河南省扶贫工作实践经验与问题探讨

程泽强 黄永峰 韩启忠 周文杰 李锦辉

[摘 要] 本文以民进河南省委对新乡市扶贫工作进行的实地调查研究和核查评估为依据，系统分析新乡市开展扶贫工作在深化体制机制改革方面的创新思路、主要做法和实践成效，并对当前工作存在的问题进行客观分析，对进一步做好确保如期脱贫工作提出建议，为其他市、县做好脱贫攻坚工作和实施乡村振兴战略提供重要的经验借鉴。

[关键词] 扶贫工作;以智扶贫;产业扶贫;新乡市

[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）01-16-4

李克强在2019年政府工作报告上指出，对标全面建成小康社会任务，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴。坚持农业农村优先发展，加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，确保如期实现脱贫攻坚目标、农民生活达到全面小康水平[1]。为深入贯彻政府工作报告精神，按照中共河南省委部署，新乡市是民进河南省委开展“十三五”时期脱贫攻坚民主监督对口省辖市。民进河南省委重视实地调研，做到精准监督，确保监督落到实处，强调全面建设小康社会过程中要扎实推进农村扶贫工作。通过听取汇报、座谈交流、查阅资料、实地查看和入户走访等方式对新乡市扶贫工作进行调查研究和核查评估，系统分析了新乡市开展扶贫工作在深化体制机制改革方面的创新思路，以及“科技强筋骨”“以智扶贫”“产业扶贫”的实践成效，并对做好确保如期脱贫工作提出了建议，为河南省其他地市做好脱贫攻坚工作提供了重要的经验借鉴。

1 新乡市扶贫工作主要做法

1.1 主动靠前抓铁有痕，上下合力踏石留印

每年年初，新乡市委政府与有关县（市、区）签订年度减贫责任书，并列入年度“十项重点民生工程”;成立市委书记、市长分别任政委、指挥长的新乡市脱贫攻坚工作指挥部;市委、市政府主要领导率先垂范，先后多次深入贫困地区调研，研究解决实际问题;建立脱贫攻坚周例会制度、调度会等制度，指导部署全市脱贫攻坚工作;成立5个脱贫攻坚督查巡视组，制定并实施脱贫成效监督考核办法，对各级各部门减贫目标任务、主体责任的落实情况等开展专项督查。

新乡市各县（市、区）党委政府坚持把扶贫开发作为重点工作，扶贫开发责任、动力持续增强，扶贫攻坚组织领导、工作措施持续强化。出台各县（市、区）脱贫攻坚实施意见，细化完善县级脱贫规划，组织编制贫困村脱贫规划，列出脱贫时间表，制定脱贫路线图。

而在扶贫战线的最基层，活跃着的是各级驻村工作队和驻村第一书记。脱贫攻坚工作离不开基层扶贫工作队伍发挥好堡垒作用。目前在扶贫一线上活跃着省市县三级共445个驻村工作队，着力发挥好驻村工作队精准扶贫“滴灌管道”作用，每个贫困户明确了帮扶责任人，实行“干部当代表、单位做后盾、领导负总责、全员搞帮扶”驻村帮扶工作机制，贫困村、贫困户不脱贫，帮扶工作不脱钩。

此外，着力发挥好第一书记富民强村引领作用。2014年以来，新乡市委对全市党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村全面派驻了第一书记，第一书记成为熟悉情况的村里人、推动发展的领路人、群众认可的贴心人、村委班子的带头人。

1.2 精准把脉贫困“症结”，政策瞄准群众需求

新乡市委、市政府紧密围绕精准扶贫、精准脱贫工作方针，突出落实“转、扶、搬、保、救”5项关键举措，同步实施贫困村整体推进改造提升、大力推进以“一山一滩”[2]群众脱贫工程为重点的扶贫开发工作。

1.2.1 就业带动“转”移一批。持续开展职业技能培训，促进贫困地区人口向非农产业转移、向产业集聚区转移、向城镇转移、向市民转变，促进就业方式由体力型向技能型转变。近几年来，新乡市“六路并进”[3]培训农村贫困家庭勞动力8.3万余人次，其中扶贫部门“雨露计划”培训4.2万人。

1.2.2 发展产业“扶”持一批。按照因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策的原则，调整优化贫困地区产业结构，支持贫困群众增收脱贫。据统计，这几年，新乡市通过组织实施“新优花木引进培育及标准化栽培”等省级科技扶贫项目25项，累计直接投入各级财政科技经费近2 000万元，新增600个就业岗位，创造临时性、季节性就业机会3 000多个，受益农户4 000余人，新增花卉苗木种植133.333 hm2，农民从事花卉苗木种植获得劳务收入，人均增收1 000元以上。

1.2.3 易地安置“搬”迁一批。对“一方水土养不起一方人”的深石山区贫困群众，集中财力、物力解决搬迁问题。稳步开展黄河滩区居民迁建试点，封丘县李庄镇试点压茬推进、进展顺利。

1.2.4 政策兜底低“保”一批。对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口，通过社会保障实施政策性兜底扶贫，全面纳入低保支持范围。对遇到突发性灾祸可能致贫返贫的群众，及时给予临时救助和社会救助。此外，针对“因学致贫”情况给予了特别的政策倾斜，给后代教育一个希望，阻断贫困代际间的传递。

1.2.5 医疗帮扶“救”助一批。对患大病、长期慢性病的贫困人口实施医疗救助，积极完善大病保险政策，不断增加大病报销比例和救助力度，着力发挥医疗救助保障对防贫、脱贫的重要作用。在此基础上，新乡市探索建立了“一站式”健康扶贫服务中心，让服务集中化，让服务更贴心。

1.3 以智扶贫强筋骨，产业平台促脱贫

扶贫先扶智，为增强贫困地区发展的内生动力，新乡市特别重视发挥科技人才的力量，结合实地情况吸引高效产业落地贫困地区，按照绿色、特色、生态和一二三产业融合发展的思路，“筑巢引凤”牵手多种合作平台;通过项目把技术、人才、资金等捆在一起，培植、壮大龙头企业创新能力，发展地域特色支柱产业，促进先进技术成果在贫困地区转移转化，提升了产业带动扶贫脱贫的科技支撑能力，带动和促进了广大贫困农户实现增收脱贫。

1.3.1 严格把控产业准入机制和退出机制。产业扶贫在脱贫工作中发挥着重要作用。新乡市在引入和发展产业和项目的过程中，严格遵循引入市场发展前景良好、带贫能力强的产业和项目原则，制定了一系列的产业项目准入机制和退出机制。针对不同地区发展条件，对所选产业项目要严格遵循市场经济规律，选择适宜带动广泛的劳动力、适宜挖掘当地可利用的农业资源的产业项目;对备选企业的资金链、信用度进行全面的评估，筛选保留信用度高、发展较成熟的企业，特别扶持有党组织党建工作做得好的企业。在企业发展过程中，相关财税部门要对其投入产值比进行动态监控，建立风险分担机制，建立四位一体模式，分散降低放贷风险，既保证企业健康发展，又要对风险较高、失去带贫能力的企业及时实施退出机制，并及时引入新的项目。这样不仅能保证产业扶贫资金的有效投入，又可防范当地出现产业“空窗期”，实现产业带贫效果最大化。

封丘县龙化村拥有国家级金银花种植基地333.333 hm2，但一直缺少合适的产业项目带动。当地扶贫部门利用产业扶贫政策积极探索，大胆创新改变以往金银花单一医药保健用途，引进了正兴生态农牧有限公司，开展与省内高校、科研院所和养羊专业机构精心培育开发出生态产品——“金银花羊”，市场反应良好。公司预计在2019年年底能实现年产值3 500万元，年利润1 200万元，直接带动贫困户能力2 000户以上。

1.3.2 科技人员站一线，肩扛扶贫为百姓。近几年，新乡市积极申请110多名省级科技特派员、“三区”科技人才充实到扶贫工作队伍中，并在此基础上组织了一批由本市科技骨干人员为主的科技扶贫特派员深入扶贫一线。

科技人员依托专业优势和工作背景，帮助受援县制定和落实加快农业结构调整、发展效益农业、促进农业产业化的规划，引进推广先进适用技术，开展形式多样的农业技术服务和科技创业，采取创办领办农民合作社、企业等形式，“做给农民看、领着农民干”，带动技术、管理、信息及资本等现代要素向贫困县村流动，加强对贫困县村支柱产业的指导和帮扶，促进当地产业发展。

例如，“三区”科技人才姜金庆专家服务团队，团队成员相互配合，发挥各自优势，先后服务村庄20个、养殖场6个，培训基层技术畜牧兽医人员20余人，为养殖场提高经济效益200万元，带动周围农民发家致富，实现精准扶贫人数10多人。

为了更深层次地挖掘农业资源，变资源为财富，新乡市积极推广“星创天地”众创空间。运行一年多来，共认定辉县市利民食用菌种植专业合作社“利民慧农星创天地”、新乡市碧波园林绿化工程有限公司“花韵木语星创天地”、中粮（新乡）小麦有限公司“中粮百姓粮仓星创天地”、河南丰源种子有限公司“丰源悦农星创天地”和卫辉市悦农果树种植专业合作社“太行仙蜜星创天地”5家为省级星创天地，其中“利民慧农星创天地”“花韵木语星创天地”“中粮百姓粮仓星创天地”3家星创天地成功晋升为国家级星创天地。

1.4 严格监督奖惩机制，保证政策资金落地

新乡市为保证各级扶贫开发方针政策落地生根，建立健全了一系列机制。一是要求强化考核督导。要求依据《新乡市脱贫攻坚工作督导考核方案（试行）》，落实奖惩措施，对扶贫工作严重滞后、绩效考评排名靠后的县（市、区）进行严格问责。二是坚持改革财政扶贫资金、项目管理机制。把财政扶贫资金使用权、财政扶贫项目审批权全部下放到县，强化了市监管责任和县级主体责任。三是完善金融扶贫机制。积极探索由政府出资、市场化运作的扶贫小额贷款风险补偿机制，发挥财政资金杠杆作用，撬动信贷资金支持贫困地区基础设施和特色优势产业发展。

2 新乡市扶贫工作实践成效

2.1 贫困人口大幅减少，农民人均收入较快增长

新乡市现有建档立卡贫困人口（全口径）88 232户292 902人，其中未脱贫25 247户57 760人，新乡市贫困发生率为1.54%。2018年，新乡市新识别贫困人口949户3 213人，返贫51户181人，脱贫17 437户53 937人[4]。2012—2017年，新乡市农民人均纯收入由8 674.3元增长至12 679.0元，增长46.17%;貧困地区农民人均纯收入由4 388.0元增长至7 860.0元，增长79.12%，高于全市平均水平。

2.2 财政扶贫投入大幅度增加，基础设施条件显著改善

近5年来，各级财政扶贫累计投入9.54亿元，其中2016、2017年连续2年市本级财政扶贫投入9 600多万元，为前10年投入的近20倍。对355个贫困村实施整村推进，对9 730名太行深山区贫困群众实施搬迁扶贫。贫困村道路、安全饮水、农田水利等基础设施显著改善，文化、医疗卫生、社会保障等公共服务水平明显提高，生态农村、美丽乡村建设下一大批贫困村成为新农村建设示范村。

2.3 扶贫政策体系日趋完善，大扶贫格局成效初显

新乡市制定落实脱贫攻坚责任制实施办法，构建各负其责、合力攻坚的责任体系。针对河南省委、省政府“1+N”政策扶贫体系，制定出台了新乡市产业扶贫“1+5”、社会保障“1+3”和6个专项方案的“1+16”精准扶贫政策体系。

此外，通过市级领导联乡包村示范带动和完善党政机关驻村帮扶工作机制，积极引导社会各界支持、参与扶贫开发工作，新乡市已形成专项扶贫、社会扶贫、行业扶贫“三位一体”大扶贫格局。

2.4 贫困群众自我发展能力显著提升

通过积极的科技扶贫和产业扶贫的有效带动，以及持续的扶贫政策宣传、对贫困户的业务培训，提升了贫困地区群众就业创业能力，拓宽了增收渠道，不断激发当地农村创新创业活力，优化农村创新创业环境，加快科技成果转化，培育新型农业经营主体，以创业带动就业，增强了脱贫致富奔小康的信心，脱贫步伐更加坚定。

3 新乡市扶贫工作存在的问题

2018年，新乡市1.74万户、5.39万贫困人口实现稳定脱贫，117个贫困村退出贫困序列，贫困人口减少58%、贫困村减少66%，超额完成2018年减贫工作目标[4]。但就当前脱贫攻坚任务来看，新乡市贫困人口、贫困村大部分地处自然条件恶劣、脱贫难度大的黄河滩区和太行山区，这些地区自然资源匮乏、生活条件恶劣、生产基础设施滞后、群众思想封闭，是难啃的“硬骨头”，处于脱贫攻坚的“最后一公里”。从调研情况来看，新乡市扶贫工作中有几方面需要加强和改进。

3.1 扶贫政策需要根据发展程度及时调整

由于新乡市历史和地理区位的复杂性，不同地区和不同阶段所存在的脱贫任务有所变化，在坚持总的扶贫方针的基础上，要根据本地区的发展情况及时调整政策细节;区别针对黄河滩区和太行山深石山区发展要求，制定适合本地区的脱贫政策。

3.2 政策宣传力度有待加强

对精准扶贫工作宣传方式较为单一，不够灵活，对扶贫政策的普及、对贫困户的宣传发动和激励需要再加强;对当地优秀深厚的传统文化挖掘和宣传力度不足，新时期英模典型树立较少，未能在社会上形成广泛的影响力和吸引力。此外，缺乏对非贫困地区和地方企业的帮扶宣传，典型扶贫示范宣传、社会齐心协力的脱贫氛围需要加强营造。

3.3 人才和主要劳动力流失情况严重

新乡市贫困地区绝大多数青壮年外出上学或者务工，留守的多是老幼和妇女，导致发展源动力不足。人才返乡率较低，导致长期缺少引领推进传统农业向现代农业转变的经营组织或带头人。

4 推进新乡市扶贫工作的建议

通过实地考察，监督组对新乡市扶贫攻坚所取得的成就给予了充分的肯定，坚持农村农民优先发展，着力攻克深度贫困的堡垒，既要做到均衡发展，又要突出优势重点。

4.1 强化制度保障，不断完善扶贫机制与政策

建立健全扶貧规划引领机制、精准扶贫工作机制、干部驻村帮扶机制、财政专项扶贫资金管理和监督机制、扶贫开发金融服务机制、扶贫开发社会参与机制以及贫困县管理三项机制（贫困县考核机制、约束机制、退出机制），不断增强扶贫攻坚活力，集中力量解决突出问题，强化组织领导，提供扶贫攻坚制度保障。

4.2 夯实基层扶贫基础，把基层党组织打造成脱贫致富领路人

把扶贫开发与加强基层组织建设紧密结合起来，与落实基层四项基础制度紧密结合起来，加强服务性党组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度。选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，把基层党组织建设成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。

4.3 严格考核监督，构建精准监管奖惩体系

严格按照脱贫标准和脱贫任务进行精准过硬地考核，脱贫一个、验收一个、销号一个。充分发挥市级协调监管职能，加大对减贫任务和政策落实、扶贫资金使用、扶贫项目实施的监管力度。采取纪检监察、审计监督、媒体监督、群众监督等形式，构建全方位监管体系。

4.4 深化宣传工作，营造浓厚氛围

“注重扶贫同扶志、扶智相结合”，深入挖掘当地优秀深厚的传统文化，凝聚核心文化，加强对传颂英模典型的树立，以饱满的、自信的内在文化提升本地区的吸引力，有利于更多的项目愿意进驻，也有利于开发更多的本地资源。总结提升工作中的好经验、好做法和好模式，发挥先进典型的示范带动作用，对表现突出、成效明显的单位和个人给予荣誉，进行大力表彰。引导各类新闻媒体做好宣传扶贫开发工作，及时宣传扶贫开发取得的实际效果、成功经验、典型案例，宣扬扶危济困的优良传统，传递正能量，营造出社会齐心扶贫的良好氛围。

4.5 重视人才引进，加大贫困地区科普工作力度

加大科技下乡力度，持续开展科技下乡、科技活动周等科普活动，结合贫困地区实际需要，宣传、普及、传播、推广优质科普资源，提高农民科技意识、科学素质和科技致富能力。建议制定相关政策，提高贫困地区的基础教育程度和职业教育覆盖范围，提高对人才返乡的支持力度。

4.6 立足优势加大投入，继续培育壮大基层集体经济

坚持农业农村优先发展[5]，加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，建立市、县财政扶贫资金稳定增长机制，各级财政扶贫投入增幅要逐年加大，对市、县级财政投入扶贫开发资金实行奖补政策;同时，鉴于在历史上新乡市集体经济发展经验丰富、堪称典范，形成了独具特色的新乡市先进集体，为当地农村农民脱贫致富进行了有益探索[6]，并为推进乡村振兴战略提供了重要借鉴，建议新时期新乡市应在全域继续发挥先进集体的经验优势，在全市其他贫困县、贫困村注重培育发展壮大基层集体经济。

参考文献

[1]中国政府网.李克强说，对标全面建成小康社会任务，扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴[EB/OL].（2019-03-05）[2019-12-11].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/05/content_5370671.htm？_zbs_baidu_bk.

[2]卞瑞鹤，张光峰.新乡：扶贫托起“一山一滩”小康梦[J].农村·农业·农民（A版），2016（1）：40-42.

[3]中国公共决策案例库评选.三改一抓、六路并进 河南全民技能振兴工程今年培训300万人[J].领导决策信息，2011（8）：14-15.

[4]网易河南.平原晚报：新乡脱贫攻坚成绩单亮了！去年5.39万人稳定脱贫[EB/OL].（2019-02-01）[2019-12-11].http：//henan.163.com/19/0201/10/E6U2T4H804398DQ3.html.

[5]新华社.2019年中央一号文件公布：提出坚持农业农村优先发展总方针[EB/OL].（2019-02-20）[2019-12-11].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/20/content_5366960.htm.

[6]王丹丹.乡村振兴视角下新乡市先进群体的经验和启示[J].乡村科技，2019（2）：46-47，49.