设区的市的地方立法问题研究

摘要：2015年《立法法》修改的一个亮点就是赋予了我国设区的市立法权。但在实践中出现了一些问题，如地方立法出现了因立法者观念偏差导致“部门化”的倾向、法律条款过于书面化而变成“死法”、“后法抄前法，小法抄大法”的立法趋同现象严重、公众参与度不足等。应对之策：提高更新立法者的立法观念，摒弃部门利益化和本土利益化的思想;引进高素质专业化法学人才;民主立法，扩大公众参与度。使设区的市的地方立法问题逐渐纳入法治化的道路，进而保障地方立法问题得以合法、科学、高效的解决。

关键词：设区的市;立法权;地方立法;问题

中图分类号：D927    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）02-0123-03

一、问题的提出

我国在2011年宣布已经形成了中国特色社会主义法律体系。但在实践中，我国的法治化道路依然艰难。在国家治理体系与治理能力现代化的过程中，设区的市立法权就是一个值得关注的重要问题。在新修后的《立法法》中，“较大的市”已经被“设区的市”所取代。所以除了省、自治区和直辖市，我国以前较大的市才享有的地方立法的权限已经被新的法律法规所设定的权力所取代。目前，我国能够制定地方性法规的市一级人大及其常委会迅速扩大至284个设区的市、4个不设区的地级市。随着我国撤地建市进程的不断加快，获得地方立法权的市一级主体可能还会不断增加。随着我国省、自治区人大常委会立法部署工作的全面开展，在实践中，我国越来越多的设区的市开始拥有立法权。

在我国改革不断深化的进程中，地方立法的重要性正在逐步发挥出它的作用，虽然《立法法》规定了设区的市拥有地方性立法权，并且将其主要限定在了特别的领域内，然而这却有地方先行试法的作用，对于推动地方的经济发展，实现立法的引领作用有着积极的影响。然而在具体的实践中，设区的市的地方性立法存在着许多现实性的问题和潜在的风险，因而对于设区的市的地方立法问题的研究显得极为重要。在此背景下，我们可以在进行地方性立法时注重发挥立法的主导作用，贯彻好科学立法、民主立法、依法立法，要注重提高立法的质量，控制立法的数量，使立法数量与立法质量能成正比。

二、设区的市的地方立法的理论分析

设区的市的立法权是从行政的视角来进行厘清这一概念的，是地方立法权中一个重要的组成部分，是有立法权的地方的国家机关，根据本地区的具体实际和现实需要，在不违背上位法的前提下，进行的制定、修改、废止地方性法规或者地方规章的活动。

在我国统一而分层次的立法体制下，地方立法发挥着重要作用。1979年的《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》，把立法权下放到省级人大;1982年通过的《中华人民共和国宪法》对国家的正式立法结构做了彻底地改动;1986年，全国人大对《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》进行修改，立法权限延伸到省级人民政府及其特定的地方人民代表大会和地方政府。在本次《立法法》修改之前，地方立法主体包括省级行政区的人大及其常委会、经过国务院批准的较大的市的人大及其常委会、民族自治地方人大、经济特区的人大及其常委会。这次新的《立法法》修改，将立法权向设区的市扩容，将较大的市改为设区的市。

三、我國设区的市的地方立法的阻碍

我国设区的市的地方立法在具体的实践操作中很大程度上促进了中国的法治化的进程，但不可否认的是在此期间也产生了许多现实性的问题。有些设区的市的地方立法过于追求形式，为避免与上位法的法律规范相冲突，在立法时生搬硬套上位法规定，缺乏自主性，会出现对同一个问题进行重复立法的现象。如此设置设区的市的地方立法的目的不易实现，也不利于有效地处理地方事务，同时耗费大量的立法资源与成本。上述情形只是我国设区的市的地方立法的阻碍之一，当前我国设区的市的地方立法出现问题的原因主要是（1）有些设区的市的地方立法的立法观念依旧比较传统，与时代出现脱节，无法把握最新的立法动向;（2）由于设区的市的地方立法的立法者的能力的问题，导致立法的质量比较低，无法应对实践中出现的问题;（3）对设区的市立法权运行的保障不够完善。我国设区的市的地方立法主要的障碍具体表现在以下几方面：

（一）立法者的立法观念出现偏差

目前我国大多数的设区的市的地方立法是第一次被《立法法》赋予了立法权限，但设区的市的立法者的立法观念较为传统，立法方式受传统立法观念的影响，使其制定的法律具有滞后性，脱离实际情况。这样就会导致设区的市的立法会不切实际，成为一纸空文。立法者立法观念出现偏差主要是为了保护部门利益和地方本土利益。

设区的市被赋予立法权之后，设区的市的立法很大程度上是某些部门利益不断驱动的结果。在立法实践中，行政部门常常牵头进行一些立法工作，在立法工程中，对于其立法的程序，立项、起草、审议通过等都会在无形之中将部门利益渗入其中。这无疑使设区的市的地方立法带有了部门化的倾向，严重违背了立法权下放的初衷。在此意义上，我们不排除有这样的可能性：这些行政机关盘算着将本部门利益利用地方性法规之形式长期固化下来，以地方性法规之渠道来充分认可和保证它们的部门利益。[1]上述做法常常只为增加本部门的利益，与此同时会不顾或者损害其他部门的合法利益。然而在实践中，当两个或者两个以上的行政部门都享受权利和承担责任时，他们之间常常会出现互相争抢权利但却推卸责任的情况，这样的做法无疑会导致地方立法资源出现大量浪费，地方财政入不敷出，影响当地的经济发展，同时立法质量也因此降低，使立法的实施效果不尽其然。在设区的市的地方立法中大量充斥着部门利益化，将滋生一系列的乱象，不利于社会的可持续高效运转，也不利于本地区的广大公民的合法权益。

（二）立法者的立法能力较为有限

设区的市的地方立法的立法者的立法能力比较有限，在立法时有可能采取粗放式立法。同时，设区的市的地方立法的立法者大多是聘请来的法学专家，如大学教授，相关立法工作者等，他们常常只会根据理论知识来制定相关条款，却脱离地方现实，实施性不强。除《立法法》修改前的49个较大的市具有立法经验外，其余都是第一次获得立法权，由于缺乏地方立法的经验，会出现大量法律条款过于书面化，无法施行，变成“死法”。根据秦前红教授的介绍，“在我国具有地方立法权的地方人大常委会委员中，具有法律知识背景和法律实践经验的不超过10%。在专门从事立法工作的法制委员会以及为立法服务的工作机构中，这个比例也罕有超过25%的”[2];对于我国立法工作的相关立法者，我们现行的体制机制对立法者的专业素质及教育背景等没有特别高的要求，只要求其工作与相关领域，即对立法者的法律素养没有要求。进一步地讲，设区的市的立法者队伍中缺乏法学背景的人才，有些人对于法律知识的技能掌握更是一知半解，不能满足对设区的市的地方立法的现实需要。除此之外，设区的市的地方立法的立法者在立法前并没有经过专业化的精准的相关立法的培训活动，对于本地区的立法的实践中的出现的问题拿不出应对之策，更无法制定出行之有效的法律条文。由此，立法者更注重立法的形式的合法性，立法的内容的现实性，可行性，立法技术的科学性，以及立法的民主性等问题。否则，立法的能力无法提升，所立法律法规在实施中的效果也不会尽如人意。

（三）立法趋同现象严重，大量重复性立法

我们国家赋予设区的市的地方立法权的主要目的就是为了使其发挥主观能动性，充分地应用当地的特色资源，促进本区域的经济发展，从而带动整个国家的快速发展。然而实践中，我们的做法却与之大相径庭。很多设区的市的地方立法中并没有结合当地的地方特色制定适合本区域的地方立法，更多地是照搬照抄上位法的规定或者是借鉴与之相关的同位法的规定，出现了大量的“后法抄前法，小法抄大法”的现象。立法趋同现象严重浪费立法资源，挑战法律的权威性。当前我国的立法现状是当国家层面新立一部新法，国务院通常会制定实施细则，除此之外，地方各级人大会制定更为详尽的，明确的地方性法规，这在我国是一个普遍的现象。因而我国在各地区颁布的地方性法规由于相互抄袭，出现了大量的立法趋同现象，并不符合其所在区域的现实情况，最终导致所立之法不能有效实施的局面。

四、我国设区的市的地方立法的应对之策

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”[3]从这个角度来讲，只有提出能够实行的具体的解决上述问题的办法，才能进一步有效地解决各种问题。笔者认为具体的应对之策有以下几点：

（一）提高更新立法者的立法观念

立法者要坚持科学立法、民主立法，同时还必须坚持依法立法，更重要的是依照宪法立法，我国强调依法治国，更重要的是依宪治国。因而必须转变立法者的立法观念，立法者必须摒弃部门利益化和本土利益化的思想，强化以民为本的立法理念，广泛吸纳民意。同时，立法者应该将立法重点放在立法的质量上，而不是过分追求立法的数量。在立法工作的各个阶段，如立项、调研、起草、审议等方面，做到有法可依，将不必要的因素排除在外。

（二）培养和引进立法人才

十九大报告指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展，保障善治”。新的《立法法》赋予设区的市地方立法权，因而对立法的人才产生了巨大的需求。为此，要补足地方立法者的短缺，设区的市进一步加强对立法人才进行专项培养。具体可以通过建立人才交流机制，充分的加强与法律服务机构之间的交流，比如邀请律师事务所的律师进行实务的训练，或者邀请大学法学教授进行专家讲座来进行普法宣传，进行法律专业技能教育。让设区的市的立法者主动了解立法的最前沿动态，并且逐渐提高他们的专业素质和专业技能，同时要培养其法律思维。另外立法者需要加强对设区的市的地方立法范围的学习，即需要从城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面重点进行学习，通过对这三个方面的专业学习，培养专业性的立法人才，对于设区的市的地方的发展具有非常重要的作用。另一方面，设区的市的要引进高素质的专业化的法学人才，为设区的市的立法工作的建设贡献自己的力量。

（三）民主立法，扩大公众参与

在立法的过程中，公众参与立法是一项重要的制度，公众参与立法对我国法治道路的建设有着极为重要的意义，代表着我们立法为民，实行民主立法。对于我国社会主义和谐社会的构建具有重要的意义。地方立法不能仅靠起草部门和各级人大要闭门造法，更重要的是在充分了解民意的基础上，充分调动地方立法的相关部门的积极性，让广大民众参与到本地区的立法工作中，是立法具体体现为具有服务意识，为此，设区的市的地方立法就需要建立一整套的立法机制来进行地方性立法。首先要确保公民对立法工作的知情权，要让公众充分了解立法的各种信息，同时也可以建立一个网上的信息平台交流。二是各级地方政府要将公众的立法意见进行梳理，将有效的意见在立法时进行规制，同时要对公民参与立法的情况进行反馈，是公民了解到自己在立法过程中的充当着重要的作用，加强公众参与立法的积极性。三是要积极有效的扩大公众参与地方立法的方式，对于公众提供的相关信息，可以通過及时交流的方式尽快的实现其功能，以最有效的、最简单直接的方式获取到公众的信息，为立法者进行立法时提供可靠的资料。最后是建立一个立法的奖励机制，奖励一般分为物质奖励和精神奖励，在具体情况中具体选择。

结语

2015年新的《立法法》的出台将我国的法治化进程向前推进了一大步，它主要进行地方立法权扩容，赋予设区的市地方立法权，进一步明确了我国的地方立法权限和范围，使我国的地方立法出现一个崭新的局面。但是，在赋权的同时，也产生了一系列的问题。其主要集中在立法趋同现象严重、立法者的立法观念出现偏差、公众参与度不足、立法能力和立法质量又往往不能很好地满足实际的立法需求等。为此，我们可以通过采取一些措施来解决设区的市出现的问题，比如转变立法者的观念，加强公众参与，通过结合地方特色减少重复性立法，避免立法趋同，提高立法的质量。

参考文献：

[1]秦前红.谨防地方保护主义法律化[J].党政视野，2015（2）.

[2]王琳.地方立法权扩容的关键在权责一致[N].检察日报，2014-09-10.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29.

作者简介：郭玉洁（1994—），女，汉族，山西省临汾市人，单位为山西财经大学，研究方向为法学基础理论。

（责任编辑：董惠安）