从利益共同体到命运共同体：地方政府隐性债务的合作治理

高艳 陈惠迎

[摘 要]在地方政府性债务的治理中，隐性债务因其增长迅速、规模不清和风险不确定，成为未来债务治理的重点和难点。隐性债务挟裹主体众多，关联利益甚广，因此，基于共同体视角，明确治理主体，有利于化解风险。在隐性债务生产阶段，因利而合的共同体大肆攫取利益导致隐性债务激增;在债务风险凸显阶段，利益共同体的本能选择不是“安危与共”，而是“大难临头各自保”。但债务风险的“飞去来器效应”和群体性焦虑，将促使利益共同体走向命运共同体。命运共同体既是利益共同体，更是治理共同体。在隐性债务治理阶段，共同體应形成“共生”意识、采取“共治”行动、构筑“共担”保障，实现有效共治。

[关键词]隐性债务;风险;利益共同体;命运共同体;合作治理

[中图分类号]F812.5[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）01-0034-07

隐性债务是相对于显性债务而言的。世界银行经济学家汉娜认为，显性债务是指被法律或合同所确认的、在债务到期时政府应予以偿还的债务;隐性债务则非法律意义上的政府债务，而是建立在公众利益或者政治压力等基础上的政府道义负担。[1] “隐性债务更多地体现了政府对社会的责任和义务，涉及政府职能的界定。”[2]

2015年，新《预算法》正式实施，赋予了地方政府合法发债的权利，地方政府性债务治理进入分水岭。通过清理甄别，政府承担偿还责任的债务计入地方政府债务，通过发行政府债券逐步置换存量债务，“债务置换延长债务期限结构，可以缓解宏观因素造成的债务累积，提高债务的可持续性”，[3]显性债务①得到有效管控。因中央对债券发行实施限额管理，为满足地方建设资金，地方政府通过PPP项目、政府购买服务和城投债等方式扩大融资，隐性债务②在暗处急剧扩张。至此，“地方政府性债务的透明度就如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务”。[4]随着数量的膨胀和规模的隐蔽，③隐性债务挟裹众多主体，风险愈发难以预测和控制，成为债务治理的重点和难点。2017年7月24日，中央政治局会议首次提出“地方政府隐性债务”说法，并要求“坚决遏制隐性债务增量”。随后，中央政府出台了一系列治理地方政府非法融资和隐性债务的相关政策，④试图精准管控该风险。但隐性债务风险是众多主体参与的人为性风险，理应要求所有主体“日益形成利益交融、安危与共的利益共同体和命运共同体”，[5]共同合作治理债务，化解风险。那么我国地方政府隐性债务的相关主体是否如此呢？本研究基于主体视角，从债务三个阶段入手，试图回答三个问题：一是在隐性债务生产阶段，哪些主体基于什么利益推动隐性债务激增？二是在隐性债务风险凸显阶段，因利而合的共同体是因险而分还是风险共担？三是在隐性债务治理阶段，利益共同体是否可以凝聚为命运共同体并实现安危与共、精诚合作？

一、利益共同体：地方政府隐性债务的激增

隐性债务的举借主体往往不是地方政府，它是地方政府融资平台公司（简称平台）、国有企事业单位等举债主体通过PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式等“马甲”进行融资形成的债务。根据举债（融资）、用债（投资）和偿债过程可以得出，地方政府、平台为主的举债主体、金融机构、中央政府和地方公众是隐性债务的五大主体，这些主体基于各自利益需求，通过投融资的债务生产过程，实现差异化的利益目标，最终成为利益交融的共同体。

（一）政治利益主导驱动

中央政府的目标是通过发展经济、提供满足公众需要的社会福利，以获取政治支持、实现政治稳定。为了实现这一目标，中央政府用“标尺”竞争取代了对地方政府的政治说教，[6]引进“晋升锦标赛”，[7]通过实施财政分权化改革，财权上收、事权下放。“中国式分权导致的地方政府投资冲动与地方官员普遍具有‘向上走的晋升激励相结合，强化了地方政府基于自身利益的无序竞争。”[8]对于地方政府来说，如何在地方竞争中胜出？对地方官员来说，如何在晋升锦标赛中脱颖而出？这两个政治诉求是地方政府尤其是地方官员的重要利益诉求，也是债务融资的核心驱动力。一方面，通过债务融资进行公共投资以拉动 GDP 增长，有利于地方官员在政绩竞赛中获得政治上的晋升。在“以经济建设为中心”主导下，中央政府将地方经济增长情况作为考核地方政绩的主要指标。在投资拉动型经济发展模式下，地方官员为了在有限的任期内向上级展现政绩，把债务融资资金投入到市政建设、交通运输、土地收储和保障房建设等公共产品的生产当中，这些建设项目往往处于国民经济上游产业，会产生一系列的乘数效应，为地方创造了良好的投资环境，进一步拉动了本地区的经济增长。另一方面，地方政府通过债务融资向当地公众提供地方性公共产品，并借此为公众提供就业机会、增加公众的实际收入等，获得当地公众的好感和好评，从而争取在中央（上级）政府那里得到亲民善治的好印象，进而获得包括政治晋升和经济报酬在内的个人利益。地方政府举债融资的直接目的不论是为当地公众提供公共产品，还是通过投资拉动当地经济发展，其间接目的都是为了拉动政绩，获取政治资本，谋求连任或晋升机会，最终目的都服务于中央政府的政治目标，客观上做大做强了中央政府的实力和底气。

（二）经济利益辅助推动

地方政府通过债务筹措资金进行公共投资，既有自己的经济收益，也有利于履行中央政府赋予的经济发展职能。首先是隐性债务部分资金投向交通运输、土地收储和市政建设等经营性和准经营性项目，获取了不菲收益。其次是资产增值。隐性债务投融资搞活了地方资产，促进资产增值，尤其是建设和完善基础设施促进了地方土地大幅升值，土地财政成为许多地方收入的主要来源。最后是促进经济增长及经济结构调整，这是地方政府的主要经济目的。投资基础设施改善了地方市政设施和投资环境，投资公共教育和公共卫生促进人力资本累积，这些都将降低私人投资成本，提升私人投资收益率，促进经济增长及经济结构调整。作为地方政府投融资的工具，平台为主的举债主体是为地方政府的经济发展职能服务的。它们既扮演着地方政府“钱袋子”的微观角色，又承担着促进经济发展、保障经济安全的具体责任。它们参与举债，既是存在价值使然，也是自身经济利益驱动。通过举债投资，这些主体既能获得经济利益，促进自己发展;也能服务地方政府，向地方政府证明自己的存在意义。

金融机构是隐性债务的主要债权人。金融机构尤其是国有银行在“利润归银行、损失归政府”的认知下，通过信贷、债券、信托、理财、资产债券化、融资租赁等渠道积极参与隐性债务融资以获取经济利益。一方面，是因为金融信用易受财政行为的牵制;另一方面，是从理性出发，金融机构判断地方基础设施项目具有“低风险、稳收益”的优势，认为即便举债主体无法偿还债务，地方政府也会救助，即便地方政府无法偿还，中央政府也会兜底，而参与债务融资，却可以获得许多现实收益。既可以实现稳定的利润增长，又可获得土地资源收益的分享;既带来晋升、隐性收入等短期收益，又加深了与地方政府的合作。

地方公众通过债务投融资可以获得福利增长。其一是不花钱或少花钱享用公共产品。隐性债务所筹资金主要投向市政建设、交通运输类和社会保障房等地方公共产品的供给，这些公共产品的“公共性”决定其是免费或低于市场价供给的。其二是获得更多就业机会，增加工资水平，提升生活档次。地方政府举债投资行为本身创造就业岗位，又通过改善投资环境推动大量外来资本流入，从而为地方公众提供更多的工作机会。

（三）“天时”“地利”“人和”下的隐性债务激增

政治经济利益追求形成了对各主体的投融资激励，地方政府举债行为实质上是各利益主体谋取各自利益目标的工具。通过举债融资，各主体利益交融，形成分工明确、目标各异、联系紧密、相互依存的利益共同体：本级本届政府官员有了政治晋升的必要条件;上级因为下级的政绩也水涨船高;中央政府的政治稳定与经济发展目标得以保障;金融机构与地方政府达成了良好的合作关系并获得相应经济收益;地方公眾在暂时没有加重负担的前提下增加了福利等。利益共同体的形成只是达到“人和”，虽然共同体利益驱动会对投融资产生激励效应，持续推高债务规模，但只要以预算约束为主的投融资约束机制发挥作用，激励机制与约束机制达到相对平衡，隐性债务尚能维持规模可控。

一旦投融资激励与约束机制的固有平衡被打破，不论是激励机制强化还是约束机制弱化，利益共同体的逐利行为就会如“脱缰野马”，必然推高地方政府隐性债务规模。21世纪以来，我国地方政府隐性债务有两次大规模的增长。一次是2008年国际金融危机之后。金融危机的威胁弱化了本就脆弱的融资约束机制，政府应对金融危机采取的积极财政政策和适度宽松货币政策又强化了对利益共同体的融资激励，融资激励机制和融资约束机制的原有平衡被打破，最终导致利益共同体中各主体的欲望膨胀，积极推动融资规模，放任债务尤其是隐性债务急剧增长。另一次是2015年地方政府发行债券置换存量债务之后。新《预算法》允许地方政府发行债券，置换存量债务，显性的地方政府债务被限额严控，但地方基础设施建设仍需大量资金。在此背景下，即便债务融资约束机制并没有弱化，但地方政府主导的利益共同体仍采取PPP、政府购买服务和政府投资基金等隐性手段进行融资，获取建设发展所需资金，实现各自的政治经济利益。

地方政府隐性债务风险是人为性的制度化风险，债务膨胀与风险凸显正是在“天时”（国际金融危机与地方发债）、“地利”（投融资激励机制与约束机制失衡） 、“人和”（利益共同体形成）下各主体大肆攫取利益引致的后果。

二、风险分配者：地方政府隐性债务的转移

趋利是人的本能，避害也是人的天性。面对风险时，“每一个利益集团都是通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险” ，[9]人们往往像丢掉“烫手的山芋”[9]一样，极力将风险转嫁给别的群体，减少给自己带来的危害。地方政府隐性债务的形成本身就蕴含着主体“隐匿”债务试图卸责的动机，而债务形态多样化、债务形成链条长又为各主体转移风险推卸责任提供可能。所以，当隐性债务风险来临时，尤其是当风险带来的威胁和损害超过债务带来的利益和诱惑时，主体对风险的恐惧超过对利益的追求，利益共同体解构异化，其主要关注点不再是如何获取利益，而是怎样规避风险。

（一）利益共同体的解构

利益共同体通过举债融资获取了各自利益的满足，那么当这一举动带来债务风险时，利益共同体本应遵循利益逻辑，合作共担债务风险的“害”。但因利而合的共同体却因险而解构为“单打独斗”的风险个体，既各自筑牢风险“篱笆”，以防风险蔓延损害自身，又利用自身优势试图转嫁风险给其他主体。利益共同体的各主体因风险分配权、风险地位和风险知识等的不同，异化为强势主体和弱势主体，最终导致风险承担与利益获取的失衡。

1.强势主体分配风险

强势主体是指在债务风险分配权和风险知识上具有优势的利益主体。政府是最强势的主体，既掌控着地方资源的配置权和投融资的最终决策权，又掌握宏观系统的债务信息和自身的还债能力。因而政府具有较强的风险分配权，也具有较多的风险转移途径。相对于地方政府而言，中央政府虽然在风险知识主要是债务信息的掌握上稍逊，但是在权利和能力上占有绝对的优势，这也是地方政府虽有优势但治理动力不足，希冀将风险转移给中央政府的主要原因。平台为主的举债主体拥有法人财产权、自主经营权和决策权在内的法定权利，但隶属属性决定了其并不是完全独立的市场主体，权利也不能得到完全保障，但作为债务人，它们掌握最准确的债务数据，最先发现风险，这种风险知识优势能让他们在风险分配中抢占先机。此外，自身的国有属性与地方政府的担保，也能让这些债务人转移风险。作为投融资的专业机构，金融机构的风控优势是其他主体无法企及的。金融机构在风险出现前就有极强的风险意识，考核地方政府和举债主体的还款能力，要求贷款有担保;风险出现后，金融机构能及时自保，防止风险在金融系统蔓延。

2.弱势主体承受风险

弱势主体是指在风险知识和风险分配权上基本没有优势的利益主体。无论是在融资利益面前，还是债务风险面前，地方公众都是被动接受的弱势主体。作为地方公共产品的获益者，地方公众既不具备丰富的风险知识，不掌握准确的债务数据，不了解真实的风险状态，也没有分配风险的权力和隔离防御风险的能力。风险分配权掌握在政府手里，风险的界定权掌握在技术专家手中，专业风险知识金融机构最强。“分散而沉默”的地方公众在隐性债务风险面前“无权”“无知”“无能”，只能放任风险蔓延，承受风险损害。在隐性债务规模庞大、风险凸显的当下，地方公众承受的最主要损害就是“一低两高”，即低效益的公共产品、土地财政下的高房价和债务压力下的高税负。

（二）债务时空转移与风险分配失衡

在现实制度环境下，制度漏洞导致风险转移路径存在，拥有较大风险分配权和丰富风险知识的强势主体为了规避风险损害，通过各种途径试图将风险转移给其他主体，最终导致风险分配与利益获取的失衡。

1.转移路径与方向

隐性债务风险转移呈现两个方向。一个是从中心向边缘的空间转移。风险中心是债务人及其直接关联主体，这些主体长期累积风险，风险承受能力逐渐降低，开始向边缘转移风险。首先通过财政路径转移：平台为主的举债主体因其国有性和服务地方政府职能的特性，地方政府对其债务有救助责任;地方政府偿债压力过大时既可以通过增加土地出让收入和税费收入以扩大财政收入，也会通过财政路径上移至中央政府。其次通过金融路径转移：隐性债务主要来自于金融机构，一旦债务人无法偿还，将成为金融机构的不良贷款;金融机构面对债务危害时，直接方式是通过担保和救助转移给担保公司和地方政府，也可以凭借其国有属性由中央财政来兜底。⑤最后通过市场路径转移：平台为主的举债主体大多是国有企业，当偿还确有困难时，“可以依法通过企业破产等市场化方式处置” ，⑥债务处置确实形成的损失，由相关各方协商处理或依法相应承担。

另一个是从当下到未来的时间转移。地方基础设施项目具有投资回报期长的特点，贷款期限也远远长于官员的任期年限。这种特性就决定了风险向未来转移的可操作性和合理性，主要表现在：一是将借款期限延长;二是对于快到期的贷款，向银行申请展期，或者借新還旧，将还款任务继续延后。通过时间转移，地方政府隐性债务规模在不断累积，债务责任也在主体间持续更替，风险也在向未来不断转移。

2. 风险承担与利益获取的失衡

风险承担与利益获取的匹配是制约主体逐利冲动的有效规则。如果获高利却担低险甚至不用担险，就会激发众多主体不负责任的逐利行径。通过追踪隐性债务风险转移的路径和方向发现，地方政府、平台、金融机构等强势主体拥有风险分配权，不仅有更强的风险规避能力，而且有显性或隐性的风险转移路径，从而降低损害。通过金融路径、财政路径转移的风险向中央政府集中，由财政来买单，最终的承担者将是全体公众。在利益共同体中处于被动方的公众，在风险面前仍然是弱势主体，成为风险转嫁的终极承受者。繁杂交错的债务风险通过各种链条最终转移到被动接受利益、缺乏风险抵御资源的公众身上，形成不平等的风险分配结果。

这种“利益可以为我所得，风险不一定为我所担”的现实将导致强势主体漠视风险、见利忘险，加大举债行为，造成风险的继续累加。“风险在扩散的过程中，彼此间还可能产生相互影响，产生新的风险源，增强风险的后果。”[10]随着债务的转移和风险的分配，隐性债务已经发展演化为“覆盖多个风险领域、所有权贯穿多个防控流程，或者需要多主体共同参与方能防控”[11]的交叉风险。

三、命运共同体：地方政府隐性债务的治理主体

隐性债务交叉风险客观上将相关主体紧密地联系在一起。“飞去来器⑦效应”下的共命运结局为建构命运共同体生成了必要的现实土壤，危机逼近的群体性焦虑又为建构命运共同体提供了必要的心理基础。“越是受到外来的威胁， 越是想起这个群体， 相结合就越明显、越强烈、越密切。因此， 种种情况都会促使他们团结一致、同仇敌忾， 共同发挥作用。”[12]利益交融的共同体在风险面前最终凝聚成命运共同体，对于化解隐性债务风险并最终实现债务安全有着重要的理论和现实意义。

（一）“飞去来器效应”：命运共同体构建的现实土壤

风险在转移扩散中最终将展示了一种社会性“飞去来器效应”，即“那些生产风险的或从中得益的人迟早会得到报应……即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们”，风险“最终可能使施害者也变为受害者，所有的人都无法逃避风险的伤害”。不可否认，强势主体通过各种路径将隐性债务风险由中心向边缘转移，由当下向未来转移，可能享有短暂的逃避风险的优势，但不论如何转移，“飞去来器效应”将使风险分配产生平等性。“在现代风险的屋檐之下，罪魁祸首与受害者迟早会同一起来。”[9]

隐性债务的强势主体最终要依法分担债务风险。《地方政府性债务风险分类处置指南》要求：“属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。”这说明，以平台为主的债务人、地方政府被要求承担偿还责任或救助责任。这将导致其经济利益受损、负担加重甚至造成地方经济发展停滞。风险通过债权关系传导到金融机构，产生不良贷款，损害金融机构的安全和发展。一旦地方经济发展陷入危机状态，就会影响社会稳定，影响对居民和企业提供公共服务的数量与质量，严重影响政府信用、威胁政府的执政能力[2]。不仅如此，相关主体还会被问责处理。2017年以来，财政部、国资委和银保监会对地方政府、国有企业、金融机构（包括银行、信托以及金融租赁公司）和中介机构的违法违规举债担保行为进行了追踪问责，并对相关责任人进行处分或者处罚，平台之类的债务人甚至会被清理整顿。⑧在“镁光灯下”和问责体系下，所有主体都无法逃避隐性债务风险的损害。

（二）群体性焦虑：命运共同体形成的心理基础

从短期看，现代风险是以层级或依阶级而在下层聚集;而从长期看，“飞去来器效应”让现代风险以一种整体的、公平的、平等的方式威胁着整个人类，使所有阶层都面临着同样的风险与威胁。风险社会来临，人们对风险的恐惧加深， “飞去来器效应”让“我害怕”成为风险分配的驱动力，不安全即风险成为社会关注的焦点。这种“我害怕”的群体性焦虑成为新兴政治力量形成的心理纽带。社会对风险的担忧和害怕超越并取代了对利益的需要和渴求。从这个意义上讲，风险社会标示着新的社会时代，“人们因为对风险的共同害怕而前所未有地团结协作，并且形成约束风险行为的政治力量”。[9]

相较于显性债务风险或其他社会风险，地方政府隐性债务风险将给各主体造成更大的焦虑和害怕。首先，隐性债务的“隐性”决定了风险呈现强烈的不确定性，“债务风险不确定性，尤其是风险事件甚至危机爆发的可能性，如同‘达摩克利斯之剑，让主体产生惶惶不安的恐惧感”。[13]其次，“飞去来器效应”已经初显，无论如何转移，庞大的隐性债务及其风险难以避免会给各主体造成或大或小的损害，而“终身问责，倒查责任”⑨又将让转移与回避无所遁形，各主体的焦虑和不安进一步加剧。最后，现代信息传播的快速和各主体间利益关联的紧密，又推动了焦虑和恐惧在主体间蔓延，最终由单个主体的不安发展成为群体性焦虑。这种群体性焦虑最大限度地强化了主体的共同命运意识，成为命运共同体形成的心理纽带，也成为推动债务治理、投融资改革甚至政府职能转变的一种新动力。

四、命运共同体对隐性债务的合作治理

“飞去来器效应”下债务风险分配的平等性为各主体“共命运”提供了现实基础，风险压力下各主体“我害怕”的群体性焦虑又使各主体“共命运”加深了共同认知。基于此，债务的利益共同体在风险面前走向命运共同体既有必要，也有可能。命运共同体既是地方政府投融资的利益共同体，更是地方政府隐性债务的治理共同体。“希腊没有足够重视因隐性担保债务过多所导致债务结构不合理的问题，最终导致债务危机产生。”[14]教训在前，责任为重，“共谋利”的命运共同体理应选择同舟共济、团结合作治理隐性债务。“在社会高度复杂性和高度不确定性条件下， 一切不愿合作、破坏合作的行为都是对人类也同样是对自己不负责任的做法……唯有合作的道路， 唯有以合作治理的方式去赢得人的共生共在。”[15]

（一）命运共同体的“共生”意识

在风险面前，没有最终的幸免者。因此，命运共同体必须抑制“独活”想法，树立“共生”意识。这是命运共同体合作治理债务的前提。“共生”意识要求共同体在“共命运”的认知下，形成风险共担的责任意识、通力合作的团结意识和不偏不倚的理性意识。

第一，风险共担的责任意识。隐性债务风险是人造风险，是众多主体在追求利益过程中形成的副产品，那么这些主体就应该承担相应责任。责任意识要求主体应该正视风险，而不是否认风险和隐藏风险;要求主体主动承担风险，而不是回避和转移风险;要求主体不要停留在口头上，而是切切实实采取行动;要求主体“未雨绸缪”，而不是“亡羊补牢”。第二，通力合作的团结意识。债务风险涉及到众多利益主体，不是任何一个主体能单独应对的。团结意识要求各主体要摒弃“各自为战”的做法，携手共同应对风险挑战;要求各主体增强互信，凝聚共识;要求“治理主体在自主、平等的基础上开展合作” ， [16]能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。第三，不偏不倚的理性意识。命运共同体要全面理性认识风险，不能闻险色变、遇险而逃。风险如果处置不当，可能成“危”，带来实质损害;如果处理得当，可能转“机”，带来新的机遇。“回避风险，无所作为，不是面对风险的应有之举;冒险一搏，盲目作为，也不是治理风险的应有之义。”[13]命运共同体要做到不畏惧风险危害、不逃避应担责任、敢担当治理重任。

（二）命运共同体的“共治”行动

要想化险为夷、转危为安，除了树立“共生”意识，命运共同体更应该提升担险能力，切实行动。基于“权责利一致”原则，地方政府、平台为主的举债主体和金融机构应承担主要治理责任，中央政府和地方公众应承担更多监管责任。

1.提升能力筑牢风险“防火墙”

全能政府的定位让政府承担了过多的责任，不堪重负。“政府对私人部门提供担保，而私人部门在此过程中出现道德风险”[17]，政府救助行为不当[18]是地方政府隐性债务产生和积累的主因。因此债务核心主体要厘清边界，提升能力，构筑好风险“防火墙”。地方政府理应承担治理主责。通过坚决执行中央隐性债务管控政策、做好专项债券发行及项目配套融资工作、除刚性和重点项目外压减一般性支出和减少不当投资项目、进一步完善厉行节约反对浪费相关制度、加强信息化建设并依托大数据和人工智能全面动态监管公共资产负债等举措控制隐性债务增量;通过提高使用效率将债务转化成高质量资产、处置和盘活地方存量资产、加快发展经济、积极培养地方财源、争取中央转移支付和推动财权下放事权上收等方式化解存量隐性债务。平台为主的举债主体应构建防范风险转移的首道“防火墙”，通过公司化改革，与地方政府各行其事、各负其责;进行市场化运作，完善融资决策体系和引入绩效管理;高效管理投资项目的运营，提高项目产出，促进资产增值，自我“消化”债务。一旦资不抵债，“让市场清理机制发挥强制性作用”[19]，该重组的重组，该破产的破产。金融机构必须坚守独立性，维护资本市场独立主体地位，切断政府对银行的干预;重新划定 “政策性业务”和“经营性业务”范围，政策性融资从商业银行的业务中剥离，归还给政策性银行;规范地方政府融资的授权制度;坚持信贷安全的原则，增强风险意识，加强对信贷资金的风险管理;必要时予以“借旧还新”或展期安排的配合。

2.加强监管守卫债务“警戒线”

作为地方政府的有力管控者和地方政府隐性债务的可能兜底者，中央政府应积极开展各种管控行动：强化政治问责，⑩开启了地方债务终身问责、倒查责任制度，严格举债风险责任处罚，从严整治举债乱象，有效遏制隐性债务增量;合理划分央地财权事权，使其制度化与透明化;贯彻“不兜底”承诺，但对陷入危机的地方可实施“惩罚性救助”，[20]有条件、有区别地通过专项转移支付B11实施帮助;健全债务常态化监测机制，建立全国统一的隐性债务口径和认定标准，摸底隐性债务规模，实现对所有隐性债务全覆盖，促使其显性化、公开化;分类对待隐性债务，严防死守新增债务，防范存量债务风险;构建举债事前监管机制和事后处理机制，明确对违反财经法律法规的处罚方法，加强举债條件、举债范围、举债风险责任、救助限制等方面的监管及控制;及时识别隐性债务风险和危机，对地方财政失衡提出警告，要求地方加强财政管理以防止和消解债务风险，甚至直接接管地方财政。地方公众作为合作治理的重要主体，通过“疏通公众参与政府举借债务的渠道，例如组织政府投资项目听证” ，[21]公众能够表达真实的公共需求，反对政府的不理性投资，关注债务规模和风险，监督政府的治理行为。地方人大应坚守不为政府举债融资“背书”的底线，强化“监督者”角色，在优化组织机构设置、加强专业人员配备的基础上，审查地方基础设施建设项目的必要性、资金来源和偿债保证，考察隐性债务的可持续性。

（三）命运共同体的“共担”保障

转移风险是主体本能选择的、自认安全的债务处理方式，但这种不负责任的做法客观上造成债务风险的持续累积和恶化。因而要实现债务有效治理，必须建立风险共担的约束激励机制，保障命运共同体积极承担自身的责任。

1.强化风险共担的约束机制

第一，建构隐性债务信息公开制度。隐性债务显性化是有效治理的先决条件。虽然财政部于2018年要求地方政府将当地隐性债务余额、资产等数据填报至地方全口径债务监测平台，但数据没有公开，这一做法也尚未制度化。因此，“由政府债务主管部门建立全国统一的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度” ，[2]定期公布隐性债务的准确信息。促使地方政府负债由“隐性”走进“阳光”，有助于控制隐性债务规模，避免风险累积，有助于金融机构及其他投资者全面了解债务整体状况，准确判断投资风险，也有助于公众监督债务情况，消除不必要的社会恐慌，维护社会稳定。第二，完善隐性债务问责制。自2017年3月，我国开始了对违规举债和隐性债务的问责先河，2018年又下发了《地方政府隐性债务问责办法》，“终身问责，倒查责任”成为问责的基本原则。下一步，债务问责应严格落实地方政府属地管理责任;问责主体要多元化，包含财政部门、审计部门、金融监管部门和地方人大等;问责领域要实现“借、用、还”全覆盖;问责对象应是债务全流程的相关机构及责任人员;严格责任处理，不仅在风险暴露后更应该在风险暴露前启动问责程序。

2.弱化债务生产的激励机制

第一，改变晋升规则。改革政府官员的晋升考核制度，从源头上消除地方政府过度投资的冲动，达到有效控制债务规模的目的。习近平总书记强调：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。” B12正确政绩观要改变以GDP论英雄的晋升规则，重构政绩评价标准，着重对地方政府的落实科学发展观、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等进行综合考量，将地方政府负债情况纳入地方官员任期工作实绩考核指标。政绩评价主体由单一化转向多元化，鼓励当地公众和专业评价机构的参与。第二，改变“债务驱动+政府投资”的经济发展模式。通过债务驱动增加政府投资，虽然短期内可以促进地方经济发展，缓释经济下行压力，但长远看“无异于饮鸩止渴，造成经济状况进一步恶化” 。[22]因此，在保持政府投资性支出合理增速的基础上，改变过去政府投资主导的经济增长模式。改善经济增长结构，促进消费、出口对经济增长的贡献。明确政府职能范围，限制政府的微观投资活动，逐步从准公益性和非公益性项目中退出。鼓励和发展私人投资，为私人投资提供良好的发展环境、良好的市场秩序和优质的公共服务。

[注 释]

① 政府性债务中的存量政府债务和新增政府债券，可以在地方债管理系统里查到，所以本文将之列为显性债务。

② 本文中的隐性债务是指没有被纳入地方债管理系统的政府性债务。它分为两部分，一部分是2015年之前形成的，在2014年底的债务清理甄别中没有被认定为地方政府债务，但政府承担担保或救助责任的或有债务;一部分是2015年以后新增的，平台、国有企业、事业单位等以非政府债券形式举借的债务。

③ 2018 年 8 月底前，财政部下发《地方政府债务统计监测工作方案》《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》等文件，要求地方政府将当地隐性债务余额、资产等数据填报至地方全口径债务监测平台，但此填报数据目前尚未公布。

④ 《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的建议》（中发〔2018〕27 号文）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责方法>的通知》（中办发〔2018〕46 号文）已于2018年下半年印发，但目前尚未正式对外公布。

⑤ 1999年，财政部出资成立了四家国有资产管理公司（东方、长城、信达、华融），先后分两次对口剥离四大国有商业银行的不良资产，合计剥离了3万多亿元的不良资产。

⑥ 《国务院办公厅关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）。

⑦ 飞去来器（boomerang），又名回旋镖、自归器，原为一种用于狩猎和战争的木制武器，向猎物或敌人发出飞去来器以后，如果没有击中目标会神奇地旋回发出者手中。

⑧ 2010年和2017年，中央分别开启了一轮清理整顿融资平台的行动，严控平台数量。

⑨ 2017年7月召开的全国金融工作会议上，习近平要求“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。

⑩ 自2017年3月起，财政部开始定期通报对地方政府违法违规融资的问责情况。

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