民办高校产权合约制度安排与治理创新安徽经验

陈欣 张姗姗

摘  要：高质量发展是我国社会主义“新时代”重大论断“满足人民日益增长的美好生活需要”的经济总路线，高质量发展的根本在于提高经济的活力、创新力和竞争力，科技创新是技术支撑的核心。高等教育是科技创新人力资本供给的主渠道，民办高校是“点燃”高等教育“经济活力”开放倒逼改革的钥匙。本文从四所安徽民办高校产权“危机”案例出发，在总结民办高校产权特有的营利性与公益性、市场经济属性与计划经济属性特征的基础上，以新制度经济学理论为基石，尝试采用市场与政府边界理论、产权理论和公司结构治理理论，从民办高校资产专用性和产权交易成本视角，揭示民办高校在产权初始界定与再界定不清晰、收益权与控制权不匹配等合约制度设计不足，提出创新产权明晰界定、创新合约制度安排-约束竞争和产权“股份”共享创新的安徽经验解决思路，供同行参考借鉴，助推经济高质量发展。

关键词：制度安排;产权理论;新制度经济学;股份共享

一、引言

“经馆”“书院”“学堂”穿越千年民办教育史，仅1952-1978年出现短暂“休克”。截止至2018年，全国独立设置的民办普通高校共有749所，占比近三分之一强，民办高等教育已成为我国高等教育的不可或缺的重要组成部分。1997年《社会办学条例》、2003年《民办教育促进法》（2013、2016、2018年三次修订）和2004年《民办教育促进法实施条例》、2016年《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律法规为民办高等教育的发展提供了基础框架。2018年，在科技和资本的赋能下，新华教育（02779HK）收购安徽医科大学医学院和南京财经大学红山学院开启民办高校“连锁”之路。然“债务危机”“财务危机”“破产”似乎是民办高校挥之不去的“达摩克利斯之剑”，营利性和公益性成为教育主管部门、举办者、校长、教职工等面临的艰难抉择。本文从新制度经济学产权理论-结构治理理论视角，站在市场和政府两个维度，阐述通过合约制度安排与结构治理创新来化解民办高校“危机”处理的安徽经验，供业界参考，助推民办高等教育高质量“连锁”发展。

二、科技创新与产权理论概述

1.科技创新

科技创新是原创性科学研究和技术创新的总称，是指创造和应用新知识和新技术、新工艺，采用新的生产方式和经营管理模式，开发新产品，提高产品质量，提供新服务的过程，具体包括知识创新、技术创新和现代科技引领的管理创新[1]。科技创新是各创新主体、创新要素交互复杂作用下的一种复杂涌现现象，是一类开放的复杂巨系统[1]。管理创新主要是以信息技术为载体引领的管理变革，促进社会资源的合理配置，推动社会进步，具体包括宏观制度创新和微观组织创新。产权合约制度安排与结构治理属于管理创新范畴。

2.产权理论

产权起源于原始社会末期私有制，现代产权有法律和经济学概念之分。法律上有强调物的静态“归属”的所有权和动态“利用”的他物权，后沿着由物到人、人与物直至人与人的关系路径衍生为占有权、使用权、支配权、经营权、收益权等具体的权利。经济学上，产权是由一组权利组成的权利集束，是由资源的稀缺性决定的，排他性是其核心，产权具有激励、约束、资源配置和协调等功能。

产权理论是新制度经济学的核心，历经科斯、巴泽尔、阿尔钦、弗鲁博腾、张五常等经济学家丰富发展为当代经济“显学”，其核心议题就是研究如何对产权进行配置，从而引导个体在追求经济利益最大化的同时有利于社会总产出和社会福利的最大化[2]。产权配置分为初始配置和合约再配置。交易费用是运用市场价格机制的成本，如果交易费用为正，不同的权力界定会带来不同效率的资源配置[3]。现实中交易成本的存在会严重阻碍产权合约的再配置。

三、民办高校产权合约“危机”现象

民办高校是相对公办高校而言，是我国社会主义财政体制下的特殊产物，从办学经费来源以及学校财产的归属看，民办高校是指企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非政府性教育经费举办、学校产权非政府所有的民办高校组织机构[4]。民办高校产权是指各活动主体围绕教育财产而形成的权利集束[5]，分为脱离实物的收益权和不脱离实物的占有权、使用权、支配权、管理权、经营权等的控制权两类。

（一）民办高校“收益”产权危机

民办高校具有公益性和营利性双重属性。公益性体现在民办高校的教育投资是一种教育活动，向国民提供准公共产品的教育服务。营利性体现在民办高校的教育投资也是一种经营活动，向国民提供私人产品性质的教育服务。民办高校的举办者往往是市场经济的佼佼者，具有企业家的“敏锐眼光”，把民办高校当作企业一样运营，获取利润成为举办者追求的目标之一。高校利润主要来自于教育投资利润即培养人才所获得的经济利润和非教育投资利润即投资校办产业所获取的利润两部分。教育投资利润主要来自学生学费收入和住宿费收入，由此生源成为民办高校的生命线。高等教育既有市场经济属性也有计划经济属性。市场经济体现在高校招生市场的竞争，计划经濟属性体现在学费、住宿费和招生数量严格受政府部门管制。在高等教育生源充足时期，扩招是民办高校的核心工作。随着生源市场日趋萎缩，高校招生市场竞争日趋激烈，加大招生经费投入，增加高校固定资产投资等成为提高民办高校竞争力的手段，这“一减一增”的结果是民办高校教育投资利润骤减。在校生的数量减少间接导致非教育投资利润减少。当教育投资和非教育投资收支相抵，破产的“收益”危机降临。法律上，“出资人根据民办高校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办高校的办学结余中按一定比例取得回报”[6]，但没有规定合理回报的比例的上限与下限。民办高校举办者采取主动隐蔽手段转移“合理回报”，可获取更高“节税”利润。民办高校举办者因投资其他业务亏损、资金紧张或投资需求等原因被动转移民办高校“利润”，导致民办高校“亏损”产生“收益”危机的现象亦不在少数。

如安徽WD学院举办者投资的房地产企业因举借民间高利贷融资，资不抵债，私下挪用WD学院资金资产偿付债权人，导致数月教师工资无法支付而罢课，学生“上访”教育主管部门。合肥JJ职业学院举办者挪用学院资金建设私家园林，投资房地产等失败，最后失去学院所有权。安徽LH职业学院举办者以学院为担保人通过担保贷款、民间高利贷等方式投资新校园区建设，生源骤减，学院资不抵债，教师连续几个月发不出工资，债权人封堵校门，挂条幅追债。

由上看出，“收益”危机实质上是一种财务危机，换角度看就是民办高校的产权合约危机（以下简称收益产权危机），是民办高校营利性属性驱动的结果。这时营利性属性和公益性属性从“相伴而生”转换为“格格不入”，民办高校举办者拥有财产的所有权、教师和学生拥有使用权、政府和管理者拥有管理权，意味着收益产权危机处理不能采用企业模式处理。民办高校产权越复杂，协调难度越大，交易成本就越高，时间就更长。但民办高校的教学、科研等活动是不能停止的。

（二）民办高校“结构”产权危机

民办高校具有市场经济属性，相当于一家公司，其举办者相当于股东、董事、董事长等所有权人，政府、院长、教职工等管理者相当于经营权人，学生、家长、社会等相当于监督人。举办者、管理者等对民办高校有各自的利益追求和目标。若他们的分歧控制在有限范围内是有利于民办高校治理结构优化的。若矛盾无法调和，爆发剧烈冲突，民办高校治理结构恶化，教科研活动无法正常开展就升级为“结构”危机。如WB职业学院因举办者内部矛盾无法调和最终变更举办者，造成学院“动荡”。上述合肥JJ职业学院原举办者移民国外，现实际举办者控制学院运营，仍“残留”举办者法律问题。

由上看出，“结构”危机事实上是围绕民办高校的收益权、控制权等产权展开的一种合约危机（以下简称结构产权危机）。结构产权危机的解决需协调举办者、管理者、监督人，耗费大量的时间和交易成本才能完成，但民办高校教学科研等活动不能停止。

四、民办高校产权“危机”经济学解释

民办高校产权危机往往是多种因素的叠加，需要加以分解说明，本文认为主要有以下几种经济学解释。

（一）民办高校产权初始配置资产专用性强

专用资产是指专用资本投资形成的资产，这种资产想要打破原有交易关系转为他用，将付出巨大的转置或退出成本[7]。高校的教学楼、科研楼、宿舍、食堂、实验设备等资产具有专用性，如教学楼改变用途作为企业工厂使用，转置成本很高。公办高校的专用资产是教育主管部门利用政府财政资金建设，是政府向社会提供的公共产品，具有公益性性质，其资源配置有教育主管部门行政划拨，具有计划经济属性。民办高校的专用资产是举办者利用自有资金等投资建设的，体现的是企业向社会提供的准公共产品和私有产品，具有营利性性质，是市场为主、计划为辅的复合资源配置方式。无论是家族式、集团式民办高校，还是股份式、中外合作式民办高校，只要举办者投资，就完成了民办高校产权的初始配置，就形成专用性资产。在市场资源配置合约机制中，举办者一旦投资进入，则长期受专用资产的约束，对专用性资产产生严重依赖。在经济不确定和经济人有限理性的假设前提下，围绕民办高校专用资产交易合约是不完全的[7]，举办者、管理者等利益相关方提出如提高管理者工资福利支出、举办者获取合理回报的争议等机会主义行为，诱发民办高校产权“危机”。举办者、管理者等争夺民办高校产权如收益权各自最大化、控制权等的结果，导致市场合约内容复杂化，谈判难度加大，監督成本上升，从而推高了民办高校产权合约再配置的交易成本。

（二）民办高校产权再配置交易成本过高

民办高校产权再配置是指在民办高校产权的初始配置完成后，产权人通过市场或计划合约进入经济活动，在合约范围内将原属于产权人的一项或多项权利授予他人享有，并获得回报的行为[7]，具体表现为举办者“股权”比例结构调整、收益“分红”政策、管理者更换和举办者退出等市场合约交易行为。举办者一旦投资民办高校除了关心

所投资的资产的产权，还民办高校增值资产的产权。我国现有法律法规对民办高校增值资产的产权规定有严格的限制。如《民办教育促进法》规定，民办高校办学终止时，需按照教育者的学费、相关杂费、教职工社保费用、工资、其他债务等依次清偿，剩余财产按有关法律、行政法规的规定处理。《社会力量办学条例》规定，民办高校办学“利润”仅可用于增加教育投资和改善办学。诸如类似的模糊条款事实上“堵死”了举办者对民办高校产权剩余收益权的要求，加大了举办者投资无收益、风险大的预期。民办高校清算时无法获取的高校增值资产的产权收益必然寄希望于民办高校存续期间获取。民办高校办学过程中，举办者、管理者等若也不能获取“合理回报”或获取的“合理回报”低于预期，则会增加铤而走险、通过隐蔽交易获取产权收益的机会主义行为。如，举办者通过增加产权交易内容、难度等获取超合理回报，提高管理者薪酬和管理成本，设立关联企业转移产权收益，甚至转移民办高校资产等。

由此看出，民办高校产权再配置有主动增加交易成本和被动增加交易成本之分。主动增加交易成本实为转移民办高校产权收益的一种“隐形”市场合约交易，主动降低交易成本是获取民办高校产权收益的一种“显性”市场合约交易。举办者如果能够“合法”获取合理回报，会选择通过“显性”市场合约主动降低交易成本获取。被动增加交易成本是民办高校产权公益性和营利性的冲突、民办高校“公司”结构治理市场化的结果。民办高校产权营利性是举办者在市场合约约束下资本逐利的结果，然公益性属性告诉我们，民办高校人才培养具有专科3年、本科4年的周期，且连续不间断。收益产权危机是民办高校市场合约竞争的结果，实质是民办高校能否“持续经营”或存续的根本问题，具体表现是教学中断。结构产权危机是民办高校“公司”性质的市场化决定的，股东拥有公司的“所有权”，管理者拥有“经营权”，对应民办高校而言，就是举办者拥有民办高校产权的“收益权”，举办者、政府部门、管理者、教师、学生共享民办高校的“控制权”。拥有收益权的举办者把民办高校委托给拥有控制权的代理人通过占有、使用、支配、运营民办高校产权获取合理回报，拥有控制权的代理人必须向拥有收益权的举办者证明自己“控制”（运营）民办高校产权的“成果”，这就形成了“两权”分离的委托代理关系。“两权”分离会增加双方在达成一致意见和信任方面的摩擦，增加委托代理合约签订、履行和监督的成本，削弱民办高校产权的交易成本[7]。委托代理关系主要是以合约的方式规定举办者与控制者双方的权利与义务。但由于订立合约时存在的不确定性、交易成本、委托人与代理人之间信息的不对称、有限理性、目标不一致等问题，使委托代理关系成为一种不完全合约[7]。由于举办者和控制者所使用的效用函数不同，控制者在委托代理关系中追求自身效用最大化而损害举办者利益的问题即为委托代理问题[7]。民办高校产权结构治理就是如何通过一定的制度约束、组织监督或利益安排，使委托人可有效监督、约束、激励代理人，使其行为符合委托人效用函数最大化的要求，并在这个过程中尽量降低代理成本，提高代理收益，实现委托人利益的最大化[7]。委托代理关系恶化的结果就是结构产权危机，教学中断。

五、民办高校产权“危机”处理安徽经验

民办高校产权危机处理的关键是协调营利性与公益性、市场经济属性与计划经济属性、产权初始配置与再配置、收益权与控制权等。根据民办高校产权的特点和职能，发现产权危机和教科研活动正常运营存在时间和空间错位，可形成长远解决方案和过渡解决方案两种，本文仅阐述关键的三点创新。

（一）产权明晰界定创新

民办高校产权界定分为初始界定和再界定。让市场的归市场，政府的归政府，政府不做市场做的事。法例管制能从源头上减少产权合约再配置产权的必要以及相关交易成本。基于法治设置明晰的民办高校产权准入、运营和退出机制，建立应急管理协调制度。以市场“无形的手”完成民办高校产权清晰“改造”再界定。依法管理政府的“手”是建立产权秩序的基石。

（二）合约制度安排创新

发挥市场在资源配置的主导作用的原则不能动摇，解决民办高校教学中断“危机”的责任落在计划经济属性上。阿尔钦说，任何社会，只要有稀缺，就有竞争，而决定胜者与负者的规则可以阐释为产权制度[8]。按照张五常的说法，没有约束的竞争必然带来租值消散，会灭绝人类[8]。约束竞争的权利结构包括私有产权、等级排列、法例管制、风俗宗教等[8]，约束竞争的实质为合约安排。民办高校产权危机处理的安徽经验就是通过创新合约制度安排引入“约束竞争”。约束的是收益权，竞争的是控制权，分离产权是约束竞争的基础，最终达到民办高校产权处于“半冻结”状态。如何约束？就是教育厅、财政厅、人社厅等政府管理部门和民办高校院长、教职工等管理者“托管”民办高校。管理者负责运营民办高校，掌握控制权。教育厅负责指导民办高校教学业务，以民办高校的公益性“隔离”举办者和债权人。财政厅负责收取学生学费、住宿费等，发放教职工的工资和运营资金等。人社厅负责指导民办高校的薪酬体系、职称评聘等工作。竞争的是留足举办者和债权人通过市场资源配置的功能解决产权危机。这种合约制度安排创新解决了产权危机处理的时间与空间冲突，即以时间换取空间，从而大大降低了交易成本。这种安徽经验表明，合约制度安排是市场与政府边界理论的创新应用，也是产权理论的有益尝试。

（三）产权“股份”共享创新

结构产权危机是“公司”结构治理问题，是收益权与控制权不匹配造成。这种“不匹配”问题可采用市场和计划的复合资源配置方案解决。华为“全员持股”公司结构治理模式值得借鉴，“激励企业人力资源共享全身投入创新是现代企业制度安排所要解决的主要问题，而对企业人力资本所有者具有有效激励作用的最佳制度安排，就是人力资本所有者同物力资源共享所在者共同拥有企业的所有权。[9]”民办高校“全员持股”的制度安排可由举办者主导，产权“股份”改造交由市场资源配置。民办高校“全员持股”实现了举办者、校长、教职工等产权共享创新，收益权与控制权匹配一致降低了收益权人和控制权人的短期投机决策行为，促进民办高校的长远发展，提高了社会经济效率和福利最大化。“全员持股”促进民办高校产权“股份”极度分散，增强了民办高校的产权约束--制衡能力，也降低了举办者收益预期，减少了与控制权人的冲突，最终节约了交易成本。“全员持股”共享扩大了全民投资教育的积极性，有利于民办高校获得资金来源的稳定，促进社会总效用最大化。安徽XH教育正沿此方向改革就是最好的例证。

六、结语

民办高校是我国社会主义经济体制下的特殊产物，具有营利性与公益性、市场经济与计划经济的双重属性。沿着新制度经济学—边界理论—产权理论—结构治理理论方向分析的基础上，采用合约制度安排创新和“全员持股”共享创新是解决民办高校产权危机的现实路径，是新制度经济学应用的创新尝试。

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[8]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版集團，2017：127-129.

[9]胡静林.人力资本与企业制度创新[M].北京：经济科学出版社，2001：6-7.

The Arrangement of Property Rights Contract System in Private Colleges and Universities and the Experience of Governing and Innovating Anhui

Chen Xin1  Zhang Shanshan2

（Anhui  Technical  College  of Industry  And  Economy， Hefei  230051， ）

Abstract：High-quality development is the main line of economics in China's socialist "new era". The fundamental principle of "satisfying the people's growing needs for a better life" is to improve the vitality， innovation and competitiveness of the economy. Technological innovation is technical support. core. Higher education is the main channel for the supply of scientific and technological human capital. Private colleges and universities are the key to “igniting” the reform of higher education “economic vitality”. Based on the case of the "crisis" of property rights in four private colleges and universities in Anhui， this paper tries to adopt the new institutional economics theory based on the characteristics of profitability and public welfare， market economy attributes and planned economy attributes of private colleges and universities. Market and government boundary theory， property rights theory and corporate structure governance theory， from the perspective of asset specificity and property transaction cost of private colleges and universities， reveals the contract system design of private colleges and universities in the initial definition and redefinition of property rights， and the mismatch between income rights and control rights. Insufficient， proposes clear definition of innovative property rights， innovative contract system arrangement--constrained competition and property rights "shares" to share innovative Anhui experience and solution ideas for peer reference， and promote high-quality economic development.

Keywords：Institutional arrangement; property rights theory; new institutional economics; share sharing