我国农村集体建设用地建设公租房制度创新研究

陈羡洁

[摘 要] 随着住房体制改革的深入与城乡一体化的不断发展，为满足“夹心层”群体住房需求，公租房作为新增的保障性住房应运而生。在城市土地日益紧张的情况下，我国逐渐开始探索利用农村集体建设用地建设公租房，但在试点城市落实这一举措的过程中遇到了多重障碍。本文以集体建设用地建设公租房的供应制度、融资制度与收益分配制度作为研究内容，讨论目前我国公租房制度存在的问题，并提出制度创新对策。

[关键词] 集体建设用地;公租房;制度创新

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1674-7909（2020）05-0-3

自我国进行住房体制改革以来，我国住房供需关系也在不断发生变化。其中，以中等偏下收入家庭、新就业无房职工、外来务工人员为代表的“夹心层”群体始终游离在保障性住房外，因此，为解决该群体的住房需求，我国公租房体制应运而生。但随着城乡一体化的发展，越来越多的劳动力涌入城市，“夹心层”群体数目之庞大使得其住房需求已远远超过城镇公租房的供应数量。与此同时，农村集体建设用地存在土地规划不当、使用混乱、集约度低、土地闲置等问题，可以说集体建设用地盘活潜力极大。直到2017年8月，自然资源部、住房和城乡建设部出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《方案》），《方案》中确定了包括

北京、上海、杭州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁房相关工作，至此，在集体建设用地上建公租房这一举措在我国正式开始投入实践。那么，究竟如何利用集体建设用地建设公租房并对现有制度进行创新成为本文研究重点。

1 我国集体建设用地建设公租房运行模式

在进行集体建设用地建设公租房制度创新研究之前，我们首先需要明确目前我国集体建设用地公租房运行模式。

根据试点情况分析，我国集体建设用地建设公租房主要分为3个模式：①政府主导型，指政府与集体签订租赁合同，由政府进行融资、出租、管理等，农民集体收取租金;②集体主导型，在这种模式下公租房由集体经济组织负责融资、出租、管理等，政府作为行政主体起监管作用，对于租金、租期等做出限制;③机构主导型，指由第三方机构进行前期的投资与建设，公租房项目竣工后可交回给政府部门统一管理，也可由机构作为主体进行运营[1]。

2 我国集体建设用地建设公租房制度存在的问题

2.1 供应制度

目前，我国集体建设用地建设公租房的供应问题主要体现在供应不足和供应混乱两方面。

一方面，由于城市化进程的不断加快，由政府划拨的用于建设公租房的土地指标不能满足“夹心层”群体的需求，二者间产生巨大缺口。同时，大多数地方政府在公租房项目相关管理办法中，仅做出需符合土地利用总体规划、符合城乡规划等较为宽泛的规定，缺乏明确的公租房土地供应指标。

另一方面，由于集体建设用地建设公租房相关政策出台时间短、地方试点经验缺乏等原因，目前各级政府所鼓励的第三方机构加入进行公租房共建的模式仅处于摸索阶段，各方面都不够成熟，这也在一定程度上造成了公租房供应混乱。

2.2 融资制度

对于政府主导型来说，建设公租房无疑带来了巨大的资金压力。对于集体主导型来说，仅仅依靠集体经济组织内部资金来筹建公租房十分困难，因为具备这样雄厚实力的集体经济组织非常少。同时，现行法律对集体建设用地使用权做出了严格限制，这也为通过以集体建设用地使用权为担保向金融机构贷款来筹集公租房资金带来了困难。对于机构主导型来说，公租房作为保障性住房的一种，建设过程中必然存在资金投入大、利润少、周期长问题。如何吸引第三方资本加入也成为集体建设用地建设公租房的一大难题。

2.3 收益分配制度

利用集体建设用地建设公租房的过程中主要涉及两方面的收益分配。一是政府、集体经济组织与第三方机构三者间的利益平衡。就政府而言，希望在保障“夹心层”群体住房需求的基础上减缓建设公租房的资金压力，集体经济组织希望以此实现集体土地的财产权益，而第三方机构也希望能通过参与建设公租房项目获得一定的利润，三者间利益如何平衡需要仔细衡量。二是集体经济组织内部的收益分配。由于集体经济组织是作为一个整体参与公租房建设的，只能通过集体的方式进行内部分配，大多数地方对于集体和农民个人之间收益分配的比例没有明确规定，因此，集体内部缺乏明确、公平的收益分配制度。

3 我国集体建设用地建设公租房制度创新

3.1 供应制度

3.1.1 细化村级土地利用规划，明确公租房用地指标。目前，我国土地利用规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，而集体建设用地往往是村集体所有。笔者认为可将土地利用规划进行细分，在乡（镇）级土地利用规划下制定村级土地利用规划，为集体建设用地建设公租房提供规划依据[2]。同时，在集体建设用地指标下可以增设公租房专用地指标，进一步确保公租房稳定的土地来源。

3.1.2 盘活农村存量用地，鼓励企业利用自有用地。虽然目前我国很多大中型城市中已无地可供，但是周边农村集体建设用地的盘活潜力很大。对于农村的闲置用地、废弃工厂等都可以通过重新规划整合后投入到公租房建设中来，既拓宽了公租房土地供应渠道，也减轻了资金压力。

另外，为保证公租房的有效供应，政府应鼓励具有一定規模的企业充分利用自有用地建设公租房，建成后可优先解决本企业职工的住房需求，余下房源再面向社会配租。政府可对参与公租房建设的企业给予一定的税费减免等优惠政策。

3.1.3 合理转化小产权房，为公租房供应添砖加瓦。小产权房作为不合法的存在，一直困扰着地方政府，但笔者认为不妨借此机会将其与公租房有效结合进行转化。

对于已产生出售（或出租）交易的小产权房，政府可与原产权人签订回购（或回租）合同将其纳入政府公租房范畴。例如，购房人（或租房人）满足公租房申请标准，政府可与购房人（或租房人）重新签订房屋租赁合同形成新的租赁关系，如购房人（或租房人）不满足公租房申请标准，政府则面向社会重新配租[3]。

如果该小产权房已建成但未产生交易，则应聘请专业的房地产评估机构，根据房屋建设年限以及周边同品质二手房市场价格，与产权人协商后制定政府購买价格。在将房屋购回纳入公租房体系中后，政府再统一配租给符合申请条件的人群。

3.2 融资制度

3.2.1 应用BOT模式，政府、集体、第三方机构通力合作。BOT模式实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，政府允许第三方机构在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务[4]。这一模式最早应用于国外的桥梁、灯塔等基础设施建设。

笔者认为可以将BOT模式应用于集体土地建设公租房项目，其实施过程可以分为立项、招标、投标、履约4个步骤。政府出面与村集体谈判，确定将集体土地用于公租房建设，立项后通过媒体面向社会招标，投资公司向政府部门提出以BOT模式承建公租房项目的申请，政府进行资格审查后选择符合条件的机构进入投标环节。中标机构根据合同进行公租房建设，竣工后将公租房部分统一交由政府纳入保障性住房运行系统。

3.2.2 完善土地金融权利，提高集体融资能力。为解决公租房建设中的融资难问题，笔者认为，既然集体建设用地可以出让，那么应允许集体建设用地使用权抵押，要明确集体土地的财产属性，允许集体以集体建设用地使用权设定担保。一旦集体经济组织可以利用集体建设用地使用权进行担保，他们即可向银行以集体建设用地使用权进行抵押贷款，从而筹集建设公租房所需资金。而政府可出台相关配套政策，对于提供贷款的银行给予适当的利息补贴。

3.3 收益分配制度

3.3.1 根据模式进行分配，政府、集体、机构三方获益。笔者认为公租房收益分配应根据不同模式制定不同制度。首先，政府主导模式由政府按投入份额进行分配，所获收益应专款专用，最好仍用于投入保障性住房运营中。其次，在集体主导型模式中，政府应充分尊重集体的权益，由集体经济组织内部自行分配，政府负责规范与监督。最后，对于机构主导型而言，笔者认为机构所获收益最好以土地取得价格的优惠、相关机构的税费减免等形式分配，从而避免不法分子利用建设公租房项目获取不当利益[5]。

3.3.2 健全集体内部股份分红制度，收益落实到个人。在集体经济组织内部收益分配时，可引入土地股份合作制，农民个体以土地入股，股份量化到农民个人。进行收益分配时，收益应向农民个体适当倾斜，集体经济组织在留足集体运营基金后进行二次分红，根据农民个人的股份进行分红，保障农民权益。当然，集体经济组织内部应建立收益分配监督机制，保证分配过程公开、公正。

4 结语

集体建设用地建设公租房制度的完善与创新仅依靠上文提及的在供应制度、融资制度、收益分配制度等方面的创新还远远不够，还需补充修改《中华人民共和国土地管理法》，出台《公共租赁住房法》，及时建立公租房监管系统、制定清晰的退出机制等配套制度。集体建设用地建设公租房是一条漫漫长路，还需要我们不断探索。

参考文献

[1]刘为民.加强公租房管理重在制度建设[N].中国建设报，2018-09-18.

[2]王文.农村集体经营性建设用地使用权权益及其价值研究[J].中国土地科学，2015（7）：34-39.

[3]陈小君，戴威.对“集体土地上建公租房”政策的法律思考[J].法律科学（西北政法大学学报），2012（3）：154-161.

[4]陈相花.“集体建设用地建租赁房”怎样走稳[N].中国自然资源报，2012-02-15.

[5]谭荣.集体建设用地建租赁住房的思考与展望[J].中国土地，2017（10）：14-16.