业委会参与城市社区治理的思考

胡宝艺

〔摘要〕 随着我国城镇化和住房商品化进程的加快，发挥业委会在城市社区治理中的积极作用对于推动城市基层治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。当前，业委会在城市社区治理中仍面临着成立难、履职难、监管主体缺位、业主缺乏社区认同感等问题。要想充分发挥业委会在城市社区治理中的作用，必须充分调动社区治理各方的积极性，提升业委会组建率;推动公共服务资源下沉，提高业委会履职能力;强化社区党建引领，构建业委会监督体系;拓展社区参与渠道，推动社区共同体建设。

〔关键词〕 业委会;社区治理;城市;物业公司

〔中图分类号〕D669.3  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）02-0072-04

社区是城市的基本细胞，社区治理是城市治理的“最后一公里”。党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。习近平总书记进一步强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了 〔1 〕127。随着我国城镇化和住房商品化进程的加快，作为居民自治组织的业委会在社区治理中的作用越来越重要。当前我国城市社区治理已经形成了以社区居委会、业委会和物业公司为核心的“三驾马车”的格局，业委会在社区治理中的作用有待进一步提高。因此，要充分发挥业委会的作用，使社区治理更加科学高效。

一、业委会的产生及在城市社区治理中的作用

随着我国经济社会的发展和城市基层治理体系的变迁，业委会作为一种居民自治组织在20世纪90年代出现，目前已经发展成为我国基层社区治理的有效补充。

（一）城市基层治理体系的变迁与业委会的产生

“社区”（community）作為一个学术概念，学术界普遍认为最早对其进行系统阐述的是德国社会学家滕尼斯，他在1887年出版的《共同体与社会》一书中指出，社区主要存在于传统的乡村社会中，通过血缘、地缘、宗教等纽带将人们连接在一起 〔2 〕。长期以来，学者们对“社区”一词的定义有上百种之多。目前，结合我国社区建设的现状和实践，人们普遍认为社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，并根据社区所处的地域不同，把社区划分为农村社区和城市社区。2000年民政部在其发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，城市社区是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区 〔3 〕。而“社区治理”作为政策表述，是在党的十八报告中首次出现的。

新中国成立后，城市基层社会管理体系不断调整。从1954年在全国范围内推广的“街居制”，到1956年全国各大城市普遍建立的居委会。20世纪60年代开始出现社区单位化、单位社区化，单位和社区在城市治理的空间上重叠，逐步确立了单位制社区管理体制。进入20世纪80年代，单位制社区开始萎缩，开始出现“社会福利社会办”模式。20世纪90年代，社区服务、社区教育、治安维护、医疗卫生、福利保障等职能逐步回到社区，社区建设逐渐成为城市基层社会管理体制的改革方向。新世纪以来，人口城镇化、住房商品化进程不断加速带来了两个后果：其一，从物的角度看，小区内住宅和经营性用房等专有部分属于业主的私有财产，其寿命、价格与小区对共有财产的管理质量密切相关。其二，从人的角度看，商品房的业主由于购房而居住在一起，并非基于传统的政治组织联系。因此，为了维护和管理小区的共有财产，业主成为新生的社会群体，业主委员会顺时而生，并逐渐成为城市社区治理重要的参与主体。

（二）业委会在城市社区治理体系中的作用

在街道办领导的社区居委会、业委会和物业公司“三驾马车”格局中，街道办作为区政府的派出机关，组织引导社区治理;社区居委会是由社区居民选举产生的群众自治组织，受街道办的领导;物业公司是由开发商或业委会聘用的商业公司，为小区提供保安、保洁、工程维修等日常服务。业委会作为社区自治组织，是由物业管理区域内的业主通过业主大会选举产生，代表业主利益，行使业主大会赋予其的职权，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督和协助物业公司管理运作。业主通过业委会来维护自己的合法权益和选聘物业公司，从而达到提升小区治理质量和促进房产保值增值的目的。业委会自产生以来，其定位和功能不断发展，在社区治理体系中发挥着重要作用。首先，业委会是业主参与社区治理、保护社区共有财产的重要平台。当前社区中的各种矛盾与纠纷更为复杂，业主在维权过程中有时需要付出较大的经济成本和时间成本，业委会作为代表业主参与社区治理的自治组织，具有专业性、合法性和权威性的优势。因此，业主委员会代表居民通过协商谈判或法律途径解决纠纷已逐渐成为城市市民维权的主要形式。小区内部的电梯、社区内外装饰、地上地下的公共空间、园林绿地、物业服务用房等都是业主的共有财产，由全体业主管理、经营和使用。面对部分业主在小区内私搭乱建、一些物业公司侵占小区的公共收益、少数开发商变更共有财产属性等危害和侵占业主公共财产的行为，业委会作为代表小区业主对共有财产进行管理的唯一合法组织，向社会各方反映业主的愿望和要求。其次，业委会是联系居委会与业主群体、激发社区活力的重要载体。我国城市社区居委会辖区规模普遍在1 000户以上，社区工作者大约有10至20人，由这些社区工作者联系所有的业主存在较大难度，于是在涉及业主民主协商、集体决策的公共事务上，业委会发挥了凝聚业主意志、承上启下的载体作用，不仅缓解了社区工作人手紧张的状况，而且激发了社区的自治活力。再次， 业委会是规范业主表达、推动社区治理法治化的重要支撑。业主通过业委会表达自己的合法利益诉求，在事关小区利益的司法诉讼中也是通过业委会来主张全体业主的合法权利，并且通过参加业委会组织的普法性活动学习公共事务合法合理的处理方式，从而实现了业主的自我管理、自我服务、自我教育，这样做有利于营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好小区法治环境。

二、业委会在城市社区治理中面临的难题

无论从实践层面还是理论层面，我国城市基层治理体系还处于探索阶段，业委会作为社区治理的重要参与主体，其定位和功能也在不断调整。随着社区治理的深入推进，业主委员会作为社区治理的重要主体和平台，在社区建设、社会发展中发挥着日益重要的作用，同时也面临着一些问题与挑战。

（一）业委会成立难

从1991年我国第一个业委会成立以来，至今已将近30年。近30年里，国家倡导的有利于业委会参加社区治理的相关机制已逐渐成熟，但全国各城市业委会成立率依然不高。2019年11月，中国消费者协会发布的《国内部分住宅小区物业服务调查体验报告》中的数据显示，全国仅有25.54%的业主表示其所在小区成立了业委会 〔4 〕。另据我国物业管理部门数据显示，目前我国业委会的成立率不到50%，运行较好的仅有15%。北京、广州、深圳等房地产市场发展较早的城市，业委会成立比例也只有20%左右。因此，各地政府虽然鼓励小区成立业委会进行自治，但从实际运行效果看，成立业委会面临以下三大困难：一是启动门槛高。一方面，各省市的物业管理条例普遍规定，业委会筹备组需要在征得占业主总人数5%且专有部分面积占建筑物总面积5%以上业主同意的基础上，方可向所在地政府申请成立业主大会，启动条件相对较高;另一方面，业委会筹备组负责向主管部门报送小区产权面积使用、业主信息等材料，但是其并不具备搜集整理这些材料的便利条件。二是业主参与意识不足。一些社区由于规模大、业主利益不一致、业主参与社区治理的意愿不高等原因，导致成立业委会难度较大，业主之间难以形成合力。三是物业公司的阻挠。开发商选择的前期物业是业委会成立的天然障碍，对于前期物业来说，只有业委会才具有解除聘用合同的权利，因此前期物业自然不愿意看到召开业主大会并成立业委会。

（二）业委会履职难

业委会主要承担以下三项职能：一是召集和主持业主大会，选聘和解聘物业公司;二是召集和主持业主大会，建议调整物业费价格;三是拟订专项维修资金使用、续筹方案。但业委会在实际履职过程中遇到了以下困难：一是在新旧物业交替时，由于在解聘旧物业时纠纷冲突不断，小区陷入管理混乱，导致业委会不能正常行使解聘物业公司的权利。二是物业费上调和征收难。当现有的物业费无法满足不断上涨的管理开支时，业委会提高物业费的方案一般难以在业主大会通过;在实行酬金制管理模式的小区，由业委会直接向业主收取物业费时，也往往缺乏制衡业主的手段。三是在动用专项维修资金时，有些业委会难以整合占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主书面同意，只能放任小区服务质量继续滑坡。从全国各地专项维修资金的使用率看，成功支取专项维修资金的小区不多。早在2013年我国住宅专项维修资金总量已达万亿，但使用率仅为1%，时间推移到今天，大量的商品住宅已超过保修期限。

（三）业委会监管主体缺位

《物权法》规定：业委会由业主大会依法选举产生，业主大会有权监督与罢免业主委员会。但是组建业委会主要实行的是自荐和海选，而且在业委会的选举过程中，街道社区党组织和房产主管等相关部门在业委会提名、审核等前置环节缺少对候选人公益心、威望等情况的综合把关，致使有些业委会成员的整体素质不高。再加上一些社区业主参与社区治理的意愿较低，业主大会也就很难发挥对业委会的监督作用，从而导致业委会腐败行为的发生。另外，业委会成员大多是由业主兼职出任，业主平时忙于日常工作，没有条件构建业委会的内部监督机制。因此业主大会在日常基本上处于缺位状态，对业委会没有形成有效监督，导致业委会侵害公共利益的现象时有发生。例如，有的业委会成员通过参与伪造业主签字、伪造小区大修项目、与施工单位合谋虚报工程造价等方式，攫取小区专项维修资金和公共利益。又如，个别业委会成员利用手中权力向物业公司推荐外包服务提供方，从中收取回扣;迫使物业公司向其提供免费的车位或其他服务，甚至要求减免物业费，以谋取私利。

（四）业主缺乏社区认同感

商业小区不同于传统的单位制小区，社区业主之间缺少共同的情感纽带和组织联系，彼此之间往往处于“陌生人”状态，相互之间的交流与联系更是缺乏，而且业主的社区建设参与度较低。有的业主上班早出晚归，有的业主将房屋出租，有相当一部分人选择向各类商业机构购买社区服务，并将各种投票事项委托出去。总的看来，一方面，参与社区活动较多的是占社区业主总量很少的老年人、自由职业者等，不利于营造社区共同体氛围。另一方面，业主一般是通过业主大会这个渠道行使社区决策权和参与监督管理的，这将有利于营造业主“主人翁”意识和社区认同感，但是，每年业主大会举行的频次较低，降低了业主的社区认同感。

三、业委会参与城市社区治理的建议

城市社区治理是一项系统性复杂工程。习近平总书记一直高度重视社区治理工作，强调指出：“社区工作是一门学问，要积极探索创新，通过多种形式延伸管理链条。” 〔1 〕129有效发挥业委会在城市社区治理中的作用，要坚持问题导向，精准施策发力。

（一）充分调动社区治理各方的积极性，提升业委会组建率

一要降低业委会的成立门槛。省市一级层面可通过地方立法，因地制宜地确定业委会的成立门槛，降低成立业委会的制度成本。比如，北京市已将申请条件由召集人占业主总人数和专有部分面积占建筑物总面积的“双5%”调整为“单5%”，以提高业委会的成立率。二要理顺社区治理各参与主体在成立业委会过程中的主体责任。街道办和居委会要切实履行指导和协助职责，对业主提交的申请材料及时审批，确保业主大会在法律规定的时间内召开。开发商与物业公司掌握产权面积、业主资料等信息，应保持与业主间的良好沟通，担负起材料整理报送职责。业主大会要严格遵守相关法律规定，在候选人资格、业主大会计票等方面做到公开、公平，以保障业委会的合法合规。三要建立纠纷快速处理机制，确保业委会成立流程的顺利进行。街道办、业委会和公安司法以及其他相关部门要联合起来，如对阻碍业委会成立的纠纷进行快速处理，对因拒绝移交小区管理的物业公司或者蓄意阻挠业委会成立的开发商，给予警示、行政處罚或者降低其行业资质，以保证业委会成立工作的顺利进行。四要通过多种方式动员业主积极参与到业委会的成立工作中来。例如，可以利用小区宣传栏、微信公众号、业主网上投票等平台，宣传小区业委会成立过程中的动态信息，鼓励业主积极投票，以提高业主大会投票率。

（二）推动公共服务资源下沉，提高业委会履职能力

一要形成街道办与业委会上下贯通的有效互动。街道办要主动与业委会等社区自治组织配合，以便及时发现社区内部存在的矛盾隐患，集中力量破解社区治理中的重大难题，并提高行政效率。业委会也要通过居民议事会、物业监督委员会等组织积极与街道办对接，及时反映社区动态，落实党和政府的方针政策，提高自身公信力。二要降低业主大会决策门槛，提高业委会决策能力。通过完善《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》中关于调整物业费价格和使用专项维修资金条件等相关物业管理事项，降低业主大会的决策难度。如可探索住宅专项维修资金的集中存储，并按比例分楼栋决策使用，从而更好地服务于小区房屋和配套设施等的维修和养护;可引入物价部门的评估意见，降低物业费，使之不仅能够反映市场实际的供求关系，而且能够支撑小区的日常管理。三要简化业主大会决策程序。一方面，业委会要善用《物业管理条例》规定的决策“绿色通道”，以提高决策效率;另一方面，要根据本小区实际情况，探索公共设施发生紧急故障、传染性疫情等紧急突发事件的快速反应渠道，并写入《业主大会公约》，以加强业委会对小区事项的决策速度和处理能力。四要增加小区公共收益。一方面，针对开发商、物业公司利用小区公共资源谋利的行为，业委会可采取有效手段甚至是法律的强制力量坚决保障业主的共有财产;另一方面，业委会要善于管理小区共有车位、墙体广告等小区公共财产，定期向全体业主进行公共财产收益公告，并以小区公共收益应对社区治理不时之需，进而增强业委会服务小区和自身建设的经费保障能力。

（三）强化社区党建，构建业委会监督体系

一要对业委会候选人严格把关。街道办要加强对业委会的组织引导，在业委会成立和换届过程中提前介入、严格把关，引导和支持业主中的党员积极参选业委会委员，并使其通过法定程序担任业委会委员，从而强化业委会团队的领导力。二要强化业委会的内部监督。在业委会内部建立党组织，并与上级党组织积极配合，通过党内监督强化业委会的内部监督。这样做既避免了业委会监督体系的叠床架屋，又有利于贯彻落实党和政府的路线方针政策。三要拓展业主监督渠道。业委会应定期在小区公开位置和微信公众号上公开财务状况、人事状况、重大事项进度等，保障业主的知情权。四要建立业委会评价考核机制。建立由房地产主管部门、街道办、社区居委会、物业公司、业主、业委会共同组成的业委会评价考核机制，广泛吸取各方面意见，并赋予相关部门制约业委会的实质性权力，如及时取消业委会的错误决定、罢免不合格的业委会成员等。

（四）拓展业主社区参与渠道，推动社区共同体建设

一要加强社区主流舆论宣传。街道办、社区居委会、业委会以及其他社区相關部门和组织要利用各种线上线下渠道，宣传社区好人好事，弘扬社区正能量，倡导社区共同体意识。比如，通过小区业主微信群和宣传栏宣传小区的“好婆婆、好儿媳”、对小区内生活困难业主进行募捐的好人好事，使小区业主之间由陌生到熟悉再到亲切与团结，切实凝心聚力。二要成立各种娱乐型、自助型组织。业主社区参与的深度有不同层面，往往是从较低层面向较高层面转化，因此可以循序渐进地从日常联谊活动做起，如在社区中组建房客委员会、交通治安会、旧物交换协会、儿童成长乐园、老年联谊会、妇女联谊会、邻里聚餐会、宠物纠纷调解会、读书会等，以加强社区情感共同体建设。三要发挥社区内党员的先锋模范带头作用。各级党组织要动员广大在职党员主动参与所在社区建设，社区离退休老党员也要积极参加社区活动，通过积极作为和敢于担当努力使自己成为小区建设的 “带头人”和模范，并通过榜样的力量感召社区居民，进而不断增加社区共同体的凝聚力。四要加强社区协商民主建设。通过搭建涵盖社区治理各参与方的物业管理委员会、社区仲裁委员会、居民议事会等协商民主平台，充分回应各方面的利益诉求，从而增强社区共同体的组织能力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2017.

〔2〕滕尼斯.共同体与社会〔M〕.林荣远，译.北京：北京大学出版社，2010：2.

〔3〕民政部基层政权和社区建设司.中国社区建设年鉴〔M〕. 北京：中国社会出版社，2003：184-187.

〔4〕中国消费者协会.国内部分住宅小区物业服务调查体验报告〔EB/OL〕.（2020-03-12）.http：//www.cca.cn/jmxf/detail/ 29362.html.

责任编辑 徐 芳