试论新时代应急文化体系建设

罗 云教授

(中国地质大学(北京)，北京 100083)

0 引言

应急管理是现代社会国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是国家安全、公共安全、生产安全的重要方面，是影响国家稳定、社会和谐、经济发展、人民幸福安康等国计民生的重大命题[1]。本次新冠肺炎疫情对社会生活和经济建设造成的重大影响就是有力证明。习近平总书记针对本次新冠肺炎疫情指出：这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要在“大考”中交出合格答卷，就必须健全国家应急管理体系，统筹谋划公共安全与应急管理工作。目前，新时代国家应急管理体系的建设已成为当务之急。应急管理体系必须、也必然包涵应急文化子体系，正如历史先贤智者所说：没有自我文化的民族，就是无根的民族。同理，没有文化的管理，将会是无本、无略、失策的管理。要科学、合理、有效地应对重大突发事件，需要科学的、工程的、技术的、法制的、行政的、经济的策略和措施，也需要有法、有规、有标、有序、有度的领导力和执行力，而这些对策措施和作为行动的基石是文化，是国民个体和社会组织意识、观念、精神、意志、知识、能力、素养等文化要素的集中体现。因此，笔者基于文化学与安全科学理论的融合、交叉思考，结合新型冠状肺炎疫情应对实践，分析探讨作为国家应急管理体系中的重要子系统——应急文化体系建设的理论基础、思想路径、结构范围、理念引领等命题。

1 应急文化与安全文化的概念及其关系

安全文化的发展先于应急文化。安全文化的发展对推进和提升安全生产与公共安全的能力和水平发挥着重要作用。

1.1 应急文化的概念及定义

对“应急”和“文化”的概念进行分析探讨。在工业安全与公共安全领域，国外的一些学者认为：针对突发事件应急的主体是“灾难”(Disasters)[2]。分析国内学者的研究成果，以及生产安全与公共安全领域相关法规的定义可知，国内民众普遍认为：应急的主体包括各类“突发事件”，一般涉及4大类：事故灾难、自然灾害、公共卫生和社会安全事件[3]。对“应急”最基本的理解是对突发事件的发生过程和事故发生后的应对，或称事中、事后的响应和处置。随着认识的发展和转变，20世纪70年代以来，发展的现代安全应急管理理论使得对现代应急管理体系的内涵和外延不断丰富和拓展[4-5]。应急科学与管理内涵的纵深扩展和外延扩大，它覆盖了突发事件的预警期、突发期、善后期的全链条各个环节及阶段，如著名的美国危机管理专家罗伯特·希斯(Robrt Heath)的“应急管理4R模型理论”，指出应急管理涉及4个阶段：减少/预防(Reduction)、预备/预案(Readiness)、反应/响应(Response)、恢复/重建(Recovery)[6]。对于文化的概念，笔者认为将组织文化学的广义文化概念与应急文化结合较为合理。论述和认知应急文化的内涵，应该参考借鉴组织文化、安全文化、企业文化同理的概念较为合适。这些相关领域的文化的概念在此不再赘述。基于此，可定义为：应急文化是人类为应对灾害事故或突发事件所创造的事前预防、预备，事中响应、救援，事后恢复、重建的精神价值与物质价值的总和。文化的概念可从2个角度来理解：一是从个体文化的角度，文化是人的意识、观念、态度和行为范式的总和，是组织价值取向、目标愿景、行动准则、领导和执行能力的总和；二是从组织文化的角度，应急文化是组织应急机制、应急模式、应急方案的根基和根本，是组织应急策略、措施、方案的准则、动力和导向。基于此，应急文化的概念也可从2个维度外延：一是从个体文化的维度，应急文化就是“应有的危险危机警觉意识，理性的事故灾害防范观念，内心的自我安全承诺，必备的突发事件应对素养”；二是从组织文化的维度，应急文化是指“一致高度认同的风险科学认知，自觉践行的事故应对能力，完整系统的防控制度体系，时时处处的应急救援氛围等”。

应急文化的概念中，应急意识或理念是应急文化的精髓，理念决定行为，行为决定素质，素质决定命运。应急文化内涵中的精神价值和物质价值是应急文化的主要内涵，精神价值是指内化于心的理念层面的应急观念、应急认识、应急思想、应急意识、应急态度、应急知识或能力的形态体系；物质价值是体现于社会、组织或企业的应急信息、应急措施、应急系统、应急氛围、应急物质、应急器材、应急装备等物化形态体系[7]。意识和理念层面的精神价值是应急文化的核心，应急理念是人们应对突发事件的理性意识、科学认知、正确观念的集合。

应急文化无论对于个体还是政府和组织，都表现出在事故灾害应对中发挥软实力的作用，甚或是应急管理的根基和灵魂。我们研究、分析和探讨应急文化体系建设，是期望有助于社会组织和企业优化、发展和创新应急文化，构建符合现代社会需要的应急观念文化、应急行为文化、应急制度文化和应急物质或环境文化体系，为优化、发展和提升应急文化提供理性支持和策略导向。应急文化产生和发展于社会的安全应急实践、企业的事故灾难应对、家庭和个人的事故灾害经验和生活遭遇的痛苦实践之中。应急文化通过组织成员和个人的意识形态体现出来，同时通过各级政府组织和各类社会组织的应急管理体制、机制、制度等管理策略、模式、方法、措施和手段显现，是组织系统、全面、科学的应急思想、理念、准则和行为范式综合反映。组织、企业和社会防范与应对事故灾害的根本取决于应急文化，其主要通过观念文化、制度文化、行为文化和物态文化等子文化来体现，对于大众或个体，应急文化是一种通俗易懂的防灾避险、灾难应对、自救互助、救援博爱的安全应急文化知识、能力和素质。

1.2 应急文化与安全文化的关系

无论是灾害文化、危机文化、应急文化，还是安全文化，都可划归于总体国家安全观范畴[8]。由于安全文化提出及发展已有数十年的时间，已经在安全生产、社区安全、公共安全、校园安全等领域有完整的理论体系和实践的应用成效，并已为政府、企业、大众所接受。因此，探讨应急文化需要理顺应急文化与安全文化的关系。

在普遍接受的安全文化概念中，安全文化包涵灾害文化、危机文化和应急文化[9]。目前，在民众应急意识淡薄、应急观念不强、应急理念不端、应急能力低下的情形下，强调和突出应急文化是明智的，也是应该的。时间维度上，安全文化发展在先，应急文化发展在后；社会发展和空间维度上，安全保障能力相对应急能力较强，因此，民众阶段性重视或突出应急保障和应急文化是必要和正常的。但是，无论从公共安全、生产安全，甚至国家安全的角度，安全的根本、精髓、重心永远是事前预防，也就是应急的最高境界——无急可应，保险(安全)的最高境界——无险可保。企业在实现安全生产的活动中，要事前预防，也要事中应急和事后整改，这就是所谓的“综合对策”“系统措施”。因此，需要安全文化建设，强调安全意识、预防观念、防范理念。但是，由于危险因素客观性和风险因素的复杂性，以及安全技术、经济能力的限制，科学的讲，绝对安全是不存在的，安全永远是相对的。因此，也需要重视应急工作、应急文化建设[10]，如同安全文化建设一样，将现代的、符合时代发展的优秀应急文化理念内化于心、外化于行、固化于制、实化于物、强化于企(组织)。

综上所述，应急文化是安全文化体系中的重要子文化，它可以横跨并包涵于公共安全文化、社区安全文化、公共卫生文化、企业工厂安全文化，以及大中小学的校园安全文化等领域。通过应急文化体系的建设，充分发挥文化的软实力作用，为应急管理工作提供理论支撑、目标导向、精神动力、智力支持。

2 从新冠肺炎疫情应对看应急文化的重要性

新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件具有与文化密切相关的特性：第一，“人为性”特征，新冠肺炎病毒其本性和起源是自然，但是引发和传播，以及伤害目标都与人的因素密切相关，它不是自然暴发、不是天灾，不直接危害财产，与技术无关，因此，人们应具有“知人者智，自知者明”的文化观念；第二，危害对象“全民性”，没有一个突发事件会涉及到全体国民，自然灾害是区域性的，事故灾难是局部性的，但公共卫生事件可涉及到全体国民，没有一个人能置身度外，因此，全民只有“团结一致，同仇敌忾”才能制胜；第三，影响“全球性”，由于当代社会经济的全球化，人员、物质的快速频繁流动，使公共卫生影响可以在较短时间传播到世界各地，因此，公共卫生疫情可以影响到全球，甚或涉及到人类安全；第四，损害具有“社会性”和“扩展性”，如果重大公共卫生疫情控制不住，将会从直接的人身健康及生命伤害扩大影响到国家的社会经济安全、政治安全等方方面面，因此，需要上升到国家安全的高度认知，力求做到“建久安之势，成长治之业”；第五，事件演化过程的“延时性”或“延缓性”，疫情相对于其他突发事件和灾害，具有较长时间的持续性和延续性，这会为社会、组织和个体防控和应对疫情带来变数和机会，所谓“良机一现不复返”。上述特性表明：应对公共卫生事件与人们的安全风险理念和卫生健康观念、公众的公共卫生意识和知识、人民的生活方式和习惯、社会的应急救援行为和作为、政府的公共卫生价值理念和理性、各级各类组织的防御救灾能力和素养等文化因素密切相关。

3 应急文化体系建设的基本原理和功能作用[11]

应急文化体系建设的基本原理和功能作用可从价值理性和目标愿景2个层面来分析认识。可从一般文化学的基本原理和理论进行揭示。

首先，应急文化建设具有“应急价值观收敛原理”，如图1。通过应急文化建设可以统一或收敛组织全员的价值理念，起到组织的应急管理目标一致化的作用。从图1可知，通过价值理性的收敛作用，消除组织全员对应急目标认知的偏离或多元化认知倾向，发挥全员的应急态度或应急理念归一化作用。通过“应急价值观收敛原理”，实现形成对社会组织成员或企业员工的观念文化培塑和统一，使全员的应急价值认知和理性收敛于组织确立的应急核心理念上来，从而发挥价值理性的凝聚和激励功能作用。

图1 应急文化体系建设的“价值观收敛原理”图

第二，应急文化建设具有“目标愿景导向一致性原理”，如图2。无论是政府、社会，还是组织或企业，由于公众或员工文化素质、角色或岗位的不同，以及客观社会地位或职业的不同，使得生命健康意识和应急观念存在有差异和不一致性。因此，对应急管理目标愿景会存在必然的差异性或偏离，所以，需要通过文化建设来克服和实现目标愿景偏差的最小化，这就是图2所示的“目标偏离角最小化原理”。通过共同的应急文化理念或应急价值观教化和培养，使组织或企业产生最大的应急文化合力，从而实现安全应急管理战略或策略的有效落实，发挥应急文化的智力支撑和目标导向作用。

图2 安全应急文化体系建设的“目标偏离角最小化原理”图

因此，简要归纳应急文化体系建设的功能作用：第一，应急文化体系建设可强化企业的“软实力”，具有安全应急决策战略性、应急目标导向性的意义；第二，应急文化体系建设真正体现“以人为本”，突显应急管理“依靠人”“为了人”的理念；第三，应急文化体系建设可以“纠偏”和“干涉”不良文化倾向，避免由于不良的应急意识和观念导致的“干扰”和“阻力”，充分发挥组织成员的应急战斗力和工作动力。

4 应急文化在新冠肺炎疫情防控战役中发挥的显著作用

在本次新冠肺炎疫情防控战役中，充分证明应急文化所具有的功能作用：一是应急管理信念与理念的凝聚功能，通过应急文化理念体系构建、宣贯、灌输凝聚人们或成员的公共卫生事件应急意识和思想；二是应急意志和精神的激励功能，通过应急文化提振团队成员的应急情绪和精神状态，从容应对突发公共卫生事件；三是应急思想和观念的传播功能，通过应急法规的宣贯、疫情知识的教育、防控方案的优化，增强各种应急意识和能力，如责任担当意识、应急科学意识、应急法治意识等，从而统一应对突发事件的思想和意志；四是良好应急行为习惯的培养和规范功能，通过应急文化的宣传、教育、培训，使成员正确理解和认识应急目标、应急愿景和应急任务，对组织或企业成员的应急行为发挥规范性、约束性的作用；五是应急管理和使命的动力功能，通过应急意识的强化、应急观念认定、应急思想明确、应急理念和应急行为准则确立等，使组织成员认识到应急管理紧迫感、使命感和责任感，从而产生应急管理的推动力和创造力，进而“被动、应付、低能、低效的应急管理”转变为“主动应急管理”“能动应急管理”和“能效应急管理”。

在本次抗击应对新型冠状肺炎疫情战役中，应急文化对疫情的有效应对发挥了显著的软实力作用，具体表现为：

一是理念与信念的凝聚作用。从组织文化的角度，没有全国高度一致的抗灾理念和坚强信念，没有正能量的舆论氛围，不可能打赢抗疫攻坚战。党中央集中统一领导疫情防控工作，统一国家抗疫策略，确立全民参与战疫的战略思想，形成众志成城、团结奋战、坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的疫情应对理念和信念，为最终战胜新冠疫情提供了指导思想和正能量理念保障。

二是精神和意志的激励作用。从个体文化的角度，无论是已经染病的人员，还是防疫救治人员，个体自身免疫力与精神状态和情绪意志密切相关。通过个人的预防意识和应急观念的强化和提升，变消极情绪到积极情绪，变被动应对到能动防控，从而强化和提升个体的抗疫、防疫效能，发挥精神支柱和意志支撑的作用。

三是认知和行为的规范作用。无论个体还是组织，文化具有对思想认知的规范和行为的约束功能。党中央通过强调大局意识和全局观念，实现抗疫的统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止，对全民的防疫、抗疫行动起到引领性、规范性的作用，形成科学、合理、持久、有效的行为引导力和行动约束力。

四是工作动力及智力的支持作用。通过智慧的疫情应对文化策略和措施，树立正确的抗疫观念思想、行为准则、价值理性和工具理性，增强各级政府组织的使命感和责任感，提高对全民的领导力和战斗力，为应对疫情提供精神动力和智力支持。

5 应急文化体系的结构设计

应急管理工作是一项系统工程，应急文化体系是一个复杂系统。因此，构建应急文化体系需要应用系统工程原理和模型。根据系统工程“霍尔模型”结构，可以构建出“应急文化体系建设结构模型图”，如图3。

图3 应急文化体系建设结构模型图

图3中给出了应急文化体系建设的3个维度：一是逻辑维，它反映应急文化建设的主体；二是知识维，它反映应急文化的形态体系；三是时间维，它反映应急文化功能体系。具体各维度涉及的因素是：第一，应急文化的主体要素，它包括政府层面的应急文化、企业或社会单位的应急文化、社区或区域的应急文化、学校或校园应急文化、家庭应急文化、农村或乡村应急文化等；第二，应急文化的形态体系，它是基于文化学形态体系分类，包括应急观念文化、应急行为文化、应急制度文化、应急物质文化4大形态；第三，应急文化的功能体系，它是从应急演变规律的角度，反映事故灾难发生前的预防预备文化、事故灾难发生过程中的的减灾抗灾文化、事故事件发生后的救援医疗恢复文化等。

由于应急文化体系的复杂性，除了上述3个维度外，应急文化体系建设还需考虑如下维度的规律：第一，从应急管理或涉及的人员队伍的角度，即对象或人员维度，通常有决策者或领导的应急文化、应急管理专业人员的应急文化、各级政府管理人员的应急文化、市民或志愿者的应急文化、企业家和从业人员的应急文化、大中小学生的应急文化等；第二，从突发事件或不同灾种应对的维度，根据《突发事件应对法》或公共安全、生产涉及的突发事件，一般有人为事故的应急文化、地震和地质灾害应急文化、气象灾害的应急文化、火灾或消防事故的应急文化、公共卫生应急文化、社会突发安全事件的应急文化等。

在应急文化的多维度体系中，根据应急文化的核心内涵和定义，从文化特征和一般文化规律的角度，最为重要的维度是应急文化的“形态体系”，也就是应急观念文化、应急行为文化、应急制度文化和应急物质环境文化，这是实施应急文化落地工程重要和根本认知；从人的个体来看，主要涉及应急观念文化和应急行为文化。观念文化具体包括人的应急理念、意识、态度、思维方式等，以及组织或企业的核心理念、理念体系、价值观、目标愿景等。观念文化体现在社会组织、企业及个人的应急价值取向、目标追求和行为理性中，从意识形态深处影响人们的应急行动和行为，发挥着基础性、支配性和决定性的作用。应急行为文化表现对事故灾难的认知反映、应急处置的行为惯式等；从组织或企业的应急文化来看，主要涉及应急制度文化和应急环境或物态文化。组织的应急制度文化也称为应急管理文化，属于组织文化范畴，是企业或组织安全实践活动中构建的应急管理体制、应急管理机制，及相关的应急管理法规制度、方针政策、标准规范、准则流程的总和。应急物质环境文化是文化的外化或物化展现，又是文化建设和发展的基础。企业或社会应急物质文化和环境文化体现在如下方面：一是应急环境或氛围的可视化；二是应急物质储备的充分性、合理性；三是应急监测、控制技术的功能性；四是对事故灾害的监测、预报、预警、警报等功能和能力；五是事故灾害应对或战时的逃生、救援、救助、抢救、医疗、康复、恢复等能力。应急物质文化是应急观念文化、应急行为文化和应急制度文化的物态表现和物化支持。

6 应急观念文化体系建设的探讨

应急观念文化是应急文化的核心、精髓和根基。应急理念体系是构成应急观念文化的主体。应急观念文化建设的程式要经历一个过程：首先要提炼核心理念，构建应急理念体系；然后学习、宣贯、理解应急理念体系；最后要实施应急核心理念和理念体系的落地工程，从而实现内化于心、外化于行。从全社会普适性的角度，应急观念文化的建设可从个人应急文化和组织应急文化2个方面探讨。

6.1 构建个人应急文化理念体系

个人应急文化理念指社会人或大众应该建立的应急文化理念。理念就是理性的意识、认知和观念。新时代的社会人或公众应建立如下基本的应急理性认知和观念。

(1)应急意识：应在事中，急在事前!

(2)应急认知：宁可千日无灾，不可一日不防!

(3)应急价值观：生命只有一次，健康损害不可逆；减负得正，负负得正；少损失的，就是赚了的!

(4)应急预防观：建久安之势，成长治之业!隐患险于明火，防范胜于救灾!居安思危，思则有备，有备无患!防微杜渐而禁于未然!亡羊而补牢，未为迟也!智者用别人的事故当作经验，愚者用自己的鲜血换取教训!

(5)应急救援观：万物之中，以人为贵!一分希望，百分努力!

(6)应急生命观：没有生命，就没有一切!生命是创造幸福和价值的资本!生命是成长成才和成功的基石!生命是智慧力量和情感的载体!

(7)应急处置准则：两害相权取其轻，保住生命就保住了一切!

6.2 构建组织应急文化理念体系

组织应急文化理念是指政府、企业或社会组织应该建立的应急管理文化理念。现代社会各级政府和各行业企业应具有如下一般的应急管理文化理念。

(1)应急管理理念：以人为本、科学谋划、安全为天!明者见于未萌，智者危于无形!思其危则安，忘其危则危!居安思危，思则有备，有备无患!

(2)应急管理方针：常备不懈、平战结合、及时高效、精准施策!

(3)应急管理使命：人民中心、生命至上、责任当担!

(4)应急人本观：应急为了人民、应急服务人民、应急依靠人民!

(5)应急科学观：分类应对、分区防控、分级响应、分步实施、分层监管、科学精准!

(6)应急责任意识：人命关天，责任如山!官以安为责，有责则成!企以安为本，有本则赢!业以安为术，有术则灵!

(7)应急共享意识：共谋、共建、共担，共享!

(8)应急管理愿景：无急可应、无危可治、无险可保、无损可控、无伤可救、无害可避!

(9)应急预案观念：求全、求实、求用、求精、求效!

(10)应急器材观念：宁可一世不用，不可一时没有!

(11)应急演练观念：平时千滴汗，战时不流血!自动、互动、能动、机动!

(12)应急机制观念：统筹规划、集中指挥、协同行动!下报上应、内外结合、协调一致!

(13)应急物质观念：充分、充足、充实!

新时代应急观念文化还需要思考从传统应急文化到现代应急文化的转变。例如，在应急观念文化层面：变“革命精神”为“科学精神”，变“要我应急”到“我要应急”“我会应急”，变敏感储备成本为注重响应价值，从仅凭技术至胜到注重文化引领，变重视事后救援为重视事前预备；在行为文化层面：从形式应急到实质安全，从就事论事到系统防范，从经验管理到科学管理，从被动责任到主动担责，变“事后追责”为“事前履责”，变“见义勇为”为“见义智为”，变“小应急”为“大应急”，变“分项(分类)应急”为“综合应急”；变“消”为主为“防”为主，变“被动出警”为“主动出警”，变“依靠政府专管”为“动员全民参与”，变“强调战时”为“平战结合”等。

新冠肺炎疫情的应对相对于“非典”疫情已经有很大进步，如全民的公共卫生意识有较大增强；应急科学应对和处置的理性得到强化，科学防控、精准施策、分区应对，效果显著；依靠科技支持、专家决策的认知水平和实践能力大大提高；全过程、全方位科学应对理念得到确立和推行；国家意志、统一指挥、全民行动、分区实施得到强化；全民行动、联防联控的能力增强；安全及应急科技和制度自信意识得到加强等。但在疫情的早期防控和应对实践中也存在一些教训和不足：

(1)在组织文化的层面。一是预防、预警、预备的价值理性认知还不成熟，表现出预防失败、预警失效、预备失能后方知价值所在。例如，在疫情早期的警觉性不高和防范措施不力，错过最佳防控期；初期个别预警信息没有引起重视，行动反映不及时；各类应急物质预备严重不足。二是各类组织对公共卫生应急预案的重要性、实用性认识不到位，表现出重大公共卫生事故应急预案分级不合理、不成熟。全国各地一刀切的一级响应(四级制最高级)，表现出合理性、实效性较差，实际上，武汉是实施了封城的特高级别的应急响应。因此，应该思考优化重大公共卫生事件响应分级的体系。三是国家公共卫生系统权责体系和决策机制需要科学优化，表现出早期应急决策和管理混乱、应对不力。卫生行业与专业应急管理部门的职权、职能边界需要清晰。应急管理的专业化、科学化能力有待加强。四是疫情应对初期对新闻媒体、大众媒体平台的警示作用认知不明、认识不足。涉及全民的公共卫生事件，需要充分发挥媒体的预警作用和警示效能。相信人民、发动群众，通过人民战争才能制胜重大公共卫生事件。

(2)在个体文化层面。一是针对社会公民，公共卫生科学知识普及和公共卫生法制宣传不够，人们对流行病的知识还显欠缺，法制观念不强；公民的健康生活方式和卫生的饮食习惯有待改进和培养，一些地区和公民未吸取SARS病毒源头的教训，食用野生动物的陋习普遍存在。二是针对政府官员和组织机构管理者，还有部分人员对角色的公共卫生政治敏感性意识不强，“人命关天、健康至上、安全为天”的理念认识不足；少数官员对现代社会的安全卫生忧患意识不强，在治理公共安全和卫生突发事件方面的知识欠缺、能力不到位。

7 结论

(1)应急文化体系是应急管理体系的重要组成部分，对突发事件的应对具有重要的软实力作用。应急文化属于总体国家安全观范畴，横跨并属于公共安全文化、企业安全文化、社区安全文化、校园安全文化、危机文化、减灾文化等领域。国家应急文化体系建设可以从政府、企业、社区、乡村、家庭等多主体，应急观念文化、应急行为文化、应急组织文化、应急环境文化等多形态，预防文化、减灾文化、救援文化等多功能的多个维度开展。

(2)新冠肺炎事件应对表明：应急文化在疫情防控中发挥了巨大的力量凝聚、精神动力和智力支持作用。基于文化学的价值观收敛原理及目标偏离角最小化原理，论证了应急文化的功能作用和目的意义。

(3)新冠肺炎疫情这一重大公共卫生事件的应对过程，反映我国在安全应急文化建设方面的问题和不足。依据应急文化基础理论，未来应从组织应急文化和个体应急文化2方面加强推进和发展。