以“数字政府”建设为抓手， 推进政府治理现代化

处于数字经济时代，政府的数字化转型是必然选择也任重道远。作为一种新型政府运行模式，数字政府是以云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能、5G等新一代信息技术为支撑，重塑政务信息化管理架构、业务架构、技术架构，通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。

习近平总书记早在2017年中共中央政治局集体学习时就強调，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。中共十九届四中全会明确提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”“加快推进全国一体化政务服务平台建设”“推进数字政府建设”的要求。可以说，数字政府是适应于信息社会的新型政府治理形态和国家治理方式，建设数字政府是贯彻落实十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措和必由之路。

当前，各地积极顺应数字化转型大势，形成了百花齐放的数字政府建设新格局。例如广东“以机构改革为突破口打造整体政府”，浙江“以政务服务为牵引推进政府数字化转型”，贵州“以数据融合为驱动建设数字政府”，等等。（谢丽容）中国软件评测中心发布的《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》显示，中国数字政府建设目前已进入全面提升阶段，在创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率、提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用越来越明显。

“数字政府建设是数字经济背景下促进政府改革的重要抓手，也是加快政府职能转变、提高政府运行效能、塑造政府公共服务理念的全方位、系统性、协同式的一场深刻变革。”从传统政府向数字政府转轨是一项系统工程。数字政府建设不仅包括信息技术的改进、数据治理能力的增强、政务质量的提升、业务流程的优化，而且涉及政府自身改革以及外部环境的全方位系统性变革，必然对政府治理理念、治理结构、运行机制、行为模式及资源配置等带来深层次的结构性变化。

一、理念转变：“以人民为中心”的用户思维

建设数字政府，是为了借助新一代信息技术赋能公共治理，从本质上看，就是要运用互联网思维来思考问题，提升政府的治理水平。将互联网思维与政府治理相结合，是新时代数字政府建设的根本要义。用户思维是所有互联网思维的核心，也是“以人民为中心”理念的重要体现。所谓“用户思维”，就是指互联网服务的提供者要奉行用户至上的理念，并能够根据用户的需求不断调整策略，为用户提供更为便捷、更高质量的服务。“政府通过数字化平台向作为终端用户的公民提供公共服务和实现政民互动，公民即用户的概念深入人心，满足公民的需求，创造最佳的使用体验成为政府数字化转型和政府改革效果的决定性因素。”（钟伟军，王巧微）

第一，通过数字政府保障公众获得政府服务的及时性、便利性和低成本。例如，电子政务的“一站式”服务平台实现了政务服务的线下服务模式向线上服务模式的转变，打破了公众获取政务服务的时空限制;统一的数据共享交换平台实现了跨部门的数据共享，降低了信息沟通的成本，提升了行政效率，让群众提交最少的材料、通过最少的环节、获得最好的服务。

第二，通过数字政府建立良好的“官民”交互及沟通机制。数字政府的建设不仅只停留在IT建设投入、网站建设、信息发布，更重要的是利用新技术、新模式为公众提供互动平台，增强公众的积极参与，提高政府与公众互动效率，在积极倾听公众心声的同时充分激发公众参与度和创造力。一方面，政府越来越注重利用网络问政、网上咨询决策和网络信息发布来倾听吸纳民意和提高行政效率，另一方面，公众则越来越善于利用网络媒介向政府反馈信息、表达意见，并且积极地参与到政府政策制定过程中，从而缩短政府与公众之间的心理距离。

第三，通过数字政府赋予公众实质监督权。例如，当前我国正在积极探索政务服务 “好差评”制度，以充分考虑公众需求，不断促进政务服务质量的提高。2019年12月，国务院办公厅印发了《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》，改变了原来政府自我评判和自我约束的“自循环”服务质量评价机制，赋予公众实质评判权，有助于加强公众监督，提升政务服务的公信力。

二、治理模式：基于整体政府的理论

“整体政府”是20世纪90年代中后期西方国家继新公共管理运动之后开始的第二轮政府改革运动的新举措，是指以公民需求为导向，以信息技术为手段，对治理层级、职能及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体，为公众提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府模式。可以说，“数字政府”改革是推动“整体政府”建设的重要抓手，也是新时代提升政府履职能力的必由之路。

第一，从对外来看，体现了以公众需求为导向的整体治理模式。整体政府就是以回应公众需求和问题解决为治理导向，强调政府通过协调、合作、整合等方法，为公众提供无缝隙供给服务，可以最有效及时地处理公众最为关心的问题，而不是让公众在各个部门机构和系统之间疲于奔命，体现了从政府本位向公民本位的理念转变。例如，“主题式审批”就是建立以企业和公众为中心的办事主题目录，将分散在各个部门的信息和流程进行整合，如以我要开餐馆、我要开公司、我要办理失业金等为主题，对办理事项按照导航模式进行引导。再如，“一门一窗一网”式政务服务，也是体现了整体政府的概念，即对于办事的公众来说，不需要面对政府内的众多部门，而只需通过“进一道门”、“在一个综合窗口”或者“上一个网络平台”就可办理原来需要到各个部门分门别类办理的事项。

第二，从对内来看，体现了跨层级、跨部门协同的工作机制。传统政府中存在的职能交叉与政出多门严重制约着政府的效率及服务的质量。特别是信息化标准不一、信息孤岛、数据烟囱，跨部门、跨层级业务无法实现有效协同，实际上是一种各自为政、部门化的思路，无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。2016年习近平总书记在中央政治局集体学习时指出：推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，是新时代下国家管理和社会治理对政务信息化的新需求。整体政府要求以政府内部机构的整体性运作为出发点，克服碎片化管理的困境，实现“三融合”、“五跨”的集成服务与协同管理。数字政府正是契合了整体政府的理念，在网络空间重构的一个扁平化、分布式的虚拟政府，通过“集约化建设基础支撑平台”“跨部门政府业务流程再造”“政务数据共享”等探索，打破传统政府的官僚制和科层制组织结构，推动数据共享、业务协同，全面提高政府运行效率。

三、创新驱动：以大数据为核心动力

数据作为一种重要的生产要素将广泛存在并渗透到社会生活和政府管理的各个领域，是实现高效能政府公共服务，满足公众需求的关键资源，“数据治国”也成为一种全新的治理理念。诚如陈朋老师所说：“对于当前的政府治理而言，广为应用的大数据就是其面临的新场景。实践证明，大数据技术在政府治理中的积极作用正日渐凸显，并在一定程度上引发了政府治理的革命性变革，使政府治理面临更加错综复杂的外部环境。”

第一，发挥数据驱动力的基础是加强数据治理。目前，數据特别是政府数据缺乏统一标准，数据重复、数据不一致、数据难以聚合等问题普遍存在，数据的规范性、实时性、权威性、实用性难有保障。因此，亟需聚焦数据治理难点问题，以提升数据质量、促进数据融合、规范数据管理、发掘数据价值为目标，围绕政府数据采集汇聚、传输存储、组织加工、共享交换、开放利用、销毁等全生命周期展开数据资源管理，强化数据汇聚，打造政务数据资源的“统一数据湖”。例如，截至2019年5月31日，东莞市政务信息资源共享平台共计归集101个部门2381类信息资源13.57亿条数据，建立了法人公用基础数据库、人口公用基础数据库、政务服务数据库、公共信用数据库等各类专题信息库。同时，还制定了数据治理专项规划，明确了“以数据治理为支点，推动数字政府建设纵深发展”的工作方向。

第二，数字政府建设需要以数据共享为切入点。习近平总书记曾深刻指出：“网络的本质在于互联;信息的价值在于互通。”2016年9月印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》明确政务信息资源以“共享为原则，不共享为例外”“需求导向，无偿使用”。只有实现数据互通互联，让孤立数据成为可识别可关联数据，才能真正实现“数据多跑路，群众少跑腿”。例如，东莞市不动产登记平台通过与市政务服务一体化平台对接，通过数据共享，减少房地产开发企业营业执照复印件、契税票据、身份证复印件、宗地图和房屋平面图等材料，同时简化办理流程，将原来办理时限5个工作日压缩至1个小时。

第三，大力挖掘数据价值优化政府治理。要发挥好大数据的重要驱动力，就必须建立起数据资产观，盘活全市政务数据资产，营造丰富的数据使用生态，全面形成“用数据说话、用数据管理、用数据创新、用数据决策” 的政府工作机制。大数据的融通、开放和可计算性，可以使政府行为更加“精准化”，特别是能够“借用大数据推动政府决策从应急性决策向预判性决策转变。”（陈朋）决策的实质在于做出正确的判断，而科学的决策是以决策者全面掌握相关信息并进行有效的加工和处理为基础的。而运用大数据辅助领导决策，建立在对数据和信息进行科学分析基础上的理性决策，可以提高决策的精确性、科学性，极大提升政府治理能力。例如，影响交通的因素有很多，把各类相关因素以数据的方式整合到一起，通过智能的模型和算法进行完整的分析，可以找出最关键的因素，从而做出最科学准确的决策。

四、监管变革：探索互联网新监管模式

有学者指出，移动互联网、大数据、人工智能技术的发展，必然会带来政府监管模式、方式、方法的改变：大数据将推动政府监管从传统向现代转型;从粗放化监管向精细化监管转型;从单兵作战管理向协作共享型管理转型;从柜台式受时空限制监管向自助式全天候不受时空限制的监管转型;从被动响应型监管向主动预见型监管转型;从纸质文书监管向电子政务监管转型;从廉政风险隐弊型监管向风险防范型监管转型。换言之，应用大数据推动政府监管创新是政府治理能力现代化的重要途径，需要政府在监管主体、监管手段和监管方式等方面做出有效应对。

第一，形成协同合作的共同监管主体。政府各部门要善于依托大数据整合执法资源，由多头执法、分散执法向集中力量、协同监管的方式转变，由单一地域、单一业务条线的简单纵向互动监管向政策共商、措施共议、资源共享、执法联动的跨区域、跨业务合作监管转变，由封闭式、单打独斗式监管向整合系统资源的开放式监管转变。

第二，推动传统监管行为的变革与转型。随着大数据的应用和信息技术的发展，传统行政管理中常用的行政处罚、行政审批、行政证明等行为将发生根本性的创新与变革。例如2019年7月，国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，在市场监管中已推动由传统简单的责令整改、罚款没收向警示指导与依法规范相结合转变，由对社会主体简单、粗放监管向实施社会主体信用分类监管转变。再如，传统行政管理中频繁使用的行政证明行为也将随着区块链等技术的广泛应用而消失。2019年12月深圳市统一政务服务APP“i深圳”正式上线发布区块链电子证照应用平台，实现了居民身份证、居民户口簿等24类常用电子证照上链，支持在线用证、线下用证、授权他人用证等多种用证形式。未来，区块链技术还可以为政府治理提供包括司法存证、合同管理、业务协同办理、合规管理乃至经济、社会数据调查统计等一系列信任服务（边哲），使得作为传统政府职能的行政证明失去了存在的必要，有助于推进政府简政放权、放管结合和优化服务的改革目标。

第三，加大监管手段的技术应用。互联网新技术的应用促进了线下实体监管与线上数字监管在政府治理领域的深度融合，实现线上和线下同频共振、实体与数字同步监管，有效地提升政府治理的科学性及精准度。例如，人脸识别技术、视频AI技术等现代高新信息技术的应用也使得监管者逐渐放弃过去常用的经营者身份核准、现场检查等手段，转为“非接触式执法”模式，提高执法监管效率。

五、资源配置：打造数字政府新生态

随着数字政府建设和运行的深入推进，相关行政资源、财政资源、人力资源等将随之发生变化而进行重新配置，以打造数字政府运营发展的良好生态环境和推动政府转型的内生动力。

第一，调整人员结构。新技术的成熟和应用一方面使得在执法领域技术或者机器取代了人工，另一方面也使传统行政管理流程得以简化。因此，有些管理领域的现场执法人员数量需求将会大幅减少。例如，随着“非接触式监管”的推广，大量从事传统的市场巡查工作的人员必然需要重新调整。而与此同时，作为监管后台的数据管理、数据分析等岗位的需求量则会大幅上升。因此，未来在编制配备和人员分配上，应当将更多的人力资源配置到数字化程度更高的政府部门和机构。

第二，优化资金配置。传统政府固有的多头管理、信息壁垒、协调困难、效率低下的弊端，必然造成行政成本居高不下。数字政府建设在促进政府治理能力日益增强的同时，也带来了治理成本的逐步下降。特别是“整体政府”的治理模式逐渐成为降低行政成本的新思路新途徑。数字技术与政府治理相结合，以用数字化驱动政府办事流程优化，让“数据多跑路、群众少跑路”，降低沟通成本，可大幅提高行政效率，节约行政管理成本，能够更快、更好、成本更低为公众提供公共服务。同时，现场执法人员的减少也势必会降低现场执法所需要的人财物等成本。例如，广东省通过“粤省事”小程序申办各类业务，基于数据共享及电子证照接入，以往大量的证明文件、复印件将不再需要，全流程实现无纸化运行，极大减少各方的通讯、交通、印刷、人力、管理等方面的支出，大大降低各类资源的消耗，节约社会资源。

因此，传统的财政资金分配方向和方式也应随之进行适当调整和优化，将更多的财政资源投入数字政府建设、运行和维护。当然，在建设时期，数字政府的效益还没有得到充分体现。例如，“在数字政府战略发布前，英国曾严密测算过，实施数字战略每年可为政府节省17～18亿英镑。然而，从目前的实施结果来看，有十多项政府数字示范服务项目的成本甚至超过收益，其带来的变化远未达到之前的预期，并没有在满足用户需求的同时降低成本，因而也无法确定政府数字化转型是更省钱还是更费钱”。因此，数字政府的建设、运行成本需要更加科学预算、合理支出，在提高效率的同时，注重投入产出。通过市场化、集约化、公开化、透明化，对数字政府建设运行成本进行合理预算、支出审核和绩效评估，真正提高财政资金使用率。

第三，培育数字文化。打造一支具备数字化素养的人才队伍是政府数字化转型的关键。一方面，需要大力提升领导干部的数字素养。增强领导干部的数字素养，提升其数字技能、培养其数字化思维，是为了确保当前和未来的政府领导者能够有效管理数字时代的政府组织。另一方面，要制订政府数字化转型人才培养计划。构建综合、专业、有效的培训提能体系，加强以云计算、大数据、信息安全、数字政府等为主题的培训，培养塑造政府工作人员的数字素养，强化数据思维。如此，才能营造有利于数字政府稳步发展的良好文化氛围和生态环境。

六、结论

数字政府不是一种独立的政府形式，而是实体政府数字化、虚拟化的结果，某种程度上也是建立一个相对实体政府而言的虚拟政府，通过组织扁平化、业务协同化、服务智能化等方式，以及与实体政府的有效衔接与相互驱动，打造一种新型政府运行模式。（姜德峰）这种新型政府运行模式，在倒逼实体政府体制机制创新、全面提高政府运行效率和服务质量的同时，也通过线下实体政府和线上数字政府的双向结合、高度融合和无缝衔接，构建数字政府和现实政府两者叠加、相互贯通的治理体系，实现两者的同生共长，更好发挥“线下有温度、线上有速度”的一体化“整体政府”效能。

（黎军，东莞市人民政府副市长，教授/责编 刘玉霞）