论公共健康视野下野生动物保护法的修改完善

魏德红

从2019年12月开始的新冠肺炎疫情严重威胁着公共健康。钟南山院士从流行病学的角度进行初步分析，判断此次病毒通过野生动物传到人的可能性很大(1)邓琦：《钟南山：新型冠状病毒存在人传人现象》，《新京报》2020年1月21日，A10版。。科学研究证明了钟南山的预测，27名世界著名医学专家发表联合声明：已经对引发该疾病的病毒SARS-Cov-2进行了全基因组分析并公开发表了成果，这些成果表明了新冠病毒和其他很多新发病原一样，可能来源于野生动物(2)Charles Calisher, Dennis Carroll, Rita Colwell, etc, "Statement in support of the scientists, public health professionals, and medical professionals of China combatting COVID-19", The Lancet, 2020; published onlineFebruary 18, 2020; https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)30418-9, last visited Feb, 27, 2020.。2020年2月底，在科学调研的基础上，习近平总书记指出：“引发这次疫情的病毒，包括此前的非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多数病原体来自野生动物或与之有关……要抓紧修订完善野生动物保护法律法规。”(3)习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》2020年第5期。

一、 野生动物保护是维护公共健康的重要环节

公共健康，英文为Public Health，过去我国把这一术语翻译为公共卫生，专指人的健康。公共卫生专指保护和改善人们及其社区健康，研究疾病和伤害预防，以发现、预防和应对传染病、实现健康为目标(4)石海兰、菅辉勇：《公共卫生学基础》第2版，西安：第四军医大学出版社，2014年，第1-2页。。加入WTO以后，我国专家学者更倾向于将Public Health翻译为公共健康，认为公共健康的表述主要体现在对瘟疫(传染病、流行病(5)医学上的流行病与传染病是不同的概念。参见：马文辉：《流行病与传染病》，北京：科学出版社出版，2011年，第326-328页。)的恐惧、忧虑与对策上(6)那力、何志鹏、王彦志：《WTO与公共健康》，北京：清华大学出版社，2005年，第2页。。2017年10月，党的十九大报告指出，实施健康中国战略，要完善国民健康政策(7)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》单行本，北京：人民出版社，2017年，第48页。。将Public Health翻译为公共健康，这逐步成为新趋势。我国国家机构改革顺应了这个趋势，2018年国家卫生健康委员会正式设立。公共健康的概念逐步被接受，成为一个内涵和外延不同于公共卫生的概念(8)由于英文Public Health在我国被翻译为公共卫生的时间早，根据国务院学位办《学位授予和人才培养学科目录》，公共卫生与预防医学是医学专业的一级学科，我国医学院校的学院名称多为“公共卫生学院”，本科专业名称为“公共卫生专业”，但公共卫生是非医学范畴，目标是通过公共政策的制定、法律法规的保证，营造一个促进和维护人群健康的环境，以达到保护、改善公众健康，提高生命质量的目的。在卫生系统之外的学术机构、政府机关，采用公共健康的提法越来越多。。

(一) 公共健康是人类、家禽家畜、野生动物的共同福祉

纵观人类历史，鼠疫的流行与人类捕食旱獭有关。21世纪以来，鼠疫仍有零星发生，我国部分省份的鼠疫防控面临着十分严峻的形势(9)安君胜、李旭娟、段文科等：《甘肃省鼠疫流行分析》，《疾病预防控制通报》2019年第6期。。2010年6月，甘肃酒泉市阿克塞县一名维修工人因捕食旱獭而感染鼠疫死亡。2012年9月，四川甘孜州理塘县村民达某因剥皮食用一只死亡旱獭，感染鼠疫死亡(10)祁腾、段勇军、罗隆泽等：《四川省1999-2017年两起人间鼠疫回顾分析》，《中国媒介生物学及控制杂志》2019年第4期。。2019年11月，内蒙古锡林郭勒盟镶黄旗采石场一名工人因剥食野兔而感染鼠疫。锡林郭勒盟的另外两名患者被送至北京市朝阳区医疗机构，后被诊断为肺鼠疫(11)巴依斯古楞：《锡林郭勒盟全力开展鼠疫疫情防控工作》，《内蒙古日报》2019年11月13日，第2版。。

目前世界流行的传染病，例如口蹄疫、禽流感、布氏杆菌病等均与动物有关。2003年在中国，人们最初认为导致非典型肺炎的病毒(SARS-CoV)来源于果子狸。近年科学研究证明：中华菊头蝠是非典病毒的源头，果子狸是中间宿主。2012年在沙特阿拉伯，导致中东呼吸综合症的冠状病毒(MERS-CoV)经由单峰骆驼传播给人类，其源头很可能也是蝙蝠。这两种传染病涉及的动物有蝙蝠、果子狸、单峰骆驼，其中，蝙蝠、果子狸是野生动物，单峰骆驼是家畜。

高致病性禽流感是近年来重要的传染病，部分禽流感是由甲型H5N1病毒引起的，该病毒起源于禽类，包括家禽和野禽。由于甲型H5N1病毒不断进化，其寄生的动物宿主范围不断扩大，可感染老虎、家猫等哺乳动物。科学研究表明，该病毒不仅影响人类，还影响包括家猪在内的正常家禽家畜，而且携带并排出病毒的比例在增加(12)Robyn Alders, Joseph A. Awuni, Brigitte Bagnol, etc,"Impact of Avian Influenza on Village Poultry Production Globally", EcoHealth, Vol.11, 2014, pp.63-72.。进入21世纪以来的传染病学研究在不断证明：在疫源监测、疫病预防领域，区分野生动物、家禽家畜、人类的现实意义正在降低，一体化的防疫需求在持续上升(13)Ignatius Fong,"Introduction: Coordinated Global Action Is Needed to Combat Antimicrobial Resistance",in I. W. Fong(editor), David Shlaes(editor), Karl Drlica(editor), Antimicrobial Resistance in the 21st Century, Springer, 2018, pp.1-10.。

(二) 维护公共健康需要保护野生动物

维护公共健康的直接目的是人类祛病强身。人类在本质上是地球生态系统中陆生动物的一种。地球上已经不存在未受人类影响的生态系统了(14)John Cairns,"Ecosystem Health through Ecological Restoration: Barriers and Opportunities"，Journal of Aquatic Ecosystem Health, Vol.3, Issue 1, 1994, pp.5-14.。如果生态系统受到病原体的侵蚀，生态系统的活力、组织结构与恢复力三个方面会发生变化，达不到健康的要求。引起传染病的病原体会破坏健康的生态系统，形成病原体影响力强的变异生态系统。变异的生态系统多呈现出动物流行病等，疯牛病、非典型肺炎以及禽流感等传染病，都与动物有关(15)李镜辉、李贵昌、刘京立：《传染病生态系与人畜共患病》，《中国媒介生物学及控制杂志》2004年第6期。。

生态系统在为人类提供自然资源的同时，也创造着人类的生存环境。生态系统提供给人类的自然资源具有极高的经济价值，科学家估算人类平均年开发自然资源的总价值达33万亿美元(16)Robert Costanza,Ralph d'Arge, Rudolf de Groot, Stephen Farber, etc, "The Value of the World's Ecosystem Services and Natural Capital", Nature, Vol. 387, Issue 6630, 1997, pp.253-260.。长期以来，生态系统的环境价值没有得到应有的重视，可持续发展理念的提出对这种情况有所改变。2000年9月联合国首脑会议举行，由189个国家的首脑共同签署的《联合国千年宣言》要求确保环境可持续能力。环境价值的实质是保障自然资源的供给能力。

在经济价值、环境价值之外，生态系统对人类还存在第三层次的价值——健康价值，这一价值被人类长期忽视。生态系统的健康价值获得世界卫生组织的支持，健康价值不仅包含了充足的食物、洁净的水供应，还包括了对病原体、宿主、害虫的有效监测和疾病控制等(17)参见世界卫生组织官网https://www.who.int/globalchange/ecosystems/en/ last visited Feb, 27, 2020.。人类中心主义并不否认健康价值的存在，但认为健康是人类独有的，野生动物和生态系统是否健康是无关紧要的，只要保障人类的身体健康就可以。这种观点忽视了生态系统的内在规律，严重影响野生动物保护的开展。

野生动物是生态系统的重要组成部分。穿山甲在我国属于国家二级保护动物，基因科学研究表明，穿山甲可能是引起2020年新冠肺炎病毒SARS-CoV-2的中间宿主(18)YANG Yongshi,PENG Fujun,WANG Runsheng,etc,"The Deadly Coronaviruses: The 2003 SARS Pandemic and the 2020 Novel Coronavirus Epidemic in China",Journal of Autoimmunity, https://doi.org/10.1016/j.jaut.2020.102434.(19)Talha Burki,"Outbreak of Coronavirus Disease 2019", The Lancet Infectious Diseases, Vol. 20, Issue 3, 2020, pp.292-293.。野生动物源性疫病具有种类繁多、表现多样的特点，其危害的广度和深度是非常惊人的。人口数量的急剧增长、人工造林和野生动物栖息地的改变、环境污染、气候变化和病原自身变异等多种因素，对野生动物病原体变异起到了催化作用。野生动物源性疫病的病原生态发生了变化，各种新变异的野生动物病原体不断出现，传染病在人类或家禽家畜中的传播加剧。另外，野生动物及其副产品的过度利用与频繁贸易也增加了人类感染的可能，促使一些病原体因交叉传染而发生快速变异、蔓延(20)夏咸柱：《野生动物疫病与公共卫生》，《中国自然医学杂志》2007年第1期。。

二、 公共健康视野下我国野生动物保护法的主要问题

有学者指出,我国地域辽阔，自然环境多样，分布着种类繁多的野生动物。据统计，全国仅脊椎动物就达4400多种，约占世界总数的10%以上。陆栖脊椎动物约为1900种,其中爬行类300余种，鸟类1100多种，兽类400多种，两栖类100多种，约占世界陆栖脊椎动物种类的10%;淡水鱼类近600种，海鱼1500余种, 其种类也占世界鱼类种类的10%左右(21)曲格平：《环境与资源法律读本》，北京：解放军出版社，2002年，第3页。。

尽管如此，但由于我国拥有世界上最多的人口，人均耕地面积少，包括野生动物在内的自然资源面临着多重挑战。由于利益驱使，主动破坏野生动物资源的情况时有发生，保护野生动物的任务十分繁重。21世纪以来，随着国民经济的快速发展，城市化持续加速，非法贩卖、运输、食用野生动物的产业链逐步形成地下产业群，我国野生动物保护面临着前所未有的新问题。总结起来，从维护公共健康的视野审视，修改完善野生动物保护法，我国必须解决的问题主要有以下四个方面：

(一) 理念不足：“水陆分离”导致立法目标分散

改革开放以后，我国政府高度重视野生动物保护工作，野生动物保护的法制化进程明显加快。1980年12月，我国加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》(简称《华盛顿公约》)。1982年12月公告实施的《宪法》虽然没有关于“野生动物”保护的直接表述，但明确指出：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”(22)《宪法》(1982)第九条。。此后历次宪法修改，这一条没有改变。

1988年11月8日，第七届全国人大常务委员会第四次会议通过《野生动物保护法》，1989年3月该法生效，这是狭义的野生动物保护法。广义的野生动物保护法是指我国法律体系中涉及野生动物保护的全部中央层面的法律法规、部门规章等，《野生动物保护法》居于这些法律的中心。本研究采用广义的野生动物保护法概念。由于我国20世纪80年代处于计划经济向市场经济的转型期，行政管理方面仍然遵循这样的思路：林业部门管理国营林场(现多更名为自然保护区)，农业(渔业)部门管理江河湖海的水产活动。我国《野生动物保护法》对此给予肯定：国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作，省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作。县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作(23)《野生动物保护法》(1988)第7条。。由此确立了我国野生动物保护法“水陆分离”的行政管理格局。尽管《野生动物保护法》经过多次修改，该基本格局没有改变。

1986年全国人大常委会制定的《渔业法》没有野生动物保护的条文，但1988年制定的《野生动物保护法》规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用渔业法的规定(24)《野生动物保护法》(1988)第2条。。2000年，《渔业法》修改时立法机关注意到了这个问题，在《渔业法》中增加以下规定：国家对白鳍豚等珍贵、濒危水生野生动物实行重点保护，防止其灭绝，禁止捕杀、伤害国家重点保护的水生野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捞国家重点保护的水生野生动物的，依照《野生动物保护法》的规定执行(25)《渔业法》(2000)第37条。。该条款保留至今，成为我国农业(渔业)部门履行水生野生动物保护职责的依据。

根据“水陆分离”的思路，1992年2月《陆生野生动物保护实施条例》(简称《陆生野生动物条例》)经国务院批准后由原林业部(现更名为国家林业和草原局)发布；1993年9月《水生野生动物保护实施条例》(简称《水生野生动物条例》)经国务院批准后由原农业部(现更名为农业农村部)发布。

在关于野生动物的人工繁育种群管理中，“水陆分离”的思路得到强化。在《陆生野生动物条例》颁布之前，1991年1月，原林业部为重点保护陆生野生动物的驯养繁殖者(单位或个人)制定了《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》(简称《陆生野生动物驯繁证办法》)。1999年6月，农业部颁布《水生野生动物利用特许办法》，规定由渔业部门向驯养繁殖水生野生动物的单位或个人颁发《驯养繁殖证》。

为了加强对濒危野生动植物及其产品的进出口管理，保护和合理利用野生动植物资源，履行《华盛顿公约》义务，2006年4月，国务院制定了《濒危野生动植物进出口管理条例》(以下简称《野生动植物进出口条例》)。《野生动植物进出口条例》延续了“水陆分离”的思路并明确规定：国务院林业、农业(渔业)主管部门，按照职责分工作为国务院野生动植物主管部门，主管全国濒危野生动植物及其产品的进出口管理工作，并做好与履行公约有关的工作(26)《濒危野生动植物进出口管理条例》第3条。。综上所述，如图1所示，以野生动物保护法为中心，以三个条例为主要支撑，以两个办法为辅助手段(针对人工繁育种群)，我国野生动物保护法律体系已经初步形成。从有效保护野生动物的目标来看，这个体系过于复杂。“水陆分离”是我国野生动物保护立法体系复杂的根本原因。鉴于生态系统的整体性要求，有必要进行大幅简化。

图1 我国野生动物保护法律体系图

从宏观来看，由于我国野生动物保护工作有两个主管机构，法律规范也呈现双轨制。由主管机构来设计法律规范，没有抓住野生动物资源作为自然资源的本质，这是我国野生动物保护法的主要缺陷。微观分析如表1所示，不同的法律渊源呈现出不同的立法目的，这是野生动物保护法难以有效遵守与执行的重要原因。

表1 我国野生动物保护法法源与立法目的分析表

(二) 范围狭小：只保护名录内动物违反生态系统原则

制定于20世纪70年代的《华盛顿公约》旨在通过限制国际贸易的手段来防止物种灭绝。《华盛顿公约》并不保护所有野生动植物，只管制部分野生动植物及其制品的国际贸易，这些物种分为三类并成为三个附录，分别为：1. 濒临或者可能濒临灭绝的物种，列入附录Ⅰ；2. 虽未濒临灭绝，但如对该物种的贸易不严加管理，以防止不利其生存的利用，就可能变成有灭绝危险的物种，列入附录Ⅱ；3. 任一成员国认为属其管辖范围内，应进行管理以防止或限制开发利用的物种，应进行合作控制贸易的物种，列入附录Ⅲ(27)《华盛顿公约》第2条。。

借鉴《华盛顿公约》的做法，我国野生动物保护法实施选择性保护,只是有选择地保护列入名录的野生动物。我国野生动物保护法选择野生动物主要有两个路径:一是濒危物种路径，二是“三有”物种路径。

濒危物种路径指为了防止人为或自然因素导致该物种灭绝，通过程序评估、确认为“珍贵、濒危”物种，继而加强对重点物种的保护。此路径有着国际条约渊源，也符合我国野生动物保护立法精神沿革。对“珍贵、濒危”物种实施专门保护是我国履行《华盛顿公约》国际义务的体现，也是我国野生动物保护法对其出台之前相关国家政策的传承。

“三有”物种路径，也被称为功利主义路径，指将部分野生动物作为生产资料来看待，有选择性地保护部分物种。我国对“三有动物”的保护也有着一定的历史渊源，体现出迅速发展经济、增强科研能力和提高科技水平的迫切愿望，也反映出我国的野生动物保护是高于国际公约要求的。

根据我国野生动物保护法，如图2所示：目前我国司法活动、行政执法实践中的野生保护动物范围均指向四个名录:一是《国家重点保护野生动物名录》(含《华盛顿公约》附录Ⅰ和附录Ⅱ),二是《国家保护“三有”野生动物名录》(28)依据《野生动物保护法》(1988年)，“三有动物”指有益、有重要经济价值、有科学研究价值的动物。2016年修改的《野生动物保护法》将“有益”修改为“有生态价值”，现国家林业和草原局的“三有动物”名录名称没有改变。，三是《省级重点保护野生动物名录》，四是《省级保护“三有”野生动物名录》。

图2 我国野生动物保护法的野生动物范围示意图

对于野生动物种类丰富的中国来说，只保护这四份名录的动物是远远不够的，也是对生态系统原则的违反，有着严重的危害性，具体体现在以下三方面：

第一，仅保护濒危物种，不保护关联物种，会影响生态系统的稳定。关联物种减少会影响濒危物种生存，如果不保护关联物种，濒危物种野外种群的数量会越来越少。生物学理论表明，野生动物的生存依靠特定的食物链，保障食物链依赖于生态系统。生态系统为野生动物提供化学能，物质能量通过食物链的方式流动和转换。野生动物栖息地主要有森林、湿地、荒漠、草原、海洋五大生态系统类型。我国亚热带森林特别适宜野生动物繁衍生息，在物种多样性及重要性方面是世界同一地带其他地区无法相比的(29)马建章、邹红菲、郑国光：《中国野生动物与栖息地保护现状及发展趋势》，《中国农业科技导报》2003年第4期。。2016年《野生动物保护法》修改，增加了对野生动物栖息地的保护，但没有明确是否包括保护栖息地的全部野生动植物。

第二，仅保护“三有动物”，忽视其赖以生存的生态系统，会影响生态平衡。《野生动物保护法》实施二十多年来，“三有动物”并没有得到十分有效的保护(30)朱砚博：《“三有动物”保护在司法实践中之困境与突围——从目的解释的角度入手》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期。。一个重要原因是保护“三有动物”没有在生态系统原则下进行。基于生态系统原则，保护“三有动物”应保护其赖以生存的生态系统，在维持生态平衡目标的指引下有序展开，将生态文明建设与“三有动物”的全面保护相融合。

第三，只保护名录内动物，无法保护名录外的野生动物，严重影响公共健康。科学研究表明：蝙蝠是全球冠状病毒的主要宿主。根据对1200多种蝙蝠的研究，科研人员推测全世界不同种类的蝙蝠共携带了3204种冠状病毒，其中大部分尚未被发现和描述(31)Simon J. Anthony, Christine K. Johnson, Denise J. Greig, etc, "Global Patterns in Coronavirus Diversity"，Virus Evolution, Vol. 3, Issue 1, 2017, pp.vex012.。蝙蝠是野生动物，但由于不在我国国家级野生动物保护的名录内，无法得到国家执法力量的保护。研究表明，2020年春节前后的新冠肺炎病毒SARS-CoV-2可能来自蝙蝠(32)XU Xintian, CHEN Ping, WANG Jingfang, FENG Jiannan, etc,"Evolution of the Novel Coronavirus from the Ongoing Wuhan Outbreak and Modeling of Its Spike Protein for Risk of Human Transmission", Science China: Life Sciences, Vol.63,Issue 3,2020,pp.457-460.。

鼠类(啮齿目)和蝙蝠(翼手目)是地球上最大种群的两类哺乳动物，可能是多种高致病性病毒的天然宿主和中间宿主。目前已从鼠类和蝙蝠携带的病毒样本中分离鉴定出了百余种病毒，包括多种对人类危害严重的病毒，如汉坦病毒、拉沙热病毒、尼帕病毒、埃博拉病毒、非典冠状病毒等。其中，52%的鼠类病毒来自布尼亚病毒科(多为汉坦病毒)，41%的蝙蝠病毒来自弹状病毒科(主要为狂犬病毒)(33)陈立宏:《鼠类和蝙蝠病毒组比较分析和数据平台构建》，《中国生物工程学会第二届青年科技论坛暨首届青年工作委员会学术年会论文摘要集》，广州，2017年，第25页。。

在野外生存的老鼠并不是我国法定名录内的野生动物，但老鼠会携带多种病毒，食用老鼠会带来传染病危险，影响公共健康。2020年2月5日，海南省白沙县南高岭林区居民符某食用炸熟的老鼠肉，冒充蝙蝠肉拍摄视频发送到社交网络平台(朋友圈)，引起白沙县森林公安的重视。由于老鼠不是法定名录内野生动物，我国法律并不禁止食用老鼠，此案件不是自然资源保护类案件，而是普通治安类案件(涉嫌制造谣言)，森林公安只能将案件移交给治安派出所(34)王海萍：《老鼠肉？蝙蝠肉？白沙一男子朋友圈蹭热度被警方调查》，海南省人民政府官网：http://www.hainan.gov.cn/hainan/hygq/202002/49d7aff5eebd484b9fe967c3175c886b.shtml ，2020年3月5日访问。。

(三) 管理粗放：对人工繁育种群的管理缺少公共健康考量

依据我国野生动物保护的理论通说，2016年《野生动物保护法》进行了修改，将“驯养繁殖”改为“人工繁育”(35)常纪文：《〈野生动物保护法〉修改的难点与亮点》，《中国生态文明》2016年第4期。。《野生动物保护法》明确：人工繁育子代指人工控制条件下繁殖出生的子代个体且其亲本也在人工控制条件下出生(36)《野生动物保护法》(2018)第25条第4款。。人工繁育种群一般指野生种群的子二代及以后的动物个体，人工繁育种群的繁衍发展不再需要从野外获取种源。

人工繁育种群的管理不同于野外种群，这由两个因素决定:一是人工繁育种群具有一定的目的性，对其管理必须服从于这种目的；二是人工繁育种群具有经济属性，对人工繁育种群的管理必须服从社会规范。在我国，人工繁育种群在农业扶贫领域发挥着一定作用，应予以肯定。由于我国人口众多而野生动物资源相对稀少，部分农户投入大量人力物力从事野生动物人工繁育，在一定数量的人工繁育物种上取得了成功。相较于传统的养牛养羊，特色养殖业受到部分农民的欢迎，差异化养殖使村民们抵御市场风险的能力大大增强(37)金昱彤：《社会工作参与精准扶贫：从救助个案到改变系统》，《甘肃社会科学》2017第6期。。

在对人工繁育种群的管理方面，我国野生动物保护法存在如下三个短板：

第一，我国法律没有根据物种对公共健康的威胁程度进行区分，即没有“因物施策”。从公共健康的角度来看，除了伴侣动物、家禽家畜外，人工繁育种群是与人类接触最多的动物，我国野生动物主管机关没有对不同物种的人工繁育种群进行区分，这是公共卫生事件发生后，所有的人工繁育种群容易受到公众关注的重要原因。对于不同物种的人工繁育种群，我国法律有必要做到差异化施策，一个物种一套政策。只有将科学的事情交给专业科学委员会来判断、决策，才能增强行政决策的科学性与公信力。

我国现行法律未建立禁止人工繁育野生动物品种的黑名单制度，因而行政机关一般并不禁止对公共健康造成潜在威胁的野生动物的人工繁育。果子狸是国家“三有动物”名录内的哺乳动物，被证明是2003年SARS冠状病毒传播给人类的中间宿主。在果子狸消费大省广东，感染SARS冠状病毒的初始病例包括处理过野味的厨师以及市场的野生动物商贩等(38)Zhengli Shi, Zhihong Hu,"a review of Studies on Animal Reservoirs of the SARS Coronavirus", Virus Research Vol.133, Issue 1, 2008, pp.74-87.。但江西省万安县曾积极引导农民养殖果子狸，把果子狸养殖作为乡村建设的重要内容。2014年,来自中国野生动物保护协会等部门的专家组考察后授予万安县“中国果子狸养殖之乡”的称号(39)谢炳华：《万安果子狸戴“国”帽 为全国首个县级“果子狸养殖之乡”》，《吉安晚报》2014年12月5日,第2版。。

第二，我国法律没有建立野生动物人工繁育种群的全面可追溯制度。从公共健康的角度看，人工繁育种群的可追溯制度是防疫制度的基础。我国现行野生动物保护法只对少部分人工繁育种群进行专用标识管理。专用标识是现代化、高效率、低成本的管理方式。专用标识制度的基本功能有三：一是实现全国人工繁育种群档案的数字化，二是实现人工繁育种群及其产品的可追溯，三是避免外国输入动物制品冲击中国国内相关行业。以梅花鹿养殖为例，专用标识制度实施后，新西兰鹿产品冒充中国梅花鹿产品的情况有所减少。专用标识制度有效维护了中国梅花鹿养殖业的市场占有率。

鉴于专用标识是人工繁育种群的身份证，是有效开展防疫措施的基础，一些外国政府与行业协会十分重视人工繁育种群的专用标识制度建设。在这方面，我国目前存在以下三个严重不足：一是专用标识数量、品种十分稀少，我国只允许人工繁育技术成熟稳定的、被纳入《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的野生动物及其制品，凭借《人工繁育许可证》按照年度审核的生产数量申请专用标识(40)《野生动物保护法》(2016)第28条。；二是专用标识只被林业部门一家认可，其他政府部门并不承认其法律效力；三是专用标识本身未明确有效期，实际是野生动物及其制品的市场流通许可，但有林业部门将其解释为年度生产许可证，从而削弱了《人工繁殖许可证》的地位。

第三，我国法律将大部分人工繁育种群排除在行政部门防疫范围之外。做好防疫是维护公共健康的前提。由于人工繁育的野生动物与人类广泛接触，有必要对其进行全面防疫。但我国《动物防疫法》规定：防疫对象是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物(41)《动物防疫法》第3条。。此规定存在严重漏洞，不但非法捕获的动物无法获得防疫，即使是人工繁育的动物也会因为来源合法性不足而被畜牧部门拒绝防疫，因为此规定给防疫设置了一个前提，即来源的合法性是防疫的前提。这一前提是没有必要的，因为防疫工作不需要考核动物来源的合法性。

在人工繁育种群的防疫方面，除了梅花鹿、马鹿、虎纹蛙等少数几种人工繁育物种被列入《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》，多数人工繁育物种无法得到农业部门《国家级畜禽遗传资源保护名录》的支持，无法获得相关《种畜禽经营许可证》，这些物种很难从我国农业部门(畜牧)获得检疫服务与管理。畜牧部门给出的理由主要有：这些物种不是家禽家畜，或者不是合法捕获的动物，也不是合法饲养的。

即使人工繁育者能够证明动物的合法来源，我国农业部门目前也不具备相应的技术条件,因为《动物检疫管理办法》规定：“动物检疫的范围、对象和规程由农业部制定、调整并公布”(42)《动物检疫管理办法》(农业部令2010年第6号)第4条。。目前我国农业部门只颁布了生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等约10种动物的产地检疫规程，野猪、野禽等可参照上述规程进行产地检疫。这意味着，绝大多数人工繁育的动物无法进行必要的防疫(43)史卫燕、梁倩：《消除引发重大公共卫生安全问题巨大隐患 我国进入全面禁食野生动物时代》，《经济参考报》2020年2月4日，第5版。。

(四) 部门固化：兽医主管机关不参与野生动物疫病防控

关于人类是否需要对野生动物进行防疫，国内外野生动物保护的理论界曾存在争议，主要有三种观点：一是野生动物保护应尊重自然规则，以最低限度的干预为原则，尽量不要进行疫病干预；二是野生动物保护工作的目的是让资源更加有效地为人类服务，应尽可能地做好野生动物的防疫；三是野生动物防疫工作应有限度，以不影响人畜健康为限。尽管理论界有争议，但多国法律规定,为野生动物提供疾病诊治以及防疫措施是兽医的重要职责之一(44)Eric Freyfogle, Dale Goble, Todd Wildermuth, Wildlife Law: A Primer( Second Edition), Island Press, 2019, pp.136-145.。

人类是否需要对野生动物进行防疫?问题的本质是：人类是否可以为了可持续利用资源之目的而去干预自然生态系统。1984年，我国《森林法》正式颁布，给出了肯定的答案并对之后的野生动物保护产生了深刻影响。《森林法》(1984)第22条规定：“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。”为落实《森林法》，国家林业局设立森林病虫害防治总站，2005年该机构加挂了野生动物疫源疫病监测总站的牌子。我国陆生野生动物疫源疫病监测体系在林业系统内部逐步形成并发展起来，形成了部分习惯规范。1988年制定的《野生动物保护法》没有涉及野生动物疫源疫病监测问题,2013年原国家林业局颁布《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》(45)《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》(国家林业局令2013第31号)第7条。，以部门规章的形式肯定了我国林业系统长期从事的陆生野生动物疫源疫病监测防控工作。

目前，我国的陆生野生动物的疾病防控主要由林业部门负责，我国兽医主管部门不参与野生动物防疫，这是亟待改正的问题。该问题的出现主要有以下三个方面的原因：

第一，固有观念：野生动物保护是林业部门的事情，与农业部门无关。受计划经济影响，固有观念认为，野生动物保护及相应的防疫工作应该由林业部门负责，农业部门(兽医主管)只负责家禽家畜和其他合法捕获的动物的防疫工作。站在公共健康的视角，这种观念十分有害。将农业(兽医主管)部门排斥在野生动物防疫之外，是公共资源的浪费，也是部门利益固化的体现。

农业部畜牧兽医局以及农业部动物疾控中心作为国家在动物疾病防控领域的专业队伍，拥有专业化、高水平的技术、人才、设备、资金优势。农业部门的动物疾控网络遍布城乡。兽医主管部门只管理家禽家畜，不能负责与人民健康紧密相关的野生动物疫病防治,这与2016年修改《野生动物保护法》的精神不符，也是对兽医主管部门人员能力和技术设备的浪费。

从域外考察来看，野生动物防疫是美国联邦兽医主管部门的任务之一。美国农业部动植物卫生局(APHIS)不仅负责家禽家畜的防疫，也向野生动物提供兽医服务，目的是降低疾病从野生动物传染到家禽家畜的传播风险。依据美国联邦法律，野生动物保护的主管部门是内政部下设的鱼类和野生动物管理局(USFWS)；野生动植物信息的收集、监测、分析、研究工作主要由内政部下设的地质勘探局(USGS)野生动物健康中心负责。该中心在监测、研究、分析信息的过程中得到了农业部兽医主管部门的参与、支持(46)William F. Sigler, Wildlife Law Enforcement (4th edition), McGraw-Hill, 2012, pp.93-105.。

第二，概念错误：“疫源疫病监测防控”不是防疫，“疾病控制”才是防疫。目前有一种趋势十分明显，即林业部门正在加强自己负责的“疫源疫病监测防控”体系，让其成为独立于农业部门(兽医主管)动物防疫体系之外的独立野生动物卫生机制。这个独立卫生机制由林业部门单独负责，在不需要农业部门支持的条件下，可以独立开展“疫源疫病监测防控”工作。为了达到这个目的，我国林业部门在文件和机构名称中经常提到“疫源疫病监测防控”，意在强调这不是防疫，需要有独立的法律地位。

从学理分析来看，“疫源疫病监测防控”是包含了两个层次的概念:第一个层次是疫源监测，第二个层次是疫病防控。这两个概念表述野生动物防疫所处的状态不同，但二者均表达着与“防疫”基本相同的含义。依据原林业部的文件，疫源是指携带危险性病原体，危及动物种群安全，或者可能向人类、饲养动物传播的陆生野生动物(47)《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》(国家林业局令2013第31号)第2条。。简单地说，疫源是携带病原体的野生动物。疫源监测意味着不主动进行干预，这种携带病原体的野生动物长期存在；病原体控制在野生动物及其栖息环境内，一般不会影响公共健康。疫病是指在动物之间传播、流行，对陆生野生动物种群构成威胁或者可能传染给人类和饲养动物的传染性疾病(48)《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》(国家林业局令2013第31号)第2条。。疫病防控是指疫病发生后，采取措施防治传染扩大的活动，疫病防控才是防疫。但依据我国《动物防疫法》，动物防疫是指动物疫病的预防、控制、扑灭和对动物、动物产品的检疫(49)《动物防疫法》第3条。。

疫源监测本质上是国家对自然资源(森林、草原、荒地、滩涂、土地等)的养护活动。在森林资源的养护活动中，森林病虫害防治(现更名为林业有害生物防治)是为了保护、培育和合理利用森林资源。野生动物资源的养护活动也是如此，疫源监测应与《野生动物保护法》的目标相一致。

第三，法治受阻：《野生动物保护法》的修改被忽视。2016年《野生动物保护法》修改，明确“野生动物保护主管部门、兽医主管部门，应当按照职责分工对野生动物疫源疫病进行监测，组织开展预测、预报等工作”,由此产生了《野生动物保护法》与原林业局《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》的冲突。冲突的焦点是兽医主管部门在野生动物疫源疫病监测体系中的地位问题。

依据《立法法》，从二者的级别高低上看，《野生动物保护法》的位阶高于原国家林业局的部门规章；从二者的先后顺序上看，修改后的《野生动物保护法》是新法，优于旧法。《野生动物保护法》在规则上具有优势地位，兽医主管部门有义务参与野生动物疫源监测疫病防控机制。但实际运行中，无论是农业部畜牧兽医局，还是农业部下属的动物疾控中心，均没有这项职责，也从来没有开展过相关活动。与之形成鲜明对比的是，2020年新冠肺炎疫情爆发以后，原国家林业局(现国家林业和草原局)的野生动物疫源疫病监测总站及其全国监测网络积极开展野生动物疫源疫病的监测防控工作(50)《关于进一步做好野生动物疫源疫病监测防控工作的紧急通知》(监测总〔2020〕1号)。。

三、 从保障公共健康出发完善我国野生动物保护法的建议

鉴于我国野生动物保护法存在的诸多问题，为保障公共健康，更好地保护野生动物，我国有必要对这些法律进行大幅修改。在回顾我国野生动物保护法实践、分析野生动物保护法在国家法治中地位与功能、展望野生动物保护法在国家生态文明建设中前景的基础上，笔者提出如下四个方面的建议：

(一) 统一机构：水陆一体管理并增加公共健康目标

总结过去三十几年我国野生动物保护法形成与发展的历史，主要有如下三个特点：第一，从立法与机构设置的顺序上看，因主管机构而立法，立法水陆分离，双轨运行；第二，从法律内容上看，重管理轻保护，重繁育轻野生，主要是“管理法”；第三，从目标设置上看，立法目标多重且顺序不清晰，缺乏对公共健康的关切。

综观世界，大部分国家的野生动物保护立法均以一部法律为主，主管机构大多只有一个，像我国这样设立水陆两个主管机构的做法并不多见。如表2所示，在此次研究主要考察的十个国家中，大部分国家由一个主管机构来负责野生动物保护。作为例外，中国、泰国实行水陆分离管理，由两个主管机构负责野生动物保护。在所有的国家中，所罗门群岛的主管机构最多，多达四个。主管机构数量多不但不会实现有效保护，反而增加了国际合作的复杂性。

表2 部分国家野生动物保护情况比较

建议我国修改《野生动物保护法》，将野生动物保护的主管机构确定为1个，并增加公共健康作为立法目标，具体方案如下：

第一，将自然资源部作为我国野生动物保护的主管机构，在自然资源部设置野生动植物养护与保护局，统一负责水陆野生动植物的管理、养护与保护。

2018年国家机构改革以后，我国在原国土资源部、海洋局、测绘地信局、地质调查局、林草局等基础上，组建了自然资源部，这是我国自然资源管理历史上的重大事件。我国政府对自然资源部做出了“两统一”的职责要求，第一个“统一”是指统一设计自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键环节；第二个“统一”是指统一设计国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复三个关键环节(51)《着眼于永续发展 履行好“两统一”职责——自然资源部部长陆昊在2019年全国两会第四场“部长通道”接受记者采访》，《中国矿业报》2019年3月13日，A1版。(52)魏莉华、付娆：《推进法治建设，深化自然资源治理体系变革——写在第六个国家宪法日》，《国土资源》2019第12期。。

野生动物是自然资源的重要组成部分。陆生野生动物已经由自然资源部管理和保护，这是落实国务院机构改革的重要步骤，但还需要再向前迈出一步。笔者建议将水生野生动物的管理和保护的职权移交给自然资源部，并在此基础上组建我国的野生动植物养护与保护局。鉴于野生动植物相伴相生的关系，建议将该局的管理权限扩大到植物。我国野生动物资源也需要有统一的机构进行资源调查监测、确权登记；水陆野生动物资源可以由一个主管机构进行必要的生态修复，避免顾此失彼。

第二，将现农业农村部渔业渔政管理局保护水生野生动物的职责移交给国家级野生动物专业保护机构，有利于渔业渔政部门解决两栖动物的管理与保护问题，更有利于渔业渔政管理部门深层次改革、发挥自身的专业优势。

从经济形态的本质上说，渔业是以开发水生野生动物资源为主要活动的行业，这与采矿业存在共性，均是开发自然资源，应由自然资源部来管理。在我国2018年国家机构改革过程中，将渔业划归农业部，是有战略考量的。首先，这符合了传统观念，大农业包含农林牧副渔五业。其次，渔业从业人口大多数是近海农民，“渔业、渔村、渔民”被称为“三渔问题”。第三，渔业活动以向人类提供蛋白质为目的，渔业活动是我国粮食安全的重要组成部分。

由于渔业活动的对象不是水生野生动物的全部，如果继续由渔业渔政部门管理与保护全部的水生野生动物，就意味着渔业渔政部门在行使着自然资源管理者的职权。对于渔业资源以外的野生动物应由统一的野生动物管理部门来负责。我国渔业部门的主要职责是管理渔业生产，涉及水产品的捕捞、养殖、加工、流通等多个环节(53)信息来源自我国农业部国家渔业渔政管理局官网：http://www.yyj.moa.gov.cn/jgzn/jgzz/201904/t20190412_6178828.htm ，2020年3月1日访问。。2018年，我国组建自然资源部，海洋生物资源(即水生野生动物)的管理与养护权限仍然全部归渔业渔政局。鉴于野生动物保护的需要，我国有必要对此进行适当调整。

第三，将公共健康作为我国野生动物保护法的目标。站在公共健康的角度来保护野生动物，韩国的相关立法值得我们参考。韩国《野生动植物管理与保护法》第1条明确表示，制定该法的目的是通过系统地保护和管理野生动物及其栖息地来防止野生动物灭绝，通过促进生物多样性来维持生态系统的平衡，同时确保野生动物与人类共存的健康自然环境。该法多次提到健康，在第2章(野生动物保护)专门设立第5节，其中有8条关于野生动物疾病控制的内容。第34-7条(疾病诊治)第4款明确规定，疾病诊断、调查、研究，确诊为野生动物疫病的，由动物疫病诊断机构负责人等通知环境部部长和当地政府主管部门负责人。环境部长在收到此类通知后，应分类按级别报告，如果野生动物疾病达到《传染病防治法》第2条第11款规定的人畜共患病的，应通知卫生福利部负责人。

我国野生动物保护法增加公共健康的目标并非仅仅为《野生动物保护法》第1条增加“维护公共健康”的表述，而是要填补一项我国法律的空白。长期以来，我国的《传染病防治法》中涉及野生动物传染病的条文过于简单，内容过于原则化，人畜共患病处置的主要责任单位不明确。我国涉及人畜共患病治理的基本思路仍然是林业部门负责野生动物，畜牧部门负责家禽家畜。只有在出售、运输野生动物两个环节，畜牧部门才能进行检疫(54)《传染病防治法》第25条。。建议将我国卫生健康部门或兽医主管部门作为人畜共患病的主要责任单位。

(二) 生态优先：坚持遵循生态系统方法治理

从保护范围看，我国野生动物保护法主要依靠两套名录:一套是保护濒危野生动物的名录，一套是保护“三有”动物的名录。我国《野生动物保护法》被视为一部加强版的濒危野生动物保护法。对于拥有丰富的野生动物资源、多样生态系统的我国来说，只保护这些动物是不够的。在建设生态文明精神的指导下，我国应坚持生态系统方法治理，不是要四面出击，而是基于公共健康立场、抓住关键环节。建议我国着重从如下两个关键环节来完善野生动物保护法:

第一，建立野生哺乳动物的专门保护制度。在世界卫生组织分类的1415种疾病中，62%属于人畜共患病(55)唐俊妮、王红宁：《人畜共患病的分类、流行及研究方向》，《四川畜牧兽医》2010年第10期。。2017年美国研究者经过9年的研究后指出，人类免疫缺陷病毒(HIV)、埃博拉病毒和非典肺炎病毒等多数新发人类传染病，均源于野生哺乳动物。研究人员创建并分析了一个包含2800多种“哺乳动物-病毒”关系的数据库，在其分析的586种病毒中，263种(占44.8%)曾在人类疾病中被检测出来；188种(占人类病毒的71.5%)病毒属于人畜共患病毒，这意味着188种人畜共患病毒至少曾在人类和其他哺乳动物中各检出过一次(56)Kevin J. Olival, Parviez R. Hosseini, Carlos Zambrana-Torrelio, etc, "Host and Viral Traits Predict Zoonotic Spillover from Mammals", Nature, vol. 546, Issue 7660,2017,pp.646-650.。

基因越是相近，造成人畜共患病的可能性越高。从自身健康出发，人类有必要对哺乳动物实行专门保护，对于灵长目的野生动物实行专门保护中的特别保护。我国野生动物保护法没有对哺乳动物的专门保护，这亟待补充。1918年4月日本颁布的《鸟兽保护与狩猎法》是日本保护鸟兽资源的根本法，所谓“兽类”当时仅指哺乳动物(57)该法律是日本一系列野生动植物保护法中较早制定的，曾被视为日本的野生动物保护法，英文常被翻译为“the Wildlife Protection and Hunting Management Law”。。据我国学者研究，至20世纪80年代，该法保护的野生动物有鸟类500多种，哺乳动物有60多种(58)孙家华：《日本立法保护鸟兽资源》，《世界农业》1983年第12期。。日本保护野生动物的范围小，以濒危物种、哺乳动物和鸟类为主，这遭到了国内外研究者的批评，由于保护哺乳动物的做法极具借鉴意义。由于日本的野生动物保护工作过于依赖地方政府和乡村社区，在日本乡村文明逐步衰落的情况下，保护工作面临多重考验(59)Mitsuhiko A. Takahashi,"Overview of the Structure and the Challenges of Japanese Wildlife Law and Policy", Biological Conservation , Vol.142,Issue 9,2009, pp.1958-1964.。

第二，建立野生动植物保护区制度。根据生态系统原则，自然资源法要有利于将“山水林田湖草”作为整体来养护与保护的自然资源。为野生动植物建立专门的保护区，这是各国野生动物立法的重要内容。泰国《野生动物养护与保护法》第5章专门规定了“野生动物保护区”制度(60)The Thailand Wildlife Animal Conservation and Protection Act, B. E. 2535( A. D. 1992).。日本《鸟兽保护与狩猎法》将该区域命名为“禁猎区”“野生动物保护区”“特殊野生动物保护区”等。坦桑尼亚《野生动植物养护法》将野生动物保护区划分为野生动物保护区(禁猎区)、湿地区、湿地保护区(禁猎区)和狩猎控制区，对四个区域分别管理(61)The Tanzania Wildlife Conservation Act. 2008. (An Act to make better provisions for the conservation, management, protection and sustainable utilisation of wildlife and wildlife products; to repeal the Wildlife Conservation Act Cap. 283 and to provide for other related matters).。

我国《野生动物保护法》规定：省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域。但该法律没有明确我国法定“自然保护区域”的类型与特殊地位。现有《野生动物保护法》中的“自然保护区域”不应仅指行政法规中的“自然保护区”，还应该包括其他类型。依据国务院颁布的条例，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域(62)《自然保护区条例》第2条。。我国现行法律没有关于自然保护区、国家公园应如何具体实施特殊的野生动植物保护政策的规范或者指南，这给自然保护区、国家公园的管理者增加了执法难度。

作为生态文明建设的重要内容之一，国家公园的立法工作正在紧张地进行中。有学者观察发现，国家公园立法应尽可能倾向于“一园一法”模式立法，即由国家公园所在省人大常委会为国家公园单独立法(63)秦天宝、刘彤彤：《国家公园立法中“一园一法”模式之迷思与化解》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2019年第6期。。为了表明立场和避免误解，2019年10月，国家林草局公园办副主任田勇臣表示，下一阶段国家将加快国家公园立法进程，明确国家公园的设立标准和程序要求。我国有必要在《野生动物保护法》中明确国家公园的地位以及特殊保护内容等，以避免《国家公园法》出台后需要再修改《野生动物保护法》。

(三) 名单管理：设立人工繁育种群黑白灰橙四色名单

《华盛顿公约》是区分野生种群、人工繁育种群的。该公约有关于人工繁育种群豁免的规定：当出口国管理机构确认，某一动物物种的任一标本是由人工饲养繁殖的，管理机构出具的关于上述情况的证明书可以代替依据第3条、第4条或第5条规定所要求的许可证或证明书(64)《华盛顿公约》第7条第5款。。《华盛顿公约》没有进一步明确所列名录内物种的人工繁育种群是否仍然属于野生动物，因为这超出了《华盛顿公约》只管理野生动物国际贸易的范畴。我国野生动物保护法借鉴了《华盛顿公约》以名录为保护依据的做法，却没有借鉴区分对待野生种群、人工繁育种群的思想。有学者认为在司法实践中教条地执行《华盛顿公约》名录，这是导致2016年深圳王鹏鹦鹉案发生的重要原因(65)叶良芳、应家赟：《人工驯养繁殖的野生动物属于刑法的规制范围吗?——兼评〈关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉第1条》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。。

从公共健康的角度看，在不同物种的人工繁育种群之间会呈现出对公共健康不同的危险。建议我国法律依据物种对公共健康的危险程度，对人工繁育种群进行分级管理，以不同颜色的名单代表危险等级的不同，并在此基础上实现全面可追溯与全面防疫。关于实行名单管理的建议方案如下:

第一，设立黑名单，列明禁止人工繁育的野生动物品种。依据科学研究和传染病防治办法确定“严重威胁公共健康的野生动物名录”，禁止人工繁育该名录内的动物，可以简单地将这个名单称为黑名单。

野生动物能存在于这个星球，是大自然赋予它们的权利，人类不应过多干预。但人类在生产生活中免不了接触到野生动物及其制品，部分野生动物带有大量细菌或病原体，容易引起人畜共患病或者烈性传染病，例如前面提到的旱獭、蝙蝠、果子狸、獾等。我国有必要在征询专家意见与科学论证的基础上，建立严重威胁公共健康的野生动物名录。对名录类的野生动物实行特别的管理制度，尤其是禁止人工繁育，最大限度减少人类与这些动物的接触。

建议中的“严重威胁公共健康野生动物”并不是“有害野生动物”，韩国《野生动植物管理与保护法》有关于“有害野生动物”的规定，值得我国在制定黑名单时参考。韩国法律中的“有害野生动物”是指危害人民生命财产安全的野生动物，具体种类由韩国环境部条例规定。该法第23条规定了捕获与管理“有害野生动物”的程序、通知义务等。第23-2条规定了对获批捕获“有害野生动物”行政许可的撤销程序，地方政府负责人和利益相关者有权启动这样的机制。设计中的“严重威胁公共健康野生动物”名单制度除了有捕获批准机制外，还应增加公示公告、听证制度等，必要的物种应考量增加公共卫生实验室的证据测评环节。

第二，设立白名单，列明允许人工繁育的野生动物品种。我国有必要对当前人工繁育种群的品种状况开展全面调查。在调查的基础上，除了该品种对公共健康的现实危险少之外，应以三个标准来确定白名单的物种：1. 科学标准，即人工繁育技术成熟稳定；2. 社会标准，即历史悠久，群众多认可人工繁育活动；3. 执法标准，即可以清晰地判断经营人工繁育种群是否偷猎者通过对野外种群捕获后“洗白”获得的。将列入白名单的人工繁育种群排除在一般野生动物之外，还有利于我国野生动物保护部门集中精力去保护真正的野生动物。

列入白名单是对该物种人工繁育种群畜牧属性的认定。就科学标准而言，结合我国现行《野生动物保护法》，主要有两个条件：第一，人工繁育技术已经基本成熟，并形成规范化的技术操作流程或人工繁育技术标准；第二，开展人工繁育活动的种源为子二代及以后的个体，不需要从野外获取种源，用作改良人工种群等特定用途的除外。以色列《野生动物保护法》有类似的制度，该国法律将此类动物称为Domesticated wildlife，中文翻译为人工繁育的野生动物，指以经营目的在圈养状态中驯化或繁育的野生动物物种、亚种或其他形态动物。人工繁育种群的白名单由农业部确定(66)1955年制定的以色列《野生动物保护法》，英文参考名称为：Wildlife Protection Law 5715-5955.。

第三，设立灰色名单，列明以科研探索为目的人工繁育野生动物品种。教育机构开展教学活动、科研机构开展科学研究、林业部门进行野生动物品种保护等，应有权人工繁育一定数量的野生动物。公益性的动物园或博物馆、展览馆也有同样的需求。这类人工繁育的特点如下：1. 繁育目标不具有直接的商业性，表现为一定的公益目的；2. 繁育活动由科研人员组织，这些人员并不以繁育活动为收入来源；3. 繁育后的种群不以商品形式进入流通环节，不能进行市场交易；4. 繁育活动具有一定的风险，繁育技术并不成熟。

我国《野生动物保护法》允许科研机构进行人工繁育，但对教育机构是否拥有这样的权利没作规定。我国法律对公众展示、展演、文物保护等特殊用途利用野生动物资源，实行“一事一议”的审批制度。灰色名单的设立将有利于保障这些科研探索活动在法制的轨道上推进。泰国《野生动物养护与保护法》规定，调查、教育与科研三个方面的活动实行一般野生保护规则的例外，行政官员要在科学委员会建议的基础上作出是否允许相关活动的决定(67)Section 26, Thailand Wildlife Animal Conservation and Protection Act, B. E. 2535( A. D. 1992).。对于灰色名单内物种的人工繁育活动，我国可以借鉴这样的制度，将科学委员会的建议置于关键位置。

第四，设立橙色名单，列明以专用目的人工繁育野生动物品种。动物药在我国有着悠久的历史。《本草纲目》中载有动物类中药达44味。据不完全统计，我国现有药用动物1500多种。动物药具有活性强、疗效佳、显效快等特点(68)李军德、徐海宁、姜凤梧：《珍稀濒危药用动物资源的保护和管理》，《中国中药杂志》1995第10期。。这些中药材不少来源于濒危动物或国家保护动物。1992年颁布的《陆生野生动物保护实施条例》明确了国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针。我国野生动物保护法的修改应该将中药材资源保护作为重要考量。中医药是民族文化瑰宝，要在严格保护野生动物的同时，允许我国医务工作者、药品生产者合理利用人工繁育野生动物，努力做到既有利于野生动物保护，又有利于我国中医药事业的发展(69)李连达：《〈野生动物保护法〉与中药动物药的关系》，《中国中药杂志》2016年第10期。。与中药情况类似的还有民族非物质文化遗产。马戏表演有着悠久的历史，被列入国家级非物质文化遗产名录，但马戏表演遭到了部分群众的抵制，除了动物伦理外，重要的因素是野生动物保护法规定不明确(70)温士贤：《动物伦理与非遗“马戏表演》，《文化遗产》2018第5期。。

为了保护优秀民族文化传统，我国野生动物保护法有必要旗帜鲜明地支持部分野生动物的人工繁育，同时给予必要的限制。橙色名单是非常适合的选择。这份名单应由负责文化事务(非物质文化遗产)的国家机关、负责传统中医药的国家机关、野生动物主管部门共同制定，在征询利益相关方意见的基础上公布。列入橙色名单的人工繁育野生动物仍然以林业部门管理为主。

(四) 全面防疫：农业(兽医)部门负责疫源疫病监测防治

2020年2月24日，第十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《禁食野生动物决定》)。《禁食野生动物决定》可以视为《野生动物保护法》修改的“前奏”，从中可以看出未来《野生动物保护法》修改的一些思路和方向(71)胡珉琦：《全国人大常委会通过禁食野生动物决定 释放了哪些信号？》，《中国科学报》2020年2月27日,第5版。。

《禁食野生动物决定》第4条涉及检疫检验，这表明立法者对公共健康的关注。这条的两款内容是相互对应的:第1款是对行政相对人的要求，因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。第2款是针对行政机关的，要求国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定并严格执行。

《禁食野生动物决定》的检疫检验要求对象是明确的，只针对科研、药用、展示等需要对野生动物进行非食用性利用的情况，对野生动物及其产品进行检疫检验。从预防与防治下一场人畜共患病的角度看，这是整个防疫环节中的重要一环，但不是全部。科学研究证明，新型人畜共患病出现主要有三个阶段:第一阶段是病原体由野生动物经由家禽家畜间接或者直接传播给人类；第二阶段是病原体引起的疫情在人类之间直接传播，形成区域疫情；第三阶段是病原体在全球范围内传播，引发全球疫情(72)Stephen S Morse, Jonna A K Mazet, Mark Woolhouse， etc,"Prediction and Prevention of the Next Pandemic Zoonosis", The Lancet, Vol.380, Issue 9857,2012, pp.1956-1965.。

阻止病原体传播是防疫工作的核心环节。有效阻止病原体在野生动物、家禽家畜、人类之间的传播是防疫成功的关键。2004年，夏咸柱院士曾指出，我国有必要根据野生动物的特点，建立人与动物卫生一体化的防疫体系，组织人与动物卫生科技人员共同开展人兽共患病的调查与防治研究，为保护野生动物和我们人类自身健康提供技术保障(73)夏咸柱：《关注野生动物疫病研究与人类健康》，《中国禽业导刊》2004年第22期。。

基于预防新型人畜共患病为主要考量，建议我国修改野生动物保护法如下：

第一，在《野生动物保护法》中增加防疫规范。野生动物同样需要防疫，这在其他国家和地区防疫立法中很常见,但在我国立法中“防疫”仍然不能触及野生动物。我国《动物防疫法》明确规定：本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物(74)《动物防疫法》第3条。。我国在立法中将野生动物排除在外，实践中我国的农业(兽医)部门也将野生动物管理视为林业部门的专属业务，从不涉及，这其中的原因不是技术问题，而是部门利益，有着计划经济时代的管理特征。

兽医是动物防疫的专业人士和骨干力量。依据我国《动物防疫法》，在我国合法注册的兽医并不负责野生动物防疫，这与其他国家的实践相矛盾。美国的兽医执业证书管理主要由州负责，大部分州的法律要求兽医能够治疗野生动物疾病，例如《佐治亚州兽医执业法》规定，“动物”指除人类以外的任何动物，包括家禽、鸟类、鱼类和爬行动物，无论野生的或家养的，无论活的或死的(75)[美国]§43-50-3, Georgia Veterinary Practice Act ( Ga. Code Ann.,§43-50-1 to 110 ).。1993年俄罗斯联邦颁布的《兽医法》规定，国家实施根除最危险动物疾病的防疫、检疫规划;包括野生、家养、动物园动物及其他用途的毛皮兽、禽类、鱼和蜜蜂等(76)参见该法律中文译本第1条。《俄罗斯联邦兽医法》，张淑兰摘译，《中国动物检疫》1996年第6期。。我国台湾地区《野生动物保育法》明确规定：“野生动物之防疫及追踪检疫，由动植物防疫主管机关依相关法令办理。”(77)中国台湾省《野生动物保育法》(华总一义字第10200012431号)。

第二，明确野生动物疫病防治由农业(兽医主管)部门负责。人畜共患病防治由卫生健康部门主导。疫病防治是野生动物法律应予以高度重视的活动。1995年俄罗斯联邦颁布的《野生动物法》规定，国家兽医局和国家流行病监测局负责监测野生动物疾病的发生和传播，对发现的野生动物疫病病例进行登记，采取必要举措防止疾病的发生、传播。野生动物疫病危害人类或者家畜健康的，国家兽医局、国家流行病监测局以及野生动物管理部门应当向联邦机关、地方机构和公众通报有关情况(78)参见1995年颁布的俄罗斯联邦《野生动物法》第28条第2款。。

疫源监测与疫病防控是两回事，疫源监测是自然资源国土调查的范畴，疫病防控应由防疫部门负责。我国林业部门将二者一并处理，这是在兽医部门不介入野生动物防疫工作的条件下开展的。2016年，我国《野生动物保护法》增加了疫源疫病监测的规定，但实践中没有得到农业部门的配合执行，依然是林业部门在独自负责这项工作。这证明了现行《野生动物保护法》上的“分工负责”并不适合。我国法律有必要将现有的“疫源疫病监测预防机制”划归自然资源部国土调查监测司统一管理。建议修改的《野生动物保护法》第16条做如下规定：野生动物的疫病防治、疫情监测由农业(兽医主管)部门负责。涉及野生动物的人畜共患病防疫由卫生健康部门主导，农业(兽医)部门配合。野生动物保护主管部门负责国土调查监测范围内的野生动物疫源监测。