盘活利用低效工业用地——鄞江镇主要做法与思考

所谓低效工业用地，是指部分企业利用率或者产出率不高的土地，如企业倒闭或破产或者其他原因导致闲置或部分闲置的土地或厂房等。在国家供给侧结构性改革持续推进的新常态下，盘活利用低效工业用地，充分挖掘存量工业用地潜在价值，不仅是破解土地供需缺口，实现土地资源效益最大化的重要措施，也是倒逼企业发展，推动经济发展方式转型升级和实现高质量发展的重要途径。近期，我们通过对鄞江、横街、古林和区经信局等镇和部门的调查走访，并结合鄞江镇有效盘活利用低效工业用地的做法，对全区低效工业用地的再开发提出一些看法和建议，供领导科学决策参考。

鄞江镇有效盘活利用低效工业用地的主要做法

2016年行政区划调整以来，针对土地资源供需矛盾日益突出的客观实际，鄞江镇把有效盘活利用低效工业用地作为解决工业用地缺口、促进经济发展方式转型升级的重要抓手，通过“一企一策”主动服务、分类施策，并综合运用法律、经济、行政等手段，先后处置和盘活低效工业用地232亩，升级低效企业31家，亩均税收从不足1万元提升到10万元以上。通过低效工业用地“二次开发”，使鄞江镇的工业产业层次和产出率得到了有效提升，近三年工业产值和税收年均分别增长11.2%和10%，并在海曙区对镇双底线考核中连年保持第一。归纳梳理鄞江镇有效盘活利用低效工业用地的模式，主要有以下几种：

（一）引导转让型。针对产业层次低、产出率低、经济效益不明显的企业，通过政府牵线搭桥，实施股权转让，变更企业法人，由新的经营者来投资经营，提高土地利用价值。如上世纪90年代落户的宁波太平洋电缆有限公司，有占地面积66亩的厂房，但2016年产值仅0.2亿元、税收仅66万元，2017年由生产高端装备的宁波中天海德液压有限公司成功兼并后，企业产销两旺，连续三年以产值年均增长30%速度快速发展，2019年产值达到1.9亿元、税收达到964万元。又如宁波誉力冶金矿山机械有限公司，2019年3月将占地10亩近1万平方米的闲置厂房转让给专业生产厨房设备的宁波市甬欣厨房工程有限公司，当年产值增加0.3亿元。

（二）股份合作型。针对有厂房基础、发展空间，但缺技术、缺资金的企业，通过政府宣传推介和招商对接，成功找到合作伙伴，以土地、厂房作为资本投资入股，利用外来合作方的资金、设备和技术共同投资经营企业。如宁波格荣利磁业有限公司是一家专业生产钕铁硼产品的公司，有占地面积8.7亩5700平方米的厂房，但因产品、市场等因素影响经营一直不是很好，后来经镇政府牵线搭桥，成功引入位于江苏连云港的行业龙头企业——宁波雷利磁业有限公司，2017年6月投资2000万元成功落户，当年产值从原来的不到0.2亿元增加到0.7亿元，2019年产值达到1.3亿元。

（三）厂房租赁型。针对自身有闲置厂房或低效厂房但没有考虑投入的企业，通过政府协调对接，推介出租给想发展但缺少场地的企业。如宁波市海曙佳蒙车辆配件厂，将4500平方米闲置厂房租赁给宁波吉象塑胶科技股份有限公司，既解决了对方生产发展扩张需要，又盘活了自身的闲置资源。又如2017年迁址的宁波中天海德液压有限公司，将占地10亩厂房租赁给宁波市更美电器科技有限公司，使对方当年成功升为规上企业，2019年产值达到0.8亿元。

（四）技改升级型。针对有一定厂房基础，但由于经济形势、产品、市场等因素导致经营不好的企业，通过政府引导培育，自身加大投入，产品升级换代，扩大市场销售，促进企业转型升级。如宁波嶓特婴童用品有限公司，不断加大资金投入开发新产品，近三年累计投放近1000万元，产值年均增长率保持在30%以上，从低效企业一跃成为高质量企业。

（五）空间改造型。针对发展势头良好急需扩大发展空间且现有厂房容积率较低的企业，通过政府帮助指导，在本企业内部合法合规改造或新建厂房，节约集约利用低效工业用地。如宁波拓铁机械有限公司，因生产规模扩大，急需扩建企业空间，在镇政府牵线和区级有关部门共同帮助下，利用本企业内的土地扩建了2000平方米车间，2019年产值由改造前的1亿元增加到1.5亿元，税收由480万元增加到600万元。

（六）综合整治型。针对村级工业集聚区内部分产业层次低、管理粗放、经营不善、面临破产的企业，结合“亩均论英雄”“三改一拆”、环境整治等工作，联合市场监管、环境、安监等部门加强执法，加大对散乱污企业整治提升力度。如东兴村工业集聚区是2007年村集体利用宕山、垃圾场等废弃土地建造而成，园区占地面积27亩，内有10家工业企业（个体户），园区管理粗放、产业低效，近几年通过不断加大产业监管、安全生产监管、消防安全隐患排查与督查、市场监管执法和环境整治，强势倒逼企业加快转型升级，使园区面貌大有改善，园内企业质效明显提高，亩均税收由2016年不到4万元提升到2019年的9万元。

推动海曙区低效工业用地再开发的思考

海曙区作为土地资源十分紧缺的中心城区，一方面土地问题已成为制约产业发展最严重的瓶颈，另一方面又存在着大量可挖掘的闲置和低效工业用地。根据区经信局提供的相关资料显示，假如以规上工业企业亩均税收低于（含）10万元/亩和规下工业企业亩均税收低于（含）2万元/亩作为低效工业企业划分标准，则2018年全区630家规上工业企业中有低效企业62家、占地2693亩，1028家用地面积3亩（含）以上的规下工业企业中有低效企业397家、占地3907亩，共计低效企业459家，占全区工业企业1658家（不包括用地面积3亩以下的规下工业企业）的27.7%；共计低效用地6600亩，占全区现有工业用地19167亩（不包括用地面积3亩以下的规下企业用地）的34.4%。

这些低效企业和低效工业用地主要分布在近郊乡镇以及村级工业集聚区。分析产生这些低效工业用地的原因，既有历史原因，也有宏观原因，既有客观因素，又有主观因素，总体来说，多数低效工业用地形成时间较为长久，存在权利主体复杂，企业自身问题较多，以及存在司法诉讼等问题，甚至存在一定法律程序上的限制，牵扯面较广，因此要全面盘活利用好低效工业用地难度较大。结合鄞江镇的经验做法，现对全区低效工业用地的再开发提以下五点建议：

1.出台低效工业用地评定标准并摸清底数。由于低效工业用地再开发关系到经济社会发展的大局，涉及面广，情况复杂，政策性强，处理难度大，因此建议区级层面建立相关部门共同组成的强有力工作协调机制，负责协调统筹和解决重大问题，并结合全区低效工业用地再开发目标，以亩均税收和亩均产值等为主要参考指标出台低效用地认定标准。根据认定标准，对全区闲置厂房、空置用地、低效用地进行一次全面排摸，结合土地性质、物业面积、业主意向、发展计划、产业特点等要素，记录地块红线图、土地证（不动产证）、出让合同、现状及存在问题等资料，按闲置厂房、空置用地、低效用地、村级闲置物业等类别贴上“身份标签”，建立低效工业用地数据库。

2.创新低效工业用地再开发方式。在详实调查基础上，根据相关规划要求和政策文件，结合“十四五”规划和国土空间规划编制，科学制定全区低效工业用地再开发专项规划，明确工业用地再开发利用效益标准、开发强度、产业重点等问题，确保存量土地的合理、有序、滚动开发。本着“因地施策、分类盘活、利益共享”的原则，综合考虑每一宗低效工业用地的土地属性及权属、土地规模、土地利用现状、规划用途、改造方向等因素，针对不同企业低效土地利用的特点，分别采用不同再开发利用方式。一是土地购置收储或转让。对低效工业用地的企业，如企业决定不再使用该块土地，由区政府有偿回购土地使用权，在优先保障各自辖区内的工业项目后，可作为土地储备进行再出让，但这种方式需要较高的成本；或鼓励并协助企业将全部土地或部分土地转让给新的项目使用。二是土地置换或者企业兼并。鼓励和引导有实力的企业兼并因技术落后、经营管理不善而陷入困境的企业。对未被兼并的低效工业用地企业，可通过协商进行土地置换；对于企业内部低效用地面积大且无再开发利用相关计划的未利用土地，可以鼓励企业通过出租或者分割转让该部分土地给其他企业利用。三是鼓励企业转型升级。对低效工业用地的企业不能一味“推出去”，还需要对有能力的企业“拉起来”。如企业希望继续使用土地，可在规定时间内增加投入和改进技术，提高土地的利用效益。尤其是在国家营改增税收政策下，企业增加固定资产投入可抵消部分税费；在符合规划、环保、消防安全等条件下，鼓励企业提高建筑系数和容积率，扩大生产和转型升级。

3.统筹集中对村级工业集聚区进行改造提升。全区村级工业集聚区布局散、数量多、面积大，且大多产业形态低效、土地利用效益低，经济形态单一、管理粗放，是低效工业用地最集中的地方。把传统村级工业集聚区综合改造为高标准小微企业园，既能缓解土地资源紧缺问题，又能提升土地开发利用效益。借鉴广东顺德“政府引领、市场主导、拆建并举、专业运营”的村级工业园改造做法，一要坚持因地因园施策，允许改造模式多种化、建设主体多样化、投资主体多元化；二要因园明确改造后每个小微企业园的产业方向、投资强度、建设强度和纳税强度等，建立产业用地和物业入市、转让、退出约束机制，确保改造后小微企业园企业质量；三要统筹利益均衡，充分保障村集体、农民、厂房业主、企业者等权益主体的合法权益；四要力争上级政府和有关部门有力支持，特别是国土规划等方面的政策突破，破解土地利用规划调整、历史遗留问题等一批制度性难题；五要建立与任务相适应的强有力工作专班，强化部门协同、镇村企联动。

4.完善和落实工业用地机制。改革工业土地供给制度，要严格执行新增工业用地按照“标准地”制度进行项目审查，并对利用存量用地（厂房）引进项目也要视同新增项目，防止出现“退低进低”。同时，可借鉴上海等地做法，改革和调整工业用地供给方式，推行土地供给年租制，缩短出让年限，优化用地出让方式，探索“弹性出让”。因为，低效工业用地的产生，很多是由于企业的资金周转能力不足或是企业的生命周期较短，可通过减少土地出让年限（以10年或者20年的短期使用期限出让土地使用权），或者通过“先租用、后出让”的方式减轻企业前期负担，以避免或减少低效工业用地的产生。另外，要建立综合性低效工业用地退出机制，对于落后产能和用地粗放的生产方式，建议抓住国家用地、用能等差异化政策改革机遇，深化亩均效益评价机制，综合运用行政、法律、技术和经济手段强势倒逼退出，以此来提高工业用地效率及单位土地产能，促进土地集约科学利用。

5.出台扶持激励政策。建议出台低效工业用地再开发政策，重点对低效工业用地再开发进行扶持，也包括倒闭企业资产重组、闲置厂房出租、股权转让、股份合作等扶持政策措施，既要对低效工业用地企业在土地、政府各类补助、税收优惠等方面给予限制，又要对低效工业用地企业转型升级后进行支持。同时，针对部分已建企业投资强度、产出水平，土地利用率相对较低的状况，允许合理调整规划技术指标，免费审批企业厂房“上天、入地、加密”等扩建项目，并给以一定政策倾斜。■