我国民用机场投融资模式应用与创新

摘要：民用机场作为重要的交通基础设施，其投资大、收益低、回收周期长的特点制约其建设和后续经营与发展。同时，外部资本进入机场行业的途径有限、限制较多，也制约了机场行业的发展。为加快机场建设与发展，国内多家机场对投资、建设、运营等领域进行了诸多探索和实践。本文在梳理总结全国机场投融资模式的基础上，立足于行业发展现状，对我国民用机场领域投融资模式的应用提出了创新与建议。

关键词：机场;投融资;应用;创新

中图分类号：F562文献识别码：A文章编号：2096-3157（2020）04-0065-02

一、国内机场建设投融资现状及主要模式

目前，国内民用机场投资建设资金主要来源于中央及地方政府财政资金、民航发展基金、银行贷款等传统模式。部分机场对多元化投建运模式进行探索和实践，探索和实践主要包括战略投资者投資、债券融资、企业上市、PPP等。

1.传统投融资模式仍是目前民用机场投融资主要模式

由于民用机场的公共设施属性，中央财政预算资金、民航发展基金、地方财政配套资金以及贷款贴息等财政资金一直是机场投资建设资金的重要来源。以往财政资金多采用直接拨款的形式注入，近年来，受地方政府财政负担能力有限以及政府债务的限制，地方政府对机场投资的承担方式更多转向土地、政策及相关配套设施等资源的支持。此外，随着近年专项债券政策的放松，地方专项债券也成为政府投资机场的重要资金来源。

除财政资金配套外，银行贷款仍是机场投资建设的最主要的融资方式。由于机场投资金额较大，银团贷款可以降低单一银行的贷款风险，银团贷款是目前银行贷款的主流方式。北京大兴机场建设项目仅银团贷款就达400亿，占到总投资额近一半。此外，国家开发银行等政策性银行贷款因其贷款利率低、期限长，是机场投资建设低成本资金的重要申请方向。

债券融资形式多样、使用灵活，成为企业补充中短期资金缺口的重要方式，对长期融资也有相应工具支持。从2009年起，广州白云机场、三亚凤凰机场、南京禄口机场等机场先后多次使用企业债券融资来弥补机场经营或建设资金需求，目前国内多家机场的企业债仍在银行间流通。

2.多元化投融资模式不断探索和实践

传统的以业主为主体，通过资金自筹、银行贷款、发债举债的方式，为业主带来沉重的财务压力，也与国家整体降低金融风险的政策要求不符。国内多家机场对包括企业上市、引入战略投资者和PPP模式等多元化投融资模式进行探索和实践。

（1）企业上市及上市后发行可转债是民用机场融资的途径之一。首都机场、上海浦东机场、深圳机场、白云机场、厦门机场和海口美兰机场等已经上市。但是企业上市有着较为严格限制，且上市为一项系统工作，对国内机场而言可行性较差。

（2）战略投资者主要针对国内外具有品牌优势、管理优势、且与机场关联度高的公司，不仅为机场建设与经营带来资金，更符合机场发展战略，能够为机场带来先进的管理理念、提升机场经营管理水平和市场拓展能力。2002年，丹麦哥本哈根机场管理公司购入美兰机场20%股权，成为第一家参股国内机场业的外资公司。此后，萧山机场、西安机场相继引入战略投资者，以解决机场建设与经营的资金问题，同时也为机场带入了资金以外的管理、市场等资源。

（3）PPP模式在国内机场投资建设中应用还处于实践与探索阶段，少有有成功典型案例。北京大兴机场部分项目、乌鲁木齐改扩建项目引入了PPP模式。其中，北京大兴机场将停车楼项目、综合服务楼项目、机场离港系统等可拆分、有稳定收益的项目，以BOT等方式，让渡一定年限经营权与收益权，引入社会资本。该方式以机场业主方为合作主体，未引入地方政府，并不是严格意义上的PPP模式。乌鲁木齐机场将机场改扩建项目整体划分为多个标段，引入外部投资者，共同出资成立项目公司，项目建成后交由项目公司经营一定期限，期满后由地方政府无偿收回。项目公司通过获得使用者付费收入或部分使用者付费、政府可行性缺口补助收回投资并取得合理回报。目前，乌鲁木齐机场改扩建项目PPP实践还处于招投标阶段，具体实施效果还有待观察。

3.各投融资模式对股权结构的影响

中央及行业配套资金、银行贷款、企业债券等融资模式可单独使用也可组合使用，共同组成机场项目资金的重要来源，这些模式不改变机场的股权结构。机场上市融资、引进战略投资者以及PPP模式的融资方式，一般伴随所有权、经营权或收益权的拆分和转移，股权结构和治理结构也将发生变化。

二、机场建设投融资存在的问题及解决途径

机场属于公共基础设施，具有前期投入大、回报周期长、回报率低等特点，同时机场又属于专业性强、安全可控性要求高的行业，导致机场在投资建设运营中存在一系列障碍与困难。

1.公共基础设施的属性，成为机场在多元化投资建设运营中的难点

机场的收费标准严格按照行业管理标准开展，航站楼内部商业经营受其经营价格的限制，商业整体收益水平存在天花板。同时，机场是一个完整有机的组合体，各部分可拆分性不强，或者拆分经营之后影响机场的整体运行效率与运营安全。因此，机场整体项目的收益水平导致其对外招商引资的吸引力不高，同时机场拆分后对机场运行效率及安全会产生影响。这些原因导致机场拆分经营的可行性不高，也成为机场在多元化投融资中的难点。

2.管理主体责任的不可转让，成为机场在多元化投资建设运用中的痛点

机场专业性强、安全保障要求高、政策限制多，在实际建设运营中，机场管理的主体均应是机场管理当局，无论采用何种投融资模式，机场的安全主体责任均不允许转移。因此，在实际建设运用中，存在经济效益与安全保障的矛盾。基于行业主管部门的视角，机场核心部分的运营主体必须是确定的，因商业利益过度转让控制权的可行性不高。机场管理当局在机场相关核心部分的绝对控股和绝对管理地位不能改变。基于上述原因，机场相关项目在对外合作中，股权的让渡的空间有限，这直接导致对外合作中必然受到诸多限制，能吸引到的社会资本也难以保证。

3.模式创新成为多元化投资建设运营的突破口

传统的投融资模式对吸引社会资本、开展多元化投资建设运营有着诸多的限制，模式创新成为打破高限制的有效途径。国内公共交通行业的实践经验和创新尝试，为我们多元化投资建设运营模式拓宽思路。近年来，国内交通行业投融资模式在不断探索与实践。PPP、“R+P”等模式在交通行业中被越来越多的运用。北京地铁4号线项目在国内首次尝试运用PPP模式，其后PPP模式在全国地铁、高速公路建设运营中被大量采用。目前，混合所有制改革是国有企业深化改革的重要内容，项目合作的方式从以往资产合作、建设合作、运营合作等单一方式逐步向股权合作转变。股权合作因其灵活性高、政策限制少、操作可行性高等特点，成为项目合作的重要方式。将整体项目拆分成各个合理的子项目，并针对各子项目的特点采取不同的投融资模式，也是可行的方式。

三、相关建议

结合机场项目实际，统筹应用并组合创新各现有投融资模式，成为解决机场投资建设运营现存问题的有效途径。

1.民用机场投融资模式应用与创新的建议

引入社会资本与力量参与机场投资建设，可有效解决目前民用机场建设运营中资金短缺的问题。具体来说，一方面，可以在机场项目整体层面上引入优质战略投资者;另一方面，可以根据机场总体规划与业态布局，将机场总项目进行合理拆分，对经营子项目运用具有针对性的投融资模式。

（1）在机场整体层面上引入优质战略投资者。在机场整体层面引入战略投资者，必须契合机场的整体战略规划与发展方向。建议可以将地方政府、行业优秀管理公司等作为优先考虑的战略投资者。一是引入地方政府，发挥其在建设运营中的重要作用。由于机场的发展对地方经济的影响重大，地方政府的支持对机场的发展也至关重要。通过战略合作，形成以股权为纽带的利益共同体，既有利于地方政府在机场投资建设过程中积极履行投资责任，也有利于机场业主方减轻财务负担、加快项目审批建设进度。在引入地方政府战略投资时，可以采用单纯的股权合作模式，也可以采取PPP模式，或借鉴地铁的“R+P”模式，采用“A+P”即“airport + property”等模式开展。二是引入国内外具有先进机场管理经验的公司，为机场发展带来更多资源。可以借鉴西安机场引入法兰克福机场公司、杭州机场引入香港机管局的经验，既带来了新的资金，也有助于机场经营管理快速接轨国际水平，更有助于对接更广阔的世界航空市场、壮大自身航线网络。该模式可采用单纯股权合作模式开展。三是引入险资、基金以及带资本金入股且不以短期退出为目的的财务投资者。虽然财务投资者的收益要求可能高于银行贷款利率，但是由于机场投资巨大，还本付息可能影响企业现金流健康。若引入合适的财务投资者，有助于满足传统融资缺口，并利用不同的退出时间平滑区间还款压力，也有利于改善企业资产负债率。

对机场整体进行股份制改造是引入战略投资的基础条件。开展股份制改造，应明确股份公司的资产划入范围，明确机场业主方持股份额的硬性要求，确定可对外合作的股权份额，还应同时考虑后续机场上市或继续对外股权合作的需要，以及后续机场改扩建投资的资产计入方式等。

（2）拆分经营子项目，运用具有针对性的多元化投融资模式。将相对独立、具备较好的经营性的项目拆分，对拆分子项目选择不同的投融资模式，吸引社会资本。具体而言，实施社会化招商的项目应具有以下特征：一是相对独立、具有可拆分性。项目业务相对独立，运营质量不对机场整体运行品质产生过大影响，同时有助于单独核定项目的投资及收入成本。二是项目具有较好的经营性，且有一定的自主定价权，能够吸引专业投资人及运营商。三是项目市场化程度较高，有可供选择的专业投资人及运营商群体，专业化经营有助于大幅提升项目经营业绩。

可拆分、具有独立经营价值的项目，可以采用社会化招商，运用BOT、BROT、PPP等模式开展对外多元化投融资，或者与外部投资机构共同成立专门的项目运营公司。项目运营公司按照合作协议，确定各方的股权比例，独立核算与运营。可拆分、不具备经营价值的项目，可委托社会力量进行投资建设运营，并由政府或是责任主体进行绩效评价、提供补贴的案例，如PPP项目中的可行性缺口补助项目。

2.传统投融资模式应用的建议

（1）用活用好支持政策，积极争取政府各种资源投入。在机场建设的传统的资金来源中，中央预算资金、民航发展基金、地方财政配套资金等政府投资作为项目资本金，既无还本付息压力，还可壮大机场的资产规模。同时，在建设资金筹集方案必须满足项目批复的资本金比率要求。因此，必须充分利用好各项支持政策，积极争取政府资本金投入和资源配置。特别是，当地方政府财政配套资金配比不足时，地方政府发行专项债券是补足政府投资责任的重要途径。同时，由于机场属于公共基础设施，地方政府对机场的建设和发展也较为重视，对机场在用地、政策等方面支持較多，应积极研究并利用好相关支持政策，加强与地方政府沟通协调，积极争取土地等各种资源配置及政策支持。

（2）发挥各类对缺口资金的兜底作用，拓展其他金融工具使用。加强与银行有效对接，争取使用政策性银行贷款及贷款利率优惠，策划并提升机场业主的信用评价等级，增强企业贷款利率议价能力。同时，加强与金融及非金融机构有效对接，拓展相关工具使用范围，对符合机场项目的定向工具、项目收益债券、资产债券化等工具，进行有针对性的研究与设计，拓宽融资渠道、降低融资成本。

参考文献：

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[3]陈帅.我国地铁投融资模式创新探析—北京、香港地铁对比分析[D].中国社会科学院研究生院，2012.

[4]符平宏.分析当前我国机场行业基础建设融资模式的利弊与选择[J].经济纵横，2018，（26）.

作者简介：

李国良，供职于云南机场集团有限责任公司，中级经济师。