让基层干部身心得安，重塑进取心

周庆智

【关键词】基层干部  进取心    【中图分类号】D262     【文献标识码】A

在“压力型体制”与“政绩锦标赛”的双重约束下，基层干部的工作千头万绪但责任范围却经常没有边际，这造成基层干部工作繁重、压力过大，加之待遇水平低，晋升渠道窄，一些基层干部形成了挥之不去的“心结”，因失落焦虑感到“不舒服”“不适应”。

基层干部不堪重负的工作状态

“九龙治水”与“十羊九牧”。基层督查中“九龙治水”现象盛行，基层单位不仅要接受双重领导即同级和上级的双重节制，而且是多级或多重领导，即与此项任务相关的上级或同级的多重节制。例如，某省直辖县级行政单位的一个“文体新广局”（亦即“文化体育新闻出版广播电影电视”），对上承接着省文化厅、省文物局、省体育局、省新闻出版广电局、省体彩中心五家上级主管部门，对下则负责着3000多平方公里的8万多居民的文化体育事业。在实际工作中，基层单位面对的上级督导检查考核泛滥，相当于一个人在一线做事，七八个人在后面挑毛病。另外，到基层督导的部门本都是拥有法定管理机构、职能和权限的责任部门，留给基层干部还有一个必须要做到的任务——“痕迹管理”，即各种台账、章程、纪要、发文等全面覆盖各种督查活动当中。这既容易造成政令不一，基层干部无所适从;也导致基层干部陷入繁文缛节，分散了干事创业的精力。

晋升渠道窄化。机构起点低、领导岗位少、上升渠道窄，基层干部在提拔晋升过程中，一直存在“天花板”效应。一方面，基层干部面对繁重的工作压力，可以通过攻坚克难达成目标;面对矛盾复杂的实际问题，可以通过撸袖狠干、抽丝剥茧之功化解。但提拔晋升的“千军万马过独木桥”现状，并非基层干部激发内生动力就可以得到改变;另一方面，一些基层干部担心动辄得咎，干的越多意味着责任越大，凡需克难攻坚的任务大多是矛盾多发、易发，虽然个别工作有“尽职免责”的说法，但现实中一些干部认为承担越多，被问责可能性越大，提拔的速度没有问责的效率快。上述两方面使基层干部产生“付出得不到肯定”的失落，加深了基层干部成长的焦虑感，也不断消耗着基层干部奋发担当、勇于作为的进取心。

责、权、利混乱。主要表现在一是“没人管就该属地管”，即没有牵头单位和执法依据，上下部门管理真空，就归基层属地管。比如，某地一处公园是国家级森林保护区、世界地质公园和生态旅游区，同时受到林业局、国土资源局和旅游局等几个部门的多方管理，但却出现“谁都不愿少管，真有事又不知道找谁”的状况。土地是荒土时，归国土资源局;土地上长了杂草，归农业局;长了树就归林业局;山里的湖泊，当湖泊里的水深超过6米，归水利局;低于6米则是湿地，又归林业局。据调查报告，更匪夷所思的现象是，青蛙在河里的时候归水利局管，到了岸上就属林业局管了。二是公务员权利没有得到有效保障，基层干部工作忙碌，通常是“白加黑”“五加二”，加班只能调休，但常无法实现，节假日尚且需要加班，平时更无时间调休;尽管提倡人员编制向基层倾斜，而一些地区存在着编制上收、责任下放，干活全靠临时工的情况。

一些基层干部感到失落焦虑和挫折感的症结

“行政发包制”发生在上下级之间;“政绩锦标赛”是以经济发展（GDP）为基础的横向晋升锦标赛，发生在基层主要领导干部之间。“行政发包制”与“政治锦标赛”的结合，即纵向发包与横向竞争的结合，对基层干部群体来说，经常面对的问题是，无边际的政治责任下放和没有节制的行政任务下派。

一是双重压力下的责任变形。“行政发包制”与“政绩锦标赛”造成大量的“非正式”制度和“变通”实践成为治理行为中的“均衡”常态，因为“行政发包制”本身包含了对承包方“自由裁量权”的默许，“政绩锦标赛”又刻意将责任与任务放大，在这个“双重责任”下，基层干部的工作千头万绪，责任范围又经常处于不确定之中，其身心困于长期的焦虑和重压之下。而且基层还存在许多代理组织形式，这些代理机构代表政府参与社会治理，实现政府治理任务，完成政府“纵向到底横向到边”的治理目标。贯穿于代理治理模式的治理逻辑，是通过不断复制新的代理关系来对社会实行治理，具有干预社会领域的权力，政府与这些代理组织虽无隶属关系，但基层干部却必须奔走于其间尽协调和督查之责，导致其工作责任范围几乎没有边界，经济社会等领域的问题会相应出现在基层干部的工作日程上。

二是官僚主义与形式主义泛滥。一定程度上可以说“文件治理”是“压力型体制”的“政治锦标赛”和行政任务层层分包的结果。“文件治理”的内在要求，是“文件政治”与“会议行政”贯穿于基层行政活动之始终。基层干部沉溺于繁文缛节、疲于应付各种会议，降低了行政效能，浪费了公共资源，增加了工作的运行环节和财政负担，极大地牵扯了基层干部落实行政任务的大量时间和精力。科层制行政本身就有“制造工作”的故习，在实际工作中，一些基层干部乐此不疲于文件往来传达、会议接二连三，因为这意味着有事可做;而“文件链条”也体现了官僚权力的流向和人与人之间的关系，会议内嵌其中的权威关系，基层干部必须倾力为之，即所谓“上有所好，下必甚焉”。

三是任务连同责任一起下压。这其中蕴含着两层意思：一是责任与任务被层层加码下派。行政发包是任务发包，不是责任发包，因为每个行政层级都有自己的责任担当，不多不少。反过来讲，如果把责任连同任务一起下包，就会出现“管官”现象，即把责任和任务打包下去，一级一级往下派送，最后是基层行政成为各种责任和任务的集散地。加之“政绩锦标赛”的内在驱动，致使基层一些主要领导在官职升迁的压力下，会把责任和任务放大在基层干部身上。二是行政命令的不确定。一些领导干部缺乏法定權责意识，在推进工作中习惯运用行政命令而不是依法行政，导致在推进工作时重结果而轻过程，只要有效果，方式和手段可以不计。尽管也强调“干成事而不出事”，但落脚点往往在“干成事”而不是“不出事”，依赖基层高效率低成本的传统管理手段来解决难题。