激发贫困社区内牛动力 增强精准扶贫有效性

梁灏

[摘要] 关于精准扶贫从中央到地方有着非常科学的顶层设计。但是在精准扶贫的实践过程中，仍然存在着扶贫资源整合协调机制不健全，精准贫困户识别不到位，缺乏激发社区自主发展的内生动力的有效措施，缺乏提升外部帮扶人员帮扶能力的相关培训和安排等问题，影响扶贫资金的使用效率。在2020年精准扶贫决战年到来之际，外部帮扶主体应特别重视和落实习近平关于激发贫困社区内生动力的相关论述，采取“普惠十精确瞄准式”相结合的扶贫方式，对已经验收的精准扶贫村开展查漏补缺工作，同时注重构建县级层面的整合扶贫资源的相关机制，通过提升帮扶人员帮扶能力，积极发挥社会组织在精准扶贫工作中的作用，推动社区的积极参与，逐渐培养和提升贫困社区的能力，使扶贫资金使用效率更佳，效果更具可持续性。

[關键词] 精准扶贫;社区自主性;全面建成小康社会;脱贫攻坚

[中图分类号] F126 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2020）01-0092-08

2020年我国将全面建成小康社会，这也是脱贫攻坚的最后决战年。2019年10月1 7日，在第六个国家扶贫日到来之际，习近平对脱贫攻坚工作作出重要指示，指出“困扰中华民族几千年的绝对贫困问题即将历史性地得到解决，这将为全球减贫事业作出重大贡献”①，深刻诠释了中国打赢脱贫攻坚战的世界意义。随着全面建成小康社会的到来，我国的绝对贫困将基本消除，但相对贫困仍然会长时间存在。彻底消除贫困的道路还很漫长。未来的贫困特征会从目前的点面结合的贫困变成以点状的贫困为主，扶贫对象会更加瞄准相对贫困人群，扶贫目标会向减少区域间的发展差距转变，扶贫方式会由针对点、面结合的扶贫向插花式的扶贫转变。关于精准扶贫的顶层设计从中央到省市都比较完善，也瞄准了我国贫困问题的根源，能够极大地改善我国贫困地区的贫困现状。但是，在具体的实施过程中，仍然存在着一些问题和不足，这些问题和不足会导致扶贫效果打折扣，甚至可能会导致贫困人群未来重新返贫。因此，有必要梳理之前脱贫攻坚工作中存在的不足，便于各方采取措施予以补救和完善，促进精准扶贫效果更佳、更具可持续性。

一、文献综述

2013年11月，习近平在湖南湘西考察扶贫工作时作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，首次提出“精准扶贫”的概念。2014年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出通过建立精准扶贫机制，推动精准扶贫思想的落地。①由此，学术界开始对精准扶贫展开相关研究。

目前学术界有关精准扶贫的研究较为丰富。诸多学者基于领导讲话、政府印发的文件，对精准扶贫的内涵进行了诠释。其中较有代表性的包括：汪三贵、郭子豪认为，精准扶贫是瞄准真正的贫困家庭及个人，开展有针对性的帮扶并从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标;②王思铁认为，精准扶贫是指根据不同贫困区域环境特点和不同贫困农户实际状况而采取的精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式;③梁士坤认为应从差异性、精准性、系统性、发展性、托底性等方面来理解精准扶贫的内涵;④庄天慧等则从扶贫“对象 资源 主体”精准、扶贫“目标 方法 过程”精准、扶贫“微观 中观 宏观”层面的精准对精准扶贫进行了诠释。⑤

有学者从精准扶贫面临的困境与挑战角度开展研究。郑瑞强、曹国庆从基于经济新常态和粗放式视角，提出精准扶贫工作的挑战体现在扶贫治理机制、贫困对象的对接、普惠扶贫政策的瞄准性、扶贫政策走样、扶贫项目权属模糊、边缘人群受益等方面。⑥刘慧则从贫困区域特点的视角提出精准扶贫工作的挑战在于扶贫开发与生态环境保护的矛盾突出、贫困地区劳动力素质低下、自我脱贫能力弱、集中连片特困地区缺乏中心城市带动等。①此外，精准扶贫面临的困境方面的研究则多结合案例形式开展，邢成举认为，精准扶贫包含扶贫精准性与贫困分散性、资源与能力无法匹配、村庄社会结构与扶贫制度、贫困转型与精准扶贫的内在张力、财政困境与扶贫配套之间的矛盾等方面的结构性困境。②

此外，也有学者专门针对对象的瞄准、精准扶贫的实施机制、创新模式等方面展开研究。如温雪等认为应从单一收入维度向多维贫困识别方式转变，即应从收入、健康、教育、安全用水、能源、环境卫生等维度，综合识别和评判贫困户。③陆益龙认为要关注建立各种机制，如扶贫对象的精准识别机制、扶贫资源的多元筹集机制、扶贫资源的高效传送机制和扶贫行动的精准实施机制等。④诸多学者还运用案例研究的方式提出了诸多精准扶贫的创新模式。

从目前的研究来看，多是关注政策层面、机制层面及宏观、中观层面，直接瞄准实施过程中存在的问题并提出相应对策的研究还较少，特别缺乏对脱贫攻坚进入决战期时的相关研究。瞄准精准扶贫具体实施过程中存在的不足和问题，为脱贫攻坚决战期、精准扶贫决战年提供进一步完善的建议，对于全面打赢脱贫攻坚战具有重要的理论意义和现实意义。

一、精准扶贫过程中存在的问题

（一）帮扶资金的整合协调机制尚未建立健全

精准扶贫是全社会关注的焦点，资金来源也是多渠道、多形式的，除了国家专项扶贫资金之外，还有社会扶贫、部门扶贫等资金投入。即使是县级扶贫资金，资金的来源也是多渠道的，也会来自不同业务部门。在这些资金的使用上，一些地区由于缺乏统筹安排，缺乏整合使用的相关机制，部门之间缺乏沟通，往往各自为政、多头投入，会导致扶贫资金的使用效率不高。主要表现在：容易在某些区域内重复投入;过多的外部帮扶人员的介入导致扶贫成本高、资源浪费比较严重;贫困社区疲于应对不同外部帮扶机构的扶贫项目活动，无法关注自身的脱贫发展工作等。

（二）对象瞄准上存在偏差

在一个村庄内，要开展精准扶贫工作，首先就是要瞄准真正贫困的人群，也就是要识别出精准扶贫的对象，这也是中央关于精准扶贫顶层设计中专门强调的重点。按照中央的制度设计，只要是符合精准扶贫政策的农户都要被识别出来，不能出现遗漏，都应该成为帮扶对象。照此逻辑，一个村庄精准贫困户（人）应该是按照国家的标准被识别出来之后，符合条件的户数和人数统计完毕后层层上报，进行统计后，再按照相关的帮扶措施进行帮扶。为此，2013年中央就提出“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”①的精准识别原则。许多地区也围绕如何精准识别出贫困户和贫困人群提出了一些行之有效的识别办法，以村为单位精准识别出精准扶贫对象，为下一步采取有针对性的精准帮扶措施奠定良好的基础。

但是在一部分地区，贫困户数和人数按照“指标下达”的方式来确定，很容易造成一部分本来符合精准贫困户的认定标准、应该被纳入帮扶对象的贫困户（人），会因为这种“凑数字”的情况而被未被识别出来，被排除到贫困户和贫困人口的名单之外，而一些不应该纳入精准扶贫帮扶对象的农户反而成为精准扶贫帮扶对象。此外，在一些集中连片贫困的区域，同一个村庄内农户的生产生活条件差异不大，农户的经济情况可能会呈现出“181”的情况，即一成农户明显贫困，八成农户是中等，一成农户经济条件较好。像在这种村庄，要把一成经济状况最差的农户识别出来没有太大问题，且村民内部也不会有太多的异议;而要在八成中等农户中识别出一部分精准扶贫的帮扶对象就成为困扰基层政府的一大难题，因为很难通过简单的计算收入、观察等方法区分出谁优谁劣。即使最终将八成中等户中的一部分识别为贫困户，结果也很难让村庄内的其他村民信服，他们会因此而质疑精准扶贫工作的公平性，造成社区内的各种矛盾。

（三）有效激发社区内生动力的办法和手段尚有不足

自从我国确定了精准扶贫战略以后，国家机关、企事业单位、高校、社会团体等，都积极投身此项工作。采取了对口帮扶等方式，各单位通过向对口帮扶的村庄派驻第一书记、工作组，推动精准扶贫工作的落实。应该说，各种力量的关注和介入，极大地推动了我国精准扶贫战略的顺利实施，为2020年全面建成小康社会的目标作出了重大贡献。近年来一批批的贫困县、贫困乡村通过了脱贫的检查验收，成功脱帽。根据中央文件精神，要求在精准扶贫工作中针对每个贫困村、每户贫困户的实际，一村一业、一户一策。在实际工作中，主要采取结对帮扶、产业发展帮扶、移民搬迁帮扶、技能培训帮扶、基础设施建设改善帮扶、集体经济发展帮扶、政策保障帮扶等措施。按照这种制度设计，能够兼顾贫困户和贫困人群短期和长期收入的增加，能够考虑到村民生产技能的提升、村民增收所必需的基础设施条件改善，以及通过壮大集体经济实现村民持续增收等问题，是经过周全考虑、仔细斟酌后的制度设计。在实际帮扶过程中，一些贫困地区的外部帮扶力量对于激发贫困社区的内生动力认识不足，在充分挖掘社区及贫困农户自身发展潜力方面缺乏有效措施。具体而言，体现在以下方面：

第一，简单的“给钱给物”无法解决扶贫的可持续性问题。结队帮扶，是将帮扶对象分配到各级干部，各级干部每年会对帮扶对象采取给钱、给物、看望、谈心等方式进行帮扶。这种帮扶措施的好处是贫困户能够直观感受到领导干部对自己的关注，能够迅速获得现金收入和生产生活物资，对其当年的纯收入数据有明显的提升。但是，有些部门把扶贫工作简化为提供资金、赠送生产资料、修建或改造住房，甚至只是提供一些日常生活用品，这些缺少针对性的措施直接影响了精准扶贫的效果和可持续性。这会在帮扶对象中间产生相互攀比现象，同时也容易在社区之中造成贫困户与非贫困户之间的攀比心理，导致较大的社区矛盾。此外，简单的给钱给物，只能解决燃眉之急、一时之需，非长久之策。过度给钱给物反而容易使贫困户产生依赖思想，不思进取，不愿意为改变自己的贫困面貌而努力。

第二，产业帮扶时在考虑和设计技术的有效传递、推动社区主动链接市场方面仍有欠缺。产业帮扶，一般是根据村庄的特点，确定好产业发展方向，如种植业、养殖业等，上级业务部门将种苗、畜种等发放到贫困户手中，由贫困户自己开展生产活动。这种方式能够解决贫困户缺少启动资金的问题，能够使贫困户迅速开展生产活动。但其弊病在于，与种植业、养殖业相匹配的相关技术培训（如病虫害防治、田间管理、圈舍管理等）要么根本就没有设计，要么开展的培训活动与社区产业发展所需的培训需求不匹配，要么是开展了满足社区需求的培训但是在组织参训人员时没有提前考虑到贫困家庭的性别分工等。对于这些细节的考虑不周，导致这些技术培训针对性不强、开展不够扎实，技术难以得到有效传递，贫困户无法掌握这些种植业、养殖业所需要的关键技术，仍然无法解决未来生产中遇到的技术问题。

同时，一些外部帮扶力量在提前培养贫困户链接市场的能力方面也考虑不足，往往越俎代庖，亲自操作，帮助销售农产品、畜产品，甚至只是动员自己关系、自己所在的单位购买贫困户的产品，没有真正帮助村庄对接到外部稳定的市场，没有手把手地教会村民如何做好生产管理、如何寻找适合的市场、如何与外部打交道。当未来外部帮扶力量撤出村庄之后，这些村庄的产品很难有稳定的渠道持续销售，使村民能够获得稳定的收入。对上述问题较少采取有效措施有针对性地解决。在确定产业帮扶的方向时，个别地区在种植前的一些准备、养殖所需基础设施的建设等，还没有做好准备的情况下，甚至还没有向社区提出明确要求的前提下，就把种苗、种畜发放到贫困户手里，导致贫困户的田间管理、圈舍管理水平低，种苗、种畜存活率不高，造成扶贫资金的浪费，在促进贫困户增收方面的效果不佳。

第三，集体经济发展帮扶时，一些地区在提升集体经济的综合管理能力和应对市场风险的能力方面做得不够。集體经济发展帮扶，如合作社带动帮扶，其目的是为了建立贫困村的集体经济，通过集体经济的发展引导贫困户参与发展产业，增加贫困户的收入。发展集体经济的关键是让集体经济的成员逐步建立起团结合作、风险（成本）共担、利益共享、共同决策、共同面对市场的机制。而要在贫困村内帮助建立集体经济的相关机制，使其实现良性运转，需要专业人员的帮助，是一个漫长的学习过程。这种帮助并不是包办，而是要逐渐让贫困村内一些愿意承担风险成本、愿意为了村民的利益而无私付出、又具备一定知识水平和眼界的人，在外部人员的帮助下，逐渐提高管理能力、沟通能力、链接外部市场的能力。

但是在实际帮扶工作中，集体经济实体往往是由外部帮扶人员帮助建立并组织运营，成员们对集体经济是什么理解不清，对于如何管理运作集体经济，集体经济与村两委、村民的关系是什么，集体经济每年应该去哪些业务部门办理什么样的手续、接受什么样的管理，集体经济未来的利益分配等关键问题认识不到位，对于如何组织成员生产出符合集体经济要求的产品也没有明确的思路和安排。集体经济从成立之初就“空壳化”，即在帮扶期内集体经济的重要管理工作全是由外部帮扶人员完成，成员们没有得到培养锻炼的机会，甚至有的集体经济只是挂了一块牌子，修建了几间圈舍，整理了几亩土地，除此之外没有成员间相互合作生产经营的活动。诸如此类为应付上级检查而成立的集体经济，当帮扶人员帮扶任务完成离开村庄后，村内的主要管理人员没有能力应对集体经济复杂的生产经营管理活动，最后这些集体经济往往会变得名存实亡。

（四）缺乏提升外部帮扶人员帮扶能力的相关培训安排

扶贫工作是一项复杂的工作，是一项需要专门技术的工作。特别需要在实际帮扶的过程中，引导社区居民养成勇于担当责任、愿意付出辛勤劳动的习惯。在帮扶的过程中，要逐步激发社区居民的参与积极性，逐步让社区居民学会表达自己的真实需求、客观分析自己具备的优势和能力、主动承担相应责任，促使贫困户愿意为改变自身的贫困境况主动付出更多努力。许多单位的各种专业人员积极投身到精准扶贫工作中。他们深入到贫困一线，帮助贫困社区协调各种资源，瞄准贫困社区面临的各种困难，展开具体的帮扶工作。应该说，这些外部帮扶人员在帮助贫困社区改善基础设施条件、促进贫困社区产业发展和增加贫困社区群众收入方面，发挥了巨大的作用。但是，一些地区由于缺乏专门的设计和安排，针对外部帮扶人员的相关能力培训活动较少，比如基层工作方法的能力培训，对我国贫困现状认识的培训，与贫困对象交流沟通的能力培训，与各部门协调的能力培训，等等。外部帮扶人员更多是依靠自身的认知和对帮扶工作的热情来开展工作，缺乏相应的帮扶能力和知识，容易造成外部帮扶人员摆不正自己的位置，也难以使帮扶对象通过脱贫工作逐渐具备“造血”能力，精准帮扶的效果和可持续性会受到影响。

二、优化精准扶贫的重要举措

为提高精准扶贫工作的有效性，提高扶贫资金的使用效率，保障精准扶贫战略的圆满完成，在精准扶贫的决战年，需要采取以下措施：

（一）深入学习贯彻习近平关于激发贫困社区内生动力的指示精神

在已经开展的几年精准扶贫工作实践中，部分单位和部门在学习领会习近平关于激发贫困社区内生动力的指示精神方面尚有不足，应在决战精准扶贫的关键年及未来点面结合的发展式扶贫工作中更加注重这一点。激发贫困社区内生动力的关键就是要在帮扶过程中，尽可能关注培养贫困社区的各种能力。要“扶贫先扶智”，从诱发贫困的根本原因上下功夫，着重培养和提升贫困社区的各种能力。要把扶贫工作的重点放在与产业发展相匹配的生产技术、管理技术能否有效传递给社区上;注重种养业的性别分工，有针对性地开展相应的技术培训，提升农户的生产技能;在产业扶贫中，逐步提升社区农户的生产管理能力;在集体经济扶贫过程中，逐渐建立集体经济管理人员的管理能力、对内对外沟通交流能力、链接外部市场的能力等;在社区公共事务的管理过程中，推动社区共同商量、共同决策，提倡公平公正公开的社区风气。通过提升贫困社区的能力，建立起村庄的自信，逐步改变一些贫困村越穷越懒、越懒越穷的陋习，使贫困村能够在未来的发展过程中，逐渐找准自己的定位、有能力寻找到适合的外部市场，实现村庄的可持续发展。

（二）注重采取点面结合的扶贫方式

对于深度连片贫困区域，未来扶贫工作的重点除了识别出最贫困的人群，并对其展开精准帮扶外，还要在享受低保、纳入医疗保障范畴、在资金和物资支持方面适当倾斜。更重要的是，由于这些区域的贫困面广、贫困程度深，村内农户之间的生产生活水平差异不大，很难用统计学的方法去计算他们之间的收入高低。针对这些符合面上贫困特征的区域，要采取“普惠十精确瞄准式”的扶贫方式，逐步消除一些村民存在的“等靠要”思想，直接瞄准村内普遍存在的贫困问题，通过产业扶贫、公共基础设施改善等方式，开展一些社区公益项目，增加受益覆盖面，将处于精准扶贫标准临界线的农户也纳入受益群体中，有利于消除一些群众抱怨，从而将村庄整体的发展基础夯实，提升村庄的整体发展水平。

（三）对已经验收的精准扶贫村开展查漏补缺工作

针对前期投入明显不够的村，特别是在开展一些扶贫项目活动中设置了门槛的村，如少数困难人群缺乏建房配套资金失去了房屋改造的机会，仍然住在老危住房甚至茅屋中的，应在2020精准扶贫决战年采取措施，给予最低标准的补建，改善他们的住房条件。有的村，前期只有县级对口帮扶单位的帮扶，帮扶资金少、资源投入不足，却早早通过了验收，基础夯得不实，容易出现返贫的情况，也需要及时回头去开展一些补救性措施。

（四）注重构建县级层面扶贫资源的协调整合机制

为了避免扶贫资金多头投入、重复投入的情况，应在县级层面成立专门部门，协调、整合来自政府各部门、企业、社会等方面的扶贫资金，统筹安排使用。可以根据几方的不同需求，采取“项目互补”的方式，对贫困村开展扶贫项目的规划。既满足来自不同渠道的资金使用要求，完成各方的项目目标，同时实现在贫困村范围内项目互补，降低工作成本，使更多的扶贫资金能够到村，一定程度上也是增加了贫困村的受益资金，提高资金的使用效率。

（五）注重帮扶过程中的社区参与

贫困社区一般地处边远民族地区，山高路远、交通不便，即使是有好的产品也难以向外运输销售。由于饮水、灌溉等生产性基础设施的建设滞后，导致种养业发展受到限制，村庄的发展受到制约。要着重提升贫困社区基础设施条件，使贫困村庄发展生产的基础有保障。外部帮扶资金能够解决“建”的问题，但很难解决“管”的问题。因此，要鼓励和推动社区层面的参与：要在基础设施建设过程中，推动社区承担力所能及的工作;要推动社区讨论制定基础设施的后续管理制度，形成常态化的管理机制。未来这些基础设施在使用过程中出现问题时，贫困村庄能够根据管理机制及时维修维护，保障基础设施能够持续为贫困社区的生产生活发挥作用，逐渐营造起团结合作、共建家园的社区氛围，推动乡村文明和谐发展。

（六）定期开展帮扶人员能力建设培训活动

外部帮扶人员长期在脱贫攻坚一线开展工作，应具备相应的技术和能力。扶贫部门应针对他们的实际需求，设计和组织相关的专业培训，有针对性地提升他们的帮扶能力。能力建设的主要内容包括：对我国贫困现状的认识、乡村工作方法、沟通协调能力、如何激发社区的积极性和主动性等，还可以定期不定期组织外部帮扶人员相互学习和交流。

（七）注重在未来的扶贫工作中充分发挥社会组织的作用

充分发挥社会组织在扶贫攻坚工作中的作用。与政府、部门、企业相比较，社会组织在扶贫工作中具有独特的优势：如獨立的第三方角色、中立的立场;社会组织没有“资源方的光环”的束缚，社区居民更能够表达自己真实的想法;社会组织有时间、有方法、有能力去协助贫困社区，可以完成政府在精准扶贫过程中想做而没有时间做、没有人力做、没有资源做的一些工作，是政府、部门精准扶贫工作的有益补充。社会组织可以长期扎根于贫困社区，陪伴贫困社区成长，逐渐培养和提升贫困社区的各种能力、激发贫困社区的内生动力，使贫困社区在未来的发展更具可持续性。