大数据时代地方政府治理：挑战与应对

田先红

【关键词】大数据  地方政府  数字社会  数据集成    【中图分类号】D630    【文献标识码】A

党的十九届四中全会明确提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。这是党和国家对信息时代作出的明确回应。这次新冠肺炎疫情的防控，更是凸显大数据、云计算等信息技术在国家治理中的重要作用。能否深刻把握大数据时代的社会运行规律、充分利用大数据等信息技术重构政府运行流程，对于推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

数字社会的运行逻辑

伴随着大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术的涌现，当今社会早已不是传统意义上的信息社会，而呈现出越来越鲜明的数字特征。根据《中国互联网发展报告（2019）》，2018年我国大数据产业规模达到5405亿元，2019年有望达到6216亿元，并将在未来几年保持10%—15%的发展增速。大数据已经渗透到我们的生活，人们的衣食住行、社会交往等都离不开大数据。数字社会是当今社会的鲜明特征，也是信息社会发展到更高阶段的标志。

相较以往，数字社会的运行逻辑发生了重大变化。其中最显著、最深刻的变化就是社会运行过程的数据化。人们的各种行为活动都在不断地生产数据、信息，这些数据、信息通过新一代信息技术手段汇集成数据流，并服务于后续的社会运行和社会治理。概括而言，人类社会运行的数据化表现为以下四个方面。

一是基础信息的数据化。基础信息涵盖人口、财产、物产等方面，能否获得充分的基础信息，直接影响着国家治理效能。当前，人们的出生日期、家庭住址、身份证、房产等基础信息都已经统一纳入各类数据库。国家通过基础信息的大数据来对人口进行精准识别，大大提高了国家认证能力。二是日常生活的数据化。随着智能手机的普及、网购平台的出现，人们的衣食住行已被纳入数字网络之中。用户的地理位置信息、行踪轨迹能够通过终端进行记录和数据化。越来越多的企业也通过物联网、大数据、云计算等技术平台为用户进行个性化定制、算法推荐，及时满足用户需求。三是交往方式的数据化。微信、QQ等社交媒体为人们进行在线社交提供了平台。借助移动互联网平台，人与人之间的交往信息可以汇聚进入终端平台，形成社交大数据。四是社会流动的数据化。各地区、各行业的经济政治文化交往日益密切，高铁、飞机等交通工具的日益发达，都进一步促进了人口流动。社会大流动带来巨量的信息流动，生产出海量的大数据，数据流传速度大大加快。

当前，社会运行信息已经高度数据化，每个个体都是移动的数据集，整个社会也是高度互联的数字化社会体系，个体和社会都变得越来越透明。数据化的社会为数据化的政府治理奠定了社会基础，大数据、云计算等新一代信息技术为国家和地方政府治理提供了新的技术支撑，数据搜集、分析、管理成为政府治理的核心竞争力。

大数据时代地方政府治理面临的挑战

近年来，大数据越来越多地被运用于我国政府治理中。例如，在社会治安领域，公安部门依托人口信息库等大数据平台严厉打击刑事犯罪。大量多年未破的犯罪案件在近年来纷纷得以告破，这与大数据技术的进步密不可分。又如，在此次新冠肺炎疫情防控中，政府部门运用大数据技术精准判断武汉封城之后的人口流向，为相关地区做好疫情防控工作提供了决策依据。然而，在大数据时代，我国地方政府治理仍然面临巨大挑战。

首先，传统决策模式遭遇挑战。长期以来，地方政府官员主要依靠经验、直觉进行决策，具有很强的场景性。一旦场景更换，那么之前的经验就不一定适用。而大数据注重事物之间的联系，要求决策的时候更加顾及大局、全域，权衡决策的多维影响。一直以来，各级政府部门投入了大量的人力物力采集各种数据。但是，由于地方政府在采集数据时缺乏大数据思维，使得数据采集、分析和使用的效率较低。而且这些数据的规模较小，很难满足大数据时代的决策需求。在大数据缺失的条件下，地方政府难以做到精准决策和精细化治理。在这次新冠肺炎疫情中，媒体报道了多起病毒感染者故意隐瞒重点疫区旅居史等信息，导致周围人群被传染的案例。如果地方政府能够借助大数据平台，就可以迅速分析防控对象的行踪轨迹，采取相应的防控措施。在大数据时代，地方政府决策必须从依赖直觉、经验、小数据转变为依靠大数据。

其次，传统数据采集手段效率较低。当前，我国地方政府的数据集成水平普遍较低。一方面，地方政府依赖传统手段采集数据，人工方式仍然是地方政府采集信息的主要手段。这些相对滞后的信息获取手段不仅效率低下，而且不便保存，缺乏积累性。上级试图通过“痕迹管理”来强化对基层干部的监控。但问题是这些“痕迹”没有数字化，未能形成数字连续统，所生成的大量的表格信息都变成了历史档案，无人问津。如果能够形成大数据集成，就可以大大减少基层干部的台账工作。上级不必检查台账报表，可以直接从大数据平台中调阅，既方便上级检查，又减少基层迎检带来的资源浪费。

另一方面，由于不同地方主官的施政思路存在较大差异，一旦地方主官更换，就需要基层干部重新采集和上报数据。数据采集过程没有实现数字化，没有变成信息库，带来重复劳动。采集各类数据信息需要耗费大量的人力物力财力，而基层本就存在资源匮乏的问题，基层干部难以应付，出现数据造假行为。在自上而下的治理任务不断加重的情况下，仍然沿用传统的治理手段，必然加重基層干部的负担。

此外，既有的数据采集过程主要依赖于政府内部开展。而大数据要求提高政府数据开放水平，以便于社会基于政府开放的数据进行合作治理。通过政府部门与社会的密切合作，使数据采集渠道由单轨转变为双轨，进一步提高大数据的集成水平。

概言之，传统的数据采集手段与大数据时代政府对数据的快速、规模化需求之间的不匹配，以及地方政府大数据治理体系的缺乏，是近年来基层形式主义痼疾无法得到有效治理的重要原因。人工采集数据的速度慢，数据集成度低，无法满足现代信息社会快速运行的需求。如果地方政府能够掌握系统的数据记录过程，将日常管理和治理事务全部数字化，进入终端，每天可产生海量的数据。这些数据日积月累，不断集成，便可形成大数据。

最后，“数据孤岛效应”的形成。大数据呼唤高度集成、整合的数据系统。在大数据时代，只有多政府部门数据联动起来才能更好地发挥作用，各个部门、各种类型的数据必须实现高度整合。但中国条块分割的行政体制却使得各个部门的数据资源整合面临较大难度，形成“数据孤岛效应”。地方政府部门间的权力网络使得各部门依据自身需求来要求基层上报数据信息，这些数据信息往往只用于各部门的治理事务。近年来，大数据技术已经越来越多地运用于基层社会治理中，包括网格化管理、社会治安、信访维稳、低保户比对、政务服务中心等领域。但是，大数据的运用尚局限于少数治理领域，且缺乏大规模的整合和集成。

同时，由于各单位、各部门都倾向于独享数据红利，导致数据无法进一步集成和整合。如何采集数据、如何让数据说话、如何依靠数据决策，都缺乏统一的规划。不同部门获取的数据可能有利于解决各个部门面临的治理问题，但无法联动成为更大规模的数据集。这导致资源使用低效甚至浪费，难以提高治理效能。比如低保比对、网格化管理等领域的大数据价值远远不局限于这些领域，而可以在国民经济中得到全局性的运用。

上述困境使得当前地方政府的数据集成水平和资源利用效率较低。如果能够改变传统人工采集数据手段，将社会治理过程中产生的各种信息纳入大数据库，加强各部门之间联动，大数据集成程度就可以大大提高，实现从小数据到大数据的转變。地方政府在决策时就可以直接采用大数据计算，不需要基层干部反复填写大量的表格。而且，数据集成之后，地方政府能够更为清晰地判断治理问题所在，从而精准施策。

大数据时代提升地方政府治理能力的具体路径

第一，加强统筹规划，消弭数据孤岛。各类数据的采集、分析、治理、建模和可视化输出，是一个复杂的系统工程。政府大数据治理体系的建构，更是具有复杂性、系统性，必须加强统筹规划。而在我国地方政府治理体系中，“数据孤岛”问题较为突出。要解决这些问题，相关部门可以牵头协调形成工作合力，统筹推进地方大数据、云平台的规划和建设，将其作为各级党委政府的一项中心工作。加强地方政府内部、上下级政府之间和各地方政府之间的数据共享。各类数据平台要进行整合、联动，不同部门之间互相配合和支持，打破数据壁垒，共享各方面的数据信息。通过上述措施真正实现府际协同，解决“数据孤岛”问题，构建基于大数据的整合性地方治理体系，达到一体化治理。这意味着，大数据驱动的地方政府治理不仅是技术治理的强化，而且是政府权力运行的进一步规范化。

第二，提升大数据集成，推动政府流程再造。通过数据的高度集成来为流程再造创造更为扎实的条件和基础，数据的产生机制要与政府的管理流程高度结合。对于政府而言，各类社会治理信息的采集、大数据集成等都是漫长的过程。地方政府需要着重做好以下几方面的工作，比如理清各个部门的主要数据来源，确定产生重要数据信息的渠道，选定大数据平台的网络载体以及将地方政府在日常运行过程中产生的大量信息进行数字化等。政府运作的过程成为数据信息搜集、流动和集成的过程，而大数据的产生和集成又可以大幅度降低治理成本。

第三，树立大数据思维，推动地方政府创新。地方政府必须树立大数据思维，强化大数据使用意识，以大数据推动地方政府创新。在研判、决策、治理、服务等各个环节中，地方政府尤其是地方主官都应该强化大数据意识。地方政府在社会治理中产生和采集数据，这些海量的数据就是决策的数据来源，在之后的社会治理中再运用这些大数据。通过这种滚雪球的方式，数据规模将不断扩大，进而为地方政府创新提供日益扎实的数据基础。

第四，加强主干数据库建设，带动平行功能拓展。我国政府大数据建设规模庞大，需要区分轻重缓急有序开展。可参考一些商业APP的发展模式，先重点建设主要的数据生产环节，再不断拓展平行功能。比如，可以逐步谋划建设一个国家治理APP，依托于行政体系运作，以该APP为支撑，逐步将其他地方治理APP或者终端联通。在这个过程中，需要加强地方政府的大数据基础设施建设，提升其大数据运用能力。

第五，吸纳社会力量，汇聚大数据建设合力。一方面，大力吸纳专业人才参与，利用专业技术服务于地方政府大数据建设;另一方面，地方政府可以加强与互联网企业的合作，提升治理能力。

第六，恪守技术伦理，把握大数据治理红线。毋庸置疑，大数据时代的国家治理必须直面网络和数据安全问题。部分数据关乎国家安全，必须严格保密，避免系统性的治理风险。在统一的大数据平台中，可以按照数据涉密程度对其进行分级分类，确保所有数据都用于公共利益，严禁数据贩卖;要加强法制建设，强化数据安全法制保障。

大数据时代，人们的生产生活都已经高度数字化，整个社会已经成为一个数字社会。数字政府是“数字中国”建设的重要组成部分。地方政府治理的关键在于把社会生活和社会治理过程数字化，由此产生海量的数据，服务于社会运行和社会治理，从而不断提升社会治理水平。大数据、云计算等新一代信息技术为现代国家治理提供强大的科技支撑。构建数字政府治理体系，有利于规范权力运行机制，减轻基层干部负担，减少基层形式主义，让基层治理现代化真正落地，进而实现国家治理体系与治理能力现代化。

【本文系国家社会科学基金重大招标项目“乡村振兴战略背景下多元化乡村治理问题研究”（项目编号：19ZDA114）的阶段性成果】

【参考文献】

①《中国互联网发展报告（2019）》，中国互联网协会，2019年7月11日。

责编/银冰瑶    美编/杨玲玲