我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》下的企业环境责任研究

史学瀛 孙成龙 杨博文

我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》出台以后，明确了其作为整个排放管理制度的核心地位。以排污许可证的方式对企业的排污行为进行有效的约束，是以法律手段要求企业履行环境责任。但《排污许可管理条例（征求意见稿）》中针对企业环境责任的约束内容还存在完善的空间，从要求企业进行信息披露的完整性、对企业在排污许可证的证后管理以及厘清环境影响评价与《排污许可管理条例（征求意见稿）》之间的关系上，需要制定相应的配套细则。提出以环境治理的整体性为依据，加强对企业履行环境责任的监管，同时，促进排污权交易制度的发展。

自1979年制定《环境保护法》后，我国的相关环境保护法制建设工作随之有了长足发展。排污许可作为一项固定污染源环境基本管理制度也逐渐被纳入地方和中央政府的试点工作和立法规划，但在较长一段时间内，由于排污许可管理制度的相关法律效力等级较低、“重核发，轻管理”、措施不细和不成体系等原因，致使其没有发挥应有的作用。一些企业排污主体责任淡薄，相关执法部门“运动式”监管，违规违法排污屡见不鲜，排污许可证证后作用流于形式，因此排污许可管理制度亟待改革。随着党的十八大以来生态文明建设的推进，排污许可管理制度的改革成为生态文明体制改革的重要一环，《排污许可管理条例（征求意见稿）》也应运而生。

我国排污许可管理制度的演进与发展

我国排污许可管理制度的演进过程

我国排污许可管理制度始于20世纪80年代中期，上海等一些地方政府基于自身需要尝试从国外引入排污许可管理制度。随后我国从国家层面对排污许可管理制度进行了立法规定和完善，大致经历了从以水污染排污许可着手（1985—2000年）到水污染和大气污染排污许可并行（2000—2013年），再到“一证式”综合排污许可管理制度（2013年至今）这3个阶段。1988年3月，原国家环保局发布并开始执行《水污染物排放许可证管理暂行办法》（2007年废止），该办法第三章基于总量控制原则专门规定了“排放许可证制度”。1989年7月，原国家环保局发布的《水污染防治法实施细则》也对水污染的排污许可进行了较为详细的规定。1996年5月通过的《水污染防治法修正案》则首次在全国人大法律层级对水污染物排放的许可制度进行了实质认可。而在2000年之前，针对大气污染的排污许可都没有进行相关立法，试点工作几乎没有真正意义上的法律依据。直到2000年4月，修订后的《大气污染防治法》才从法律层面正式确立了大气污染的排放许可制度。但此时大气和水在管理主体等规定方面不一致，具体排污许可实施中也大多是各自为政。2003年8月，《行政许可法》的出台确立了我国的行政许可制度，为我国排污许可管理制度对环境要素的整合提供了机遇。但排污许可管理制度仍与环境影响评价和总量控制等环境管理制度相互割裂，没有真正体现“一证式”管理的精髓。2013年以来，根据党中央全面深化改革的精神，修订后的《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》都先后对排污许可管理制度做出了明确规定，奠定了排污许可法律体系的基石。2016年11月，国务院出台了《控制污染物排放许可制实施方案》，为“一证式”综合排污许可管理制度指明了具体改革方向。该方案明确要求排污许可要衔接整合相关环境管理制度，成为固定污染源管理的核心，实现固定污染源实施全过程和多污染物协同控制的“一证式”管理，我国排污许可管理制度也随之进入了“一证式”综合排污许可实施的新阶段。

我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》的出台

排污许可管理制度作为固定污染源的核心管理制度，在深化生态文明体制改革和全面依法治国的大背景下被提到了前所未有的高度。最新修改的《环境保护法》等虽然对实施排污许可管理制度都进行了明确，但对排污许可证的规定过于原则，排污许可缺乏完整并具有可操作性的具体规定，在实际的法律操作中排污许可证在许可条件、许可程序和法律责任方面有所欠缺，不利于排污单位及时转换到“自证守法”角色并落实好相关主体责任，也制约了排污许可管理制度在实施过程中取得进一步的良好效果。排污许可管理制度的定位也尚未完全在法律法规层面理顺和明确，相关法律体系建设还没有到位，按证监管的执法体系也还达不到“强化事中事后监管”的需求。为了切实达到改善环境质量的根本目标，排污许可管理制度成功的实践经验需要立法来固定，排污许可管理制度的不足也需要立法来完善，因此《排污许可管理条例（征求意见稿）》的出台是大势所趋，势在必行。

国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》为排污许可管理制度改革指明具体方向后，相关规定和暂行办法等也随之密集出台。2016年12月23日，原环境保护部印发《排污许可证管理暂行规定》（现已废止），2018年1月10日，《排污许可管理办法（试行）》开始实施。《固定污染源排污许可分类管理名录》和《排污许可证申请与核发技术规范 总则》等实施细则则为排污许可证的有序申领和核发保驾护航。在实际操作方面，各地基本完成对火电等15个行业排污单位排污许可证的核发工作，全国排污许可管理信息平台也已建成并开始运营，可以说排污许可管理制度在改革实践中取得卓越成绩，这些也都为我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》的出台奠定了良好基础。因此，2018年11月5日，生态环境部在经过密集论证并充分听取和吸纳有关意见和建议的基础上，适时公布了《排污许可管理条例（征求意见稿）》，向全社会广泛征求意见，以促进我国排污许可管理制度立法的进一步完善。

我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》与企业环境责任

我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》的基本原则和主要规则

首先，明确以改善环境质量为核心。《排污许可管理条例（征求意见稿）》要求对排污单位实行综合许可管理和多污染物协同控制。其次，分类管理，使得各个企业能根据自己的实际在不增加更多负担的情况下更好地履行环境责任；“一证式”管理，环境影响评价、“三线一单”、环境标准制度、总量控制和其他单位的责任及义务等也都应在排污许可证中有所反映。值得关注的是，“三线一单”在《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法（试行）》中均未提及，此次出现在《排污许可管理条例（征求意见稿）》中，意味着对排污许可管理制度的要求提高到国家战略层面。再次，固定污染源全覆盖。其增加了环境管理要素，新增对工业固体废物的管理，相关法律描述则为其他环境管理要素在修法后被纳入提供了可能，使得固定污染源全覆盖有理有据有节，各得其所，相得益彰。最后，落实排污主体责任。对无证排污、违反管理要求排污和逃避监管等行为予以严厉处罚。针对超标排放情况等3种具体情形，《排污许可管理条例（征求意见稿）》中则特意增加了从轻处罚条款，让环保执法部门有法可依，企业主动履责心里有底。

排污许可证约束下的企业环境责任

此次排污许可管理制度改革从根本上就是要推动排污单位从“要我守法”向“我要守法”转变，归纳起来排污许可证规定的所有要求会形成企业守法的一条完整“证据链”，而排污企业最大的环境责任就是自证守法。第一，企业必须持证按证排污。持证排污是对排污企业的基本要求，而按证排污则是要确保企业实际排放的污染物种类、浓度和总量等达到许可证的要求。第二，要实行自行监测。过去环境监管更多取信于行政监测，企业自行监测的法律地位不明确、不清晰。此次基于排污许可证的改革，使得企业的有效监测数据可以作为生态环境管理部门的执法依据，因此企业有责任说清自己排放了什么和排放了多少，并按规定安装使用监测设备，保存原始监测记录，重点管理的排污单位检测设备还应与生态环境管理部门的监控设备联网。第三，要根据有关规定的格式、内容和频次要求做好台账记录和定期提交执行报告，如实向生态环境管理部门报告排污许可证执行情况，并配合生态环境管理部门监督检查。第四，积极履行信息公开的责任。排污许可管理制度的信息公开分为申请前信息公开和申请后信息公开。申请前排污单位应当选择便于公众知晓的方式，将基本信息、拟申请的许可事项及承诺书向社会公开；申请后排污单位应如实将污染物排放信息在国家排污许可管理信息平台上记载并公开。通过信息公开，政府、公众和媒体等利益相关者才能更好地行使监督权利，与此同时，企业的环境责任更加透明和公平，承担环境责任表现好的企业也将越来越受益。第五，排污企业还有视自身具体实际情况和法律要求自行申请变更或延续排污许可证的责任等。可以说，改革后的排污许可证既是企业的主要守法依据，也促使企业主动了解和积极履行相应的环境责任。

现行《排污许可管理条例（征求意见稿）》对企业环境责任约束存在的问题

有关企业环境信息披露的完整性问题

生态环境部要求企业在排污许可过程中要进行信息披露，首先要披露一般信息，包括控排企业的企业名称、法定代表人、具体位置和联系方式等，主要是对企业所生产的产品和数量予以控制。现行的排污许可制度要求企业对其排污的信息进行披露，主要的污染物类型从大气污染、水污染以及其他污染的分类方面进行披露，还有排污权使用和交易信息等（现行披露标准见表1）。排污信息的披露主要是让监管部门和社会公众了解污染物排放的总量控制、浓度以及是否按照排放标准进行排放。但目前企业在执行信息披露的完整性方面还存在完善的空间，对于污染设备运行的情况以及自行监测、执行报告等方面的信息披露还不完整，同时也没有明确产生环境污染重大事故时的应急方案等。这将造成一些企业刻意逃避自己的环境责任，不履行排污许可管理制度所赋予控排企业的环境保护义务。究其原因，是由于环境信息披露的完整性欠缺，应当将执行方面、自行监测方面的信息及时披露在信息平台上，接受社会公众的监督。其他有关环境责任的信息也应当在平台中予以披露，增进控排企业进行信息披露的完整程度，更好地履行环境责任。

表1 企业排污许可信息披露情况

对企业排污许可证的证后管理问题

生态环境部已于2018年发布了《排污许可证后管理指导意见（征求意见稿）》，对排污许可证的证后监管提出了要求。该指导意见中针对证后排放管理提出要明确企业的环境责任，规范其行为，主要以核查企业的排放报告质量等为主。但是在目前阶段，企业履行排污许可责任开展得并不理想，河北省400多家企业没有核发排污许可证、南通一印染企业排污许可证过期不停产等排污许可管理缺陷频频出现。按日计罚规定虽然在一定程度上杜绝了企业违证排污的现象，但是在企业自查、自行履行环境责任方面尚存完善的空间。控排企业在排污许可证的监测、执行情况以及台账管理等方面仍需要提升。企业排污许可的证后管理工作实际上是环境事后监管的重点内容，因此，如果执法机构在事后监管中没有尽到应尽的义务，则会导致控排企业不履行环境保护义务，达不到总量控制的目标。

企业环境影响评价与《排污许可管理条例（征求意见稿）》之间的关系

企业环境影响评价体现的是事前环境管理，而排污许可管理制度则是从事后管理的角度对控排企业提出要求。因此，正确处理企业环境影响评价和排污许可证管理的关系，是实现环境管理完整性的重要途径。排污许可证实际上是环境影响评价结果的体现，是环境影响评价的具象化。企业的排污许可证和环境影响评价报告实际上都是控排企业履行环境责任的体现。我国《环境影响评价法》修订以后，简化了环境影响评价的程序要求，实际上是加强了控排企业在排污许可管理中的重要地位。但目前还有很多企业在实际的生产中未批先建，没有办理环境影评价审批手续以及环境保护竣工验收手续，就将建设项目投入生产环节，同时也没有取得排污许可证，这就需要承担未批先建、未验先投、无证排污3个法律责任，使得控排企业环境责任发生聚合，加重企业负担。究其原因，是很多控排企业不清楚环保验收与排污许可的顺序问题，也不清楚其中所涉及的法律责任，因此，应当有效地衔接环境影响评价制度和排污许可管理制度，结合“三同时”制度、环境标准制度等，实现环境治理的系统性和完整性。

完善我国《排污许可管理条例（征求意见稿）》对企业环境责任的监管

为了更好地明确我国控排企业在环境治理中的责任，应当逐步完善企业的环境信息披露完整性，加大对控排企业排污许可证的证后管理力度，同时有效衔接排污许可管理制度和环境影响评价制度。

加强企业环境信息披露的完整性

由于目前控排企业在排污许可证管理信息平台进行信息披露的完整性存在改善的空间，因此，应当加强执法和守法报告的信息披露。控排企业应当在季度报告中对其实际排污信息进行报告，执法机构应当对其进行研判，同时对超额排放情况、排污设备运行情况进行信息报告等。从年度报告的信息披露上看，应当对控排企业实际遵守排污许可管理制度的情况、控排企业在排污设备运行上存在的问题以及自行监测报告进行披露，同时应当加强控排企业在台账方面的管理。在信息披露过程中，由于以往的环境费用已经改为环境保护税，因此在信息披露中应当将环境保护税税收征管平台和排污许可管理信息平台相互衔接，以此达到企业自律监管与对企业的外部监管相互统合的状态。企业应当将重大环境污染事故的应急预案以及控排企业排放许可执行情况也在排放管理平台中予以披露，接受社会公众对排污许可管理信息的监督。

企业排污许可证的证后管理机制构建

企业排污许可证的证后管理工作对环境治理系统性和完整性来说十分重要，因此，应组织控排企业进行自查并及时上交自查报告，针对控排企业的实际运营状况、产品生产情况、排污情况、排污设备运行状况等信息进行报告。《排污许可证后管理指导意见（征求意见稿）》中也提出，如果控排企业在自查过程中发现有一些重大的疏漏需要处理，则应当及时向当地生态环境主管部门（核发许可证的部门）进行报告，生态环境部门将对其自查过程中弄虚作假等行为进行依法处理。此外，各地生态环境部门应当对控排企业进行核查，以网格式、功能性划分的方式，即将控排企业分成不同行业、将整个区域划分成不同的模块进行核查，实现核查的全面性。同时，应当将核查的结果汇总成表格在信息平台中予以披露，让社会公众对控排企业进行监督，纳入诚信管理的范畴之内。一旦在核查过程中发现重大问题，应当及时责令企业承担应尽的环境保护义务，履行环境责任。从内部监管和外部监管两方面促进控排企业履行环境责任，解决没有核发许可证排污、许可证过期等证后管理实践中存在的问题。

健全企业环境影响评价制度与《排污许可管理条例（征求意见稿）》的衔接

为使控排企业明晰环境责任，履行环境保护义务，应当健全我国环境影响评价制度和排污许可管理制度的衔接机制，明确环保验收和排污许可的关系及顺序问题。生态环境部已经发布有关环境影响评价制度和排污许可制度衔接的通知，提出环境影响评价应当作为控排企业建设施工的前置程序，是环境治理事前控制的第一步，是申请排污许可证的参考条件。在排污许可管理制度中，也要求许可证的颁发应当参照环境影响评价报告书、报告表等资料。实际上，在明确排污许可管理制度作为环境管理核心制度的同时，也强调了环境影响评价制度的重要性。与此同时，排污许可证应当是企业在环境影响后评价的关键，建设项目在试运行时，也会排放污染物，因此在其投入生产运行前，就应当取得排污许可证，这与企业有没有通过环保验收无任何联系。申请许可证并不依靠竣工验收报告，但是必须进行环境影响评价。因此，在厘清环境影响评价和排污许可证核发之间关系的基础上，实现两者有效衔接，可以更好地实现污染源全面治理的目标。