate_actors_in_hybrid_global_climate_governance_justice_legitimacy_and_effectiveness_in_a_post-Paris_era.访问时间：2018年11月1日。。

美国退约后，国际社会对《巴黎协定》的坚守，以及非国家行为体参与应对气候变化积极性和能力的提升，不仅显示了《巴黎协定》“自下而上”履约模式的韧性，而且促使该履约模式得到进一步强化与巩固。与此同时，非国家行为体和《公约》外治理制度在全球气候履约结构中地位和影响力的上升也促使自哥本哈根气候峰会以来开始逐渐确立的“自下而上”的治理理念得到进一步的巩固和强化，使其在“上下结合”的混合主义治理理念中的主导地位进一步提升。

四、后巴黎时代全球气候治理结构变迁背景下中国的应对策略

面对后巴黎时代全球气候治理结构的诸多变化以及气候治理3.0时代的新征程，中国又该如何作为，成为当前中国内政和外交亟须回应并解决的一个重要问题。无论是面对复杂多变的全球气候治理形势本身，还是面对正处于决胜全面小康社会攻坚期的国内形势，全球气候治理对于中国而言既是一个重要的机遇，又是一个严峻的挑战。面对后巴黎时代全球气候治理结构的重大变化，中国应该清晰界定自己在全球气候治理中的角色身份，并采取行之有效的策略，以便更好应对来自国内外的严峻挑战。

(一）与欧盟合作引领全球气候治理

美国退约后，全球气候治理领导赤字加剧，国际社会对中国寄予更高的期望[33]，中国国内也出现了希望中国发挥领导作用的呼声。为此，中国有必要结合现实情况，对自身在全球气候治理中的身份予以明确界定。党的十九大报告明确了中国参与全球气候治理的基本态度和立场——要成为“全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上也强调，要“共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理，形成世界环境保护和可持续发展的解决方案，引导应对气候变化国际合作”[34]。这充分表明我国在全球气候治理中发挥更加积极作用的决心和意志，也反映了我国面对全球气候治理困境要做出更大贡献的大国担当。

当然，“引领”不同于“领导”，“引领”更强调引导和协调。中国在全球气候治理中发挥引领作用，并不意味着要填补美国退约遗留下的“责任亏空”，也不是要承担超越现实国情、发展阶段和自身实力的义务安排。全球气候治理的引领可以有多重体现，既体现在对各缔约方立场和利益诉求的协调能力上，又体现在可以提供出平衡各方需求、整合各方利益的“中国方案”上，更体现在引领全球气候治理走“共商、共建、共享”的原则理念上。在卡托维兹气候大会召开期间，中国就充分发挥了“穿针引线”的沟通和协调能力，不但加强了“77国集团加中国”“基础四国”以及“立场相近发展中国家”内部的沟通和协调，而且做了欧盟、美国等伞形集团国家及其他一些国家的工作，得到了与会各方的广泛认可。正如波兰环境部部长科瓦尔赤克说：“全世界都关注中国在本次气候大会上的引导力，中国在本次气候变化大会上发挥了重要的建设性作用。”[35]

气候问题的复杂性和影响的广泛性，加上中国当前所处的发展阶段及面对复杂的全球性问题的引领经验还“不丰富”，这都决定了中国难以独立发挥引领作用，必须加强与欧盟的合作引领。长期以来，欧盟在全球气候治理中一直比较活跃，声称发挥积极的领导作用。2019年12月《欧盟绿色新政》（European Green Deal）公布，再次以实际行动证明了欧盟积极发挥气候领导作用的雄心。但由于欧洲债务危机、英国脱欧等现实问题，欧盟的环境优势和领导力受到很大影响，难以回到哥本哈根会议之前的绝对领导地位。鉴于此，虽然中欧在全球气候治理的责任分配和“共区原则”问题上存在一些矛盾和分歧，但双方都有着强化气候合作的战略需求。因此，中国要根据自己在全球气候治理中的现实能力和实际需求，根据不同的谈判议题、问题领域处理好与欧盟合作引领的途径和方式，同时在战略上积极支持欧盟发挥更大的领导作用。

（二）采取原则性和灵活性相结合的策略推动“共区原则”落到实处

中国必须原则性上积极坚持“共区原则”这一发达国家和发展中国家在《公约》框架内合作应对气候变化的法理基础。虽然《巴黎协定》及其实施细则对“共区原则”做了动态的理解和解读，但它依然是区分发达国家和发展中国家不同责任和义务的前提。中国要利用自身在基础四国中的身份和影响力，积极协调与印度、巴西和南非的立场，维护发展中国家的整体权益，牢牢掌握后巴黎时代“共区原则”动态解释的话语权。

但与此同时，中国更要体现出充分的灵活性。一方面，中国的历史责任和发展阶段以及自身实力都决定了中国不可能承担与欧美发达国家同等性质和量度的责任义务，但同时中国也不能忽视自身与小岛屿国家和最不发达国家之间的现实差异。为此，中国要在积极维护广大发展中国家权益的同时，利用南南合作等渠道为气候脆弱性更强的欠发达国家和小岛屿发展中国家提供更多帮助和支持；另一方面，中国要利用美国退约后全球气候治理需要合力推动的契机，通过双边谈判和小多边合作积极维护和稳固与欧盟、加拿大等气候治理积极推动者之间的关系，让其理解和支持应对气候变化的“共区原则”。同时，针对澳大利亚、日本这些可能出现“变故”的国家，采取有理、有力和有节的斗争，尽量防止其脱离全球气候治理巴黎进程的轨道。

（三）加强与非国家行为体在应对气候变化问题上的合作

后巴黎时代全球气候治理主体结构日益多元化，治理权力出现从西方向非西方、从国家向非国家的双重权力转移的加剧趋势。为此，中国有必要从战略上予以重视并加强与非国家行为体的合作。

第一，外交上加强与非国家行为体的“助力”合作。非国家行为体在全球气候治理结构中地位和作用的上升，成为很多国家努力争取的对象。欧盟在哥本哈根会议之后领导力的再次回升，很大程度上依赖于非国家行为体的“助力”。在《巴黎协定》谈判过程中，欧盟亦是借助了众多NGO和政策倡议网络的力量，将一些重要条款如1.5℃温控目标纳入《巴黎协定》文本。在波兰卡托维兹气候大会（COP24）召开期间，中国就借助了非国家行为体助力气候外交。通过积极动员国内的智库、研究机构和非政府组织等非国家行为体参与和举办各种边会活动和对话会，向世界展示中国低碳转型的努力和成就，并向秘书处提交各种提案，大大推动了国际社会应对气候变化的信心和行动力。

第二，利用非国家行为体的专业优势推动气候项目的开展与落实。非国家行为体的治理资源、知识权威和信息资源对全球气候治理产生越来越重要的影响，成为很多国家联合履约、合力应对气候变化的重要对象。鉴于此，中国可以利用非国家行为体在气候项目履约方面的独特优势，助力“南南合作”、低碳示范区、减缓和适应气候变化项目的具体落实和实施，提高项目的运作效率和影响范围。

（四）推动《公约》内外全球气候治理制度的协调与整合

传统的全球气候治理是以联合国为中心舞台，通过联合国框架下国际气候谈判，对全球温室气体排放的上限及其有关国家的减排责任和义务进行界定，继而构建了一个以《公约》为核心的全球气候治理制度体系。上文已经指出，随着美国退约，一些《公约》外气候制度开始创建并发挥积极作用，全球气候制度的碎片化趋势进一步加剧。但全球气候治理制度的碎片化是一种客观的发展态势，很大程度上是全球气候治理更加成熟的标志，碎片化并不意味着更加低效或者各种制度之间完全冲突。如何在制度碎片化趋势下促进全球气候治理的发展，既取决于全球气候治理本身紧迫性的加强，也取决于各种制度之间的协调与整合。为此，中国要客观认知全球气候制度的碎片化态势，努力维护《公约》内气候制度权威性和合法性的同时，对《公约》外气候制度持更加开放的立场和态度，并充分利用《公约》外双边或多边气候外交场合表达立场、交流意见，努力取得符合巴黎精神的全面、平衡和有效的成果，从而为《公约》内的谈判注入更多正能量，推动《公约》内外的各种气候治理制度之间的关系更多走向合作型碎片化[36](p14-40)。

（五）坚持“自下而上”治理模式的基础上强化“棘轮”机制（ratchet mechanism）理念建设

《巴黎协定》确立的以国家自主贡献为核心的“自下而上”的全球应对气候变化治理新理念，为容纳更多的行为体参与应对气候变化提供了法律和制度保障。但即便目前缔约方提供的国家自主贡献完全落实，与2℃温控目标实现所需的减排量相比仍有很大差距。美国退约又进一步加大了这一缺口。为了缩小《巴黎协定》目标与国家自主贡献之间的巨大差距，国际社会必须认真落实当时《巴黎协定》所设计的五年盘点、行动透明度、遵约机制等带有较强约束性的“自上而下”的“棘轮”机制理念。在“上下结合”的混合治理模式下，“自上而下”棘轮机制的具体运行规则的制定和实施已经成为后巴黎时代的核心与关键。在波兰卡托维兹气候大会上，参会各方就《巴黎协定》关于自主贡献、减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容涉及的机制、规则基本达成共识，并对下一步落实《巴黎协定》、加强全球应对气候变化的行动力度做出进一步安排[37]。所以，中国在后巴黎时代全球气候治理和履约中，要严格按照《巴黎协定》实施细则的要求，积极团结其他缔约方，推动相对中性的约束性较强的“自上而下”的“棘轮”机制进一步构建和实施，努力保障“自下而上”国家自主贡献为核心的履约模式的效果和目标的完成，使“自下而上”的“软法”与“自上而下”的“硬法”更好的结合，使“软硬相济”的治理理念得到进一步实施[38](p16)。

综上所述，美国退约给后巴黎时代全球气候治理结构带来的重大变化标志着全球气候治理已经迈进一个全新的3.0时代。在这个时代，由于美国的退出和不作为，甚至拖后腿，全球气候治理的领导结构、谈判结构、行为体结构、制度结构以及观念结构都发生了巨大的变化。全球气候治理正在成为影响当前国际秩序转型和新的国际秩序构建的一个深层次重要因素，全球气候治理的未来依然存在很大的不确定性，这种不确定性的影响因素很多，但国际社会在没有美国的背景下依然坚定地推动全球气候治理向前发展，为落实《巴黎协定》的细则谈判也取得了积极进展，这又给当前的全球气候治理带来了些许积极的确定性。当前，无论是宏观意义上的国际政治经济格局，还是微观意义上的国际气候政治格局，都在经历前所未有的调整与变化。在这样的背景下，无疑需要像中国这样的大国审慎评估当前全球气候治理的发展态势，顺应全球气候治理的发展趋势，合理标定自身的角色和身份，从构建人类命运共同体的战略目标出发以更加主动、更加有为的姿态积极参与全球气候治理体系改革和建设，推动后巴黎时代全球气候治理向着既定目标迈进，为维护我们共同的家园承担起大国应然的责任，做出应有的贡献。