新中国成立以来城乡协调发展的探索及启示

2020-04-20马井彪

党政论坛 2020年4期

马井彪

[摘要]城乡协调发展是我们党历来十分重视的重大现实课题。新中国成立以来，我们党和政府依据时代条件和实践要求经历了从城乡兼顾、城乡互动、统筹城乡社会经济发展一体化到城乡融合发展的理论探索;提炼宝贵经验，坚持改革创新，从政策性到制度性来保障城乡协调发展;坚持以人民为中心，城乡协调发展从注重物质逐步趋向于以人为本;坚持实事求是，城乡协调发展关系从单一走向多元化;坚持与时俱进，从城乡经济协调发展到“五位一体”的城乡全面协调发展。

[关键词]城乡协调发展;探索;启示

城乡协调发展是我们党十分重视的重大现实课题。新中国成立70年来，我们党和政府依据时代条件和实践要求，进行了积极探索，形成了具有时代特色的理论和实践成果。在新时代，我国城乡协调发展已经进入新的历史方位，党的十九大报告指出，“实施乡村振兴战略，建立健全城乡协调发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”①。鉴于此，回顾和梳理新中国成立以来城乡协调发展的历史脉络，提炼宝贵经验，对于新时代进一步促进城乡协调发展就显得尤为重要。

一、新中国成立初期对城乡协调发展的探索

1949年新中国成立后面临的问题：一是国际帝国主义在政治与经济上双重打压;二是国内国民党残余势力及封建反动势力对新生政权的威胁与破坏;三是经过长期战乱，一穷二白，城市工业百废待兴，农村凋敝衰败。为巩固新生政权，改变农村贫困面貌，实现城市繁荣，从而体现新生社会主义国家的优越性，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体将“城乡兼顾”确立为处理城乡关系的基本原则，“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来”②。

1.重视农业在国民经济中的基础地位

面对建国初期一穷二白的现实国情，党中央敏锐地洞察到，经济基础薄弱不仅是我国当前的经济实际，而且是无法一时就能立刻扭转的最大实际，在我国这样一个农业大国，农业是我国经济的基础，同时农业的生产是发展经济的唯一出路。为此，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体非常重视农业的生产。“农业生产是农村中压倒一切的工作，其他非农工作要为农业生产服务。”③只要是不利于农业生产的其他一切工作任务和方法都必须应予以杜绝。由此可见，农业生产是国民经济的基础。“农业发展解决人的吃饭问题，吃饭问题解决了，人才有力气参与社会主义建设;离开了资金原料，轻工业与重工业无法生产，而生产出来销售不出去也不可以。这些问题的解决都需要农业在其中发挥着重要作用。”④1957年党的八届三中全会通过的《1956年到1967年农业发展纲要（修正草案）》中进一步指出：没有我国的农业，便没有我国的工业。⑤1962年中共八届十中全会公报指出：“我国人民当前的迫切任务是贯彻执行以农业为基础的发展国民经济的总方针”⑥。只有重视农业的发展，才能恢复受战乱而破败的农村经济与社会正常发展秩序。农村经济与社会发展起来之后，才能为城市与工业的发展提供坚强的后盾，城乡发展才能兼顾。

2.正确处理农业、轻工业、重工业的比例关系

要正确处理农业、轻工业、重工业的比例关系，不能将三者割裂开来。为此，在1956年4月25日，中央政治局扩大会议指出，虽然我国社会主义建设的重点是重工业，中央也决定将生产资料的生产放在第一位，但是绝不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。⑦生产资料的发展特别是重工业的发展可以巩固我国的国防，保卫新生的社会主义政权，同时可以为社会主义工业化建设奠定基础。然而，生活资料尤其是粮食的生产也特别重要。中国共产党建立新政权的目的就是带领全国人民改变过去旧中国积贫积弱的面貌，改变旧中国城乡两极分化的格局，建成社会主义工业化强国，体现新生社会主义国家的优越性。若以牺牲农业为代价发展重工业，社会主义优越性就无从谈起。因此，在发展重工业的同时必须兼顾生活资料及粮食的生产。只有协调好农业、轻工业和重工业之间的关系，才能为把我国建设成工业化强国提供保障，才能兼顾城乡发展。1957年“一五”计划完成时，我国建立了社会主义工业化的初步基础，农业、轻工业、重工业比例协调。

二、改革开放时期对城乡协调发展的探索

1976年“文革”動乱结束后，城市工业发展经历

“文革”动乱及在计划经济体制的制约下，工业发展活力不足;农村实行“生产队”的经济组织形式，农民大多生产积极性不高，“出工不出力”现象普遍，农业生产增长缓慢，农民生活依旧贫困。为促进城乡协调发展，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，在总结过去处理城乡关系的经验教训上结合时代发展需求，形成了以“在改革中实现城乡互动”为核心的理论。

1.农业是城乡协调发展的基础与根本

“文革”结束后，恢复与发展城乡经济是当时党中央和政府必须面临的问题。城市与乡村互相支持与双向互动是恢复与发展城乡经济的有效路径。城市与乡村的双向互动需要依靠农业，农业是城市与乡村双向互动的基础。只有农业基础牢固，粮食得到生产，才能解决人的吃饭问题。吃饭问题解决掉，农村才能为城市与工业的发展提供原料、劳动力与资金。同时农业生产力得到发展，农民购买能力增强，可以为工业产品提供农村市场。农业是城乡协调发展的基础与根本。1982年，党的十二大报告强调：“农业是我国国民经济的基础，只要农业上去了，其他事情就比较好办了。”⑧1987年党的十三大报告再次强调：“农业的稳定增长和农村产业结构的改善，是整个国民经济长期稳定发展的基础。”⑨为更好地发展农业，党中央在政策上给农民松绑，让农民放下思想包袱，对农业发展提供政策上的支持，调动农民的生产积极性，改变过去生产队“出工不出力”的现象，促进农业正常化生产;另一方面要在科学技术上为农业提供支持，科学技术可以提高农业生产的水平，增加农民收入。

2.城乡协调发展依靠工农相互支援

事物的发展需要一个过程，城乡协调发展也不例外。因为历史与现实等多方面的因素，我国城乡发展之间存在差距。缩小城乡差距，城市与乡村实现协调发展需要一个历史发展的过程。在这个历史发展的过程中，需要将城市与乡村的差距控制在城乡居民可接受的范围之内。而缩小城乡差距，城市与乡村实现协调发展需要借助工业与农业相互支援的这一重要途径。首先，基于我国建立了一定的工业化基础，工业具备了一定的实力，工业支援农业的发展是必然的。“工业的生产要为农业服务，对为农业服务而生产的工业要加大扶持力度，改善此类工业生产的条件。同时还要增加支援农业生产的工业数量，而且要提高它们生产的质量。”⑩“工业的重要任务就是要用工业支援农业的生产，提升农业现代化的水平。”其次，农业发展水平的提升反过来促进工业的进一步发展。农业发展水平的提升可以增加农民的收入，提升农民的购买能力。而农民收入的增多与购买能力的提升可以刺激农民的消费欲望，农民增加了对农副产品的需求量，这样就可以扩大工业产品的农村市场，推动工业生产的扩大化。工业与农业相互支援，互相促进，城市与乡村才能更好地双向互动。

3.改革是城乡协调发展的根本途径

1949年新中国成立后，我国为快速实现工业化，在偏重于重工业的发展思想主导下，形成了城乡二元体制，城市与乡村的双向互动因此受阻。城乡协调发展首先要解决的是城市与乡村的体制机制要协调，才能为城市与乡村的双向互动铺平道路。“改革的意义，是为下一个十年和下个世纪的前五十年奠定良好的持续发展的基础。”改革是解决城市与乡村的体制机制协调问题的途径。首先，改革先从农村发起。改革不适应农业生产与发展的人民公社体制，家庭联产承包责任制在农村的推行就是农村体制改革的成果，提高了农村经济社会发展的活力;其次，由农村的体制机制改革延伸到城市的改革，对不适应城市与工业发展的体制机制进行了大刀阔斧的改革，逐步建立了现代企业制度，提高了工业生产的效率与城市建设的水平。第三，农村与城市改革见效后，又对阻碍城市与乡村互动的的体制机制进行改革，逐步放开户籍对农村人口束缚，促进了人口的流动，城市与农村互动的水平进一步提升。

三、建立和完善社会主义市场经济体制阶段，我国对城乡协调发展的探索

我国社会主义现代化建设进入关键阶段，“三农”问题突出已严重阻碍了国民经济的发展，同时城市与乡村的协调发展问题进入了新阶段。为促进城乡协调发展，党的十六大报告首次提出了“统筹城乡经济社会发展”，实现了我们党由兼顾到统筹城乡关系发展的重大思想发展。

1.重视“三农”问题

我国社会主义现代化建设在步入新世纪后进入了关键阶段，在这个阶段工业与城市的发展取得显著的成果。然而，由于在城市的改革成功后，国家将更多的精力投入城市的建设与工业的发展。因此，相较于城市与工业发展速度，农村与农业发展缓慢。“三农”问题显著，影响了社会主义现代化的进程。因此，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体把城市与乡村促进的基础定格在解决“三农”问题之上。首先，对“三农”问题极为重视。“三农”问题涉及农村人口多，涉及面广，对国家的稳定与发展起着至关重要的作用。我们国家目前有十一亿人口，而在农村生活的人口有九亿，这就是我们的基本国情。这个基本国情决定了我们考虑问题的出发点与落脚点。党的十五大报告提出：“坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农村经济发展、农民收入增加。”其次，加大对农业的支持力度。“随着我国市场化与工业化程度越来越高，就要对农业的支持与保护力度越来越强。”同时对农业的投入力度进一步加大，加大对农业生产所需资料的支持，建立完善粮食价格的稳定机制，提高农民种粮的积极性，完善农业保险制度，增强农业抗击自然灾害与市场风险的能力。第三，重视科技在农业发展中的积极作用。“农业现代化与农业经济的发展离不开科学技术的推动。”随着科技时代的来临，科学技术在农业生产中发挥着越来越重要的作用，提高农产品产量与质量离不开科学技术的支持。

2.工业与农业相互支援

首先，工业要支援农业。建国初根据当时国际和国内面临的严峻形势，偏重于工业的发展是有必要的，但是工业化发展到一定程度就要将工业与农业更好地支援起来。在这一阶段就要改变过去通过单向从农村与农业中汲取资金与资源的方式，而是通过工业与农业互相支援，用工业发展取得的资金与资源支援农村与农业的发展。这样可以减少城市与农村在发展过程中的冲突与矛盾，城市与农村才能相互促进发展，最终实现城乡的协调发展。其次，农业的发展为工业产品的销售开拓市场。在工业发展取得的资金与资源支援农村与农业的发展后，农村的相关产业得到发展，农民的收入增多，购买能力进一步增强，消费需求更加旺盛。农民购买适合自己的工业产品，一方面可以提高自己生活质量与生产效率，另一方面可以促进我国工业产品的销售与产品的升级换代。将农民对工业产品的需求与企业生产对接起来、鼓励企业开拓农村市场。

3.走中国特色城镇化道路

城市与乡村促进发展的动力就是走中国特色城镇化之路——小城镇建设。党的十五届三中全会指出，发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。

小城镇建设是缓解我国“三农”问题，促进工业与农业发展均衡的重要战略。小城镇的发展对我们国家具有非凡的意义。由于我国农业人口众多，城市与农村具有较大差距，影响了我国城乡经济社会的协调发展。而小城镇建设的加快，可以转移农村剩余的劳动力，同时吸引民间资本的投入，促进消费，开拓市场。小城镇是沟通城市与乡村的桥梁与纽带。一方面，小城镇与大城市联系密切，可以吸引大城市的资金与技术，带动农民就业;另一方面，小城镇作为周边乡村的商品集散中心，可以收集乡村农产品的生产信息与农村的工业产品需求信息，促进城乡协调发展。

四、全面建設小康社会阶段，我国对城乡协调发展的探索

在我国社会主义现代化建设取得显著成就的背景下，城乡协调发展面临新的问题：农民纯收入增长迟缓、农业基础设施建设落后、农业现代化水平不高及城乡收入差距进一步拉大等问题。为此，党的十七届三中全会首次提出“城乡经济社会发展一体化”。

1.高度重视“三农”问题

我们党一直为解决农业、农村与农民问题而不懈努力，而事物又是不断向前发展的，解决了已有的矛盾，又会有新的矛盾产生。社会主义现代化建设在我们国家取得了显著成就，在此阶段下，农业、农村与农民问题又出现了新的发展困境，阻碍全面建成小康社会的推进。为此，以胡锦涛同志为总书记的党中央把“三农”问题提升到全党的重中之重的地位。在2003年11月，中共中央、国务院召开中央经济工作会议强调，我们全党要集中精力解决好农业、农村与农民问题，要把“三农”问题作为我们全党工作的重中之重的地位来抓，这样才能统筹城市与乡村的发展，才能实现全面建成小康社会的目标。其次，停征农业税，进一步减轻农民负担。2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，这是中共中央贯彻落实统筹城乡发展思想的重要体现。政府施行对农民停征农业税的举措，不仅减轻了农民负担，而且更为重要的归还广大农民平等的公民权利，标志着“以农养政”的时代结束。

2.工业与农业互动发展

工业与农业的互动发展是城乡协调发展的有效途径。为促进城乡协调发展，以胡锦涛同志为总书记的党中央分析与总结世界上工业国家的发展，揭示工业化国家发展的普遍规律，认为工业化的国家一般会经历两个普遍性趋向阶段。在第一个普遍性趋向阶段，在工业化发展的初期，因为工业基础薄弱，此时农业要为工业的发展提供相应的支持与积累;当工业发展到达一定的规模与程度之后，就进入第二个普遍性趋向阶段，此时工业要反哺农业、城市要支持农业的发展。工业与农业良性互动发展，互相支援，一方面可以促进农业与农村的发展，提高农村生产的效率，同时吸引更多的农村剩余劳动力进入城市务工，提高非农业收入;另一方面，农业与农村的发展为工业进一步开拓农村消费市场铺平了道路。“两个趋向”的重要论断，为工业与农业互动发展，工业与农业互相支援与相互促进，促进城乡经济社会的统筹发展提供理论依据。

3.城乡体制改革与制度创新

体制改革与制度创新有利于破解我国城乡二元结构。城乡二元体制主要以城市户口与农村户口带来城乡资源配置不均等相关问题。鉴于此，2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了建立促进城乡经济社会发展一体化制度。统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。改革城乡体制机制旨在践行以人为本的科学发展观，保障城乡居民公平发展的权利，促进城乡协调发展。

五、进入中国特色社会主义新时代，我国对城乡协调发展的探索

改革进入攻坚期和深水区，城乡协调发展面临新的问题： “三农”问题依旧是阻碍经济社会发展的瓶颈;城乡发展差距依旧较大;城乡之间要素平等交换和公共资源均衡配置还没有落实到位等问题。以习近平同志为核心的党中央在马克思主义城乡关系理论的指导下，在继承和发展中央历届领导集体对城乡协调发展理论的基础上，提出了具有时代特征的城乡融合发展理论。

1.依旧是高度重视“三农”问题

首先，依然把“三农”问题放在全党工作重中之重的地位。2013年12月23日至24日，中央农村工作会议在北京召开，会议强调了全面建成小康社会需要补齐农村这块发展的短板。稳固的农业基础，稳定的农村社会，安定的农民生活，才能保障我国发展的大局。因此，全党工作的重中之重是要解决好“三农”问题。这一论述，深刻体现出以习近平同志为核心的党中央对“三农”问题的重视及解决”三农“问题的决心。其次，重视新形势下我国的粮食安全。“手中有粮，心中不慌。我国有十三亿张嘴要吃饭，不吃饭就不能生存。只要粮食不出问题，中国的事就稳得住。”粮食是一种战略物资，只有把粮食牢牢控制在我们自己手中，才能保障我们国家内部的稳定与外部的安全。只有外部安全与内部稳定，我们国家才能有稳定的社会发展环境，为城乡一体化提供保障。

2.城乡协调发展的动力是城乡基本公共服务均等化

城乡基本公共服务的不均等阻碍了城乡一体化的进程。为此，党的十九大报告中提出“加快推进基本公共服务均等化”。近年来，从中央到各级政府对城乡基本公共服务的投入力度不断加大。各级政府通过提供均等化的公共服务，分担了城乡贫困人口的消费风险，减轻了贫困人口的生产生活成本，从而提高了贫困人口生活水平;政府通过有效供给贫困地区的公共服务，能够提升人力资本和物质资本的质量，从而形成扶贫长效机制，促进贫困地区经济的长期增长。同时，城乡一体化发展前提条件就是缩小城乡基础设施和公共服务的差距，各级政府加大对农村基础设施的改善及公共服务的投入力度，能够为农业的发展提供便利条件，也节省了农民生产经营的成本，同时改善农村的环境，实现乡村振兴发展。通过城乡基本公共服务均等化推进精准扶贫与乡村振兴，实现城市与乡村的协调发展。

3.城乡协调发展的关键在于深化改革城乡体制机制

在党的十八届三中全会强调实现我国经济社会发展的矛盾与全面建成小康社会需要解决城乡发展的不协调问题。虽然改革开放以来我国农村面貌得到了改变，但是城乡发展差距依旧较大。实现城乡协调发展与缩小城乡差距，必须推进城乡一体化。2019年4月15日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的體制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。通过深化改革与健全城乡发展一体化的体制机制，形成以工促农、以城带乡、城乡一体的新型工农城乡关系，让城乡居民平等参与现代化进程与共享现代化发展成果。

六、启示

城乡协调发展的问题关系到国家政权的稳定及社会发展的各个层面。新中国成立以来，党和政府根据时代背景、问题及历史使命对城乡协调发展探索经历了从城乡兼顾、城乡互动、统筹城乡经济社会发展、城乡经济社会发展一体化到城乡融合发展，积累了探索城乡协调发展的宝贵经验，对今后的城乡协调发展具有重要借鉴意义。

1.坚持与时俱进，从城乡经济协调发展到“五位一体”的城乡全面协调发展

新中国成立70年来，中央历届领导集体对城乡协调发展的理念的认知有所差异，但是都重视农业的基础地位，重视城乡经济协调发展。随着时代的发展，在重视农业与城乡经济协调发展的同时，不断与时俱进，由城乡经济协调演进到“五位一体”的全面协调观。从城乡兼顾、城乡互动、统筹城乡经济社会发展、城乡经济社会发展一体化到城乡融合发展的演变，体现了党和国家领导人强调经济协调到经济社会政治生态文化的“五位一体”的全面协调观的演进。虽然在城乡协调发展的具体层面上有重大区别，但有一个共同点始终贯彻其中，即坚持与时俱进的精神，促进城乡协调发展的目的都是为了城乡能够更好的发展，促进城乡社会的和谐稳定。

2.坚持改革创新，从政策性到制度性来保障城乡协调发展

新中国成立以来，党和政府对城乡协调发展思想的探索不仅是对城乡协调发展认识深化的过程，同时也是对城乡协调发展由政策性到制度性进一步改革创新的过程。针对不同时期城乡协调发展的探索开始采取一些政策性的措施，等此项政策取得显著成效之后，逐步将这一政策稳固下来，由政策性转变为制度性，从制度层面对城乡协调发展提供制度化保障。城乡协调发展所涉及的内容不断丰富和完善，同时与之相配套的制度也得到了完善和巩固。

3.坚持以人民为中心，城乡协调发展从注重物质文明逐步趋向于以人为本

新中国成立到实行改革开放，在城乡发展问题上，党中央以城市和工业的发展为重点，强调物质的重要性，但是始终坚持以人民为中心。在我国经济发展取得了成就，有了物质保障基础后，党中央逐步跳出“就城市谈城市”“就农村而农村”的框框来进一步促进城乡协调发展，更加注重人的全面发展，对城乡协调发展就由注重物质逐步趋向于以人为本。把人民的利益作为一切党和国家工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。习近平同志提出了精准扶贫与乡村振兴要求，加快推进城乡基本公共服务均等化建设，促进城乡居民的全面发展。

4.坚持实事求是，城乡协调发展关系从单一走向多元化

新中国成立以来，党和政府始终坚持实事求是的精神，结合时代要求，由原来的只注重工农关系协调发展的单一关系逐渐转变为城乡经济社会融合发展的多元化关系。从城乡市场角度来看，市场逐步取代政府在资源配置中起决定性作用，政府宏观指导作用与发挥市场机制有机结合，促进了城乡资源的有序流动，提高了资源的利用效率;从农村改革与城市改革的角度来看，由农村的改革逐步推动城市改革，增强了企业的灵活性与自主性，由沿海城市的开放逐步带动内陆地区的开放，促进了区域城乡协调发展。

注释：

①《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。

②《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年版，第427頁。

③④⑦《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第128页、第199-200页、第241页。

⑤《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》，《新黄河》1956年第2期。

⑥《中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议公报》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64560/65353/4442078.html.

⑧《在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》，1982年9月8日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html。

⑨《在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，1987年10月25日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html.

⑩《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年版，第326页。

《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第29页。

《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第376页、第131页。

《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月8日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429125.html.