中学内部治理结构变迁中的问题与对策研究

摆国元

摘 要：内部治理结构的健全能够有效提高学校管理的效率，能够促进学校综合发展。但很多中学并没有重视学校内部治理结构，影响了学校的管理效率及持续发展。因此，中学学校必须重视内部治理结构，必须结合自身实际对结构进行完善，加强党组织的领导，注重校长的领导职责，并积极构建管办评分离的管理模式，实现多主体共同参与、共同协作，以此明确各主体的责任划分、提升各主体在中学内部治理中的观念和意识，逐渐打破原有内部治理结构的制约和限制，推动学校进一步发展。

关键词：中学内部治理;结构变迁;变革研究

中图分类号：G63          文献标识码：A          文章编号：1673-9132（2020）12-0191-02

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2020.12.094

在依法治国战略的推行影响下，我国中学内部治理结构正在由单一模式向管办评分离的多样化治理结构转变，政府职能、校长责任、社会监督及评价都在逐渐发生改变。内部治理结构的改变，表现在多方面，除了体制上的更新变化，更体现在学校的管理模式及管理结构的创新，可以说是一种权责关系的重新划分。但在内部治理机构的演变过程中，传统而单一的结构对变革产生了很大的限制，学校领导对学校内部治理结构的变革也没有表现出应有的理解和支持，加上监督评价主体的参与观念欠缺，导致中学内部治理结构的变迁遇到瓶颈。如何解决现有结构存在的问题、如何完善内部治理结构是目前中学管理和发展中的重要内容。

一、中学内部治理结构的改革历程回顾

自1949年以来，我国教育就非常重视中学内部治理结构的改革，期间出现的体制主要有以下几种：一是校务委员会，二是校长责任，三是党支部领导下的校长责任制。从中可以看出两点，一方面是结构变化趋势是由一人独掌制向多方共同管理制度转变，另一方面是党支部与学校校长的责任变化。

其中，校务委员会由优秀的教职工组成，存在着过分民主、责任划分不明确的问题。到1952年校长责任制开始实施，由校长全面领导，副校长、教导主任、总务主任辅助校长工作，这种制度能够有效改善校务委员会制度中责任不明确的问题，帮助党在中学教育方面的指导思想能够在学校中得以充分的贯彻落实，但它也存在着忽视教职工的民主意识的缺点。1955年，党组织和学校校长开始相互配合和合作，明确了两者之间的关系。然而到1958年，这种合作、配合关系被打破，在中学内部治理结构上形成了由党组织全盘管理的现象，直至1961年这种错误现象才得以改善。1963年，通过不断总结经验教训，教育部明确了党组织的监督作用以及校长的全面管理作用，校长责任制正式形成。到1992年，校长负责制在全国范围内的实行得以推行。次年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》确定校长责任制在学校管理中的地位，同时，也把教职工的聘任、工资、岗位职责划分等各个方面都涉及在内，进一步完善了中学内部治理结构。

二、中学内部治理结构存在的问题及原因分析

（一）外部治理结构权责模糊制约办学自主权行使

在中学内部治理结构中，现有的校长责任制并不是由校长独掌大权，而是在校长的全面领导下，由党组织对其工作进行监督，由教职工进行民主管理，制度具有一定的可行性和合理性，但是其中外部治理结构中存在着权责模糊的问题，影响着校长责任制的实施效果。具体来说，目前我国中学治理结构中，虽然推行的是校长责任制，但是教育部门对学校的管理力度却不见减小。

总体而言，很多中学依然受控于外部管理，学校和校长的管理只是在奉行教育部门的管理方针，校长的办学思想体现不明显。导致出现这一问题的主要原因，首先在于有些学校的想法与现有的法规相悖，导致制度变革受限;其次是教育部门在制度改革时并没有结合学校的实际情况;再次是在于学校在向有关部门汇报信息时侧重于有利信息;最后是改变制度需要花费大量时间和人力，学校也就不愿改革制度。

（二）内部治理结构权责模糊导致管理效率低下

内部治理机构中权责模糊是导致学校管理效率低下的根本原因，内部权责模糊主要体现在四个方面，即学校党组织与校长的关系、决策方式单一、执行流程繁复、监督体制不健全。

在党组织与校长的关系方面，主要的问题在于两者之间的管理权限划分不明确，一方面在于党组织没有发挥好监督作用，另一方面在于党组织中的民主性体现不足，工作开展以党书记为准，党书记与校长之间的权责划分也就成为了问题。其原因在于党组织与学校的本质属性和所属组织是不同的，导致党组织的监督权无法落实，致使学校内部管理受到党组织的阻碍。在决策方式方面，现行的内部治理结构具有一定的民主性科学性，但决策成员基本上都一样，虽有一定的民主性但也具有一定的局限性，无法倾听成员以外的想法，很容易出现决策失误或不实际的问题。其原因在于决策权和执行权都是校长的权利，没有做到两权分离，决策参与人员单一，没有足够的群众基础。

在执行流程方面，主要问题首先在于执行层多，一个决策的執行往往需要通过多级传达实施;其次在于每级的领导人数过多，导致执行任务分散化。另外，校长作为执行权的主要人物，他的权利和责任不断被放大，逐渐形成唯校长是从的不良风气。原因就在于校长责任制的内容理解不深刻，要么扩大民主化，要么扩大校长权利。

在监督体制方面，党组织在学校内部治理结构中扮演监督角色，但因为监督体制的不健全，导致其监督作用无法得以发挥，反而成为干涉校长决策的阻碍。其原因在于校长负责制的管理制度没有健全的制约体制，虽然对于校长负责制的内容有明确的法规，但因为缺乏体制约束，没有明确的行为细则，导致党组织等部门的监职能空有其名，实施效果不佳，监督职能得不到有效发挥。

三、完善中学内部治理结构的对策

（一）加强党的领导

习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话强调，“加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。”这是新时代加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育的根本遵循。学校在完善内部治理结构的过程中，加强党对教育工作的全面领导，把抓好学校党建工作作为办学治校的基本功，把全国教育大会精神贯彻落实到学校工作各方面，坚持中国特色社会主义教育发展道路，坚持社会主义办学方向，把培养社会主义建设者和接班人作为教育工作的根本任务，加强学校思想政治工作、意识形态工作，在坚定理想信念、培育爱国主义思想、提升道德修养、增长见识才干、形成奋斗精神等方面下工夫，促进学生德智体美劳全面发展，为决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴奠定更扎实的人才支撑。

（二）完善校长负责制

从本质来看，校长负责制是一种可行的内部治理结构体系。要完善中学内部治理结构，就要立足于校长负责制并结合其弊端进行调整完善，对校长权责进行明确划分。校长作为学校的总负责人，他是学校的代表，也是统筹管理学校所有教学工作和行政事务的核心人物，其根本任务是领导全校教职工把学生培养成德才兼备的综合型人才。对于校长的权利和责任，必须要加以完善，要做到权责的平衡统一。责任在于在教学中严格落实党和国家的教方针;统筹管理所有教师职员的工作;监督教学工作、开展好学生及老师思想教育;建立健全规章制度，维护校园秩序;不断完善教学环境和饮食起居、完善师生教学设备。

而校长需要明确的与责任相平衡统一的权利有五种：第一种是决策权。在国家法律允许范围内、在不脱离教育局教育方针的情况下，校长对学校所有教学、行政事务具有高度决策权，有足够的权利对日常教学工作予以决定。第二种是干部任免权。对于学校考核不通过、大部分教职工一致认为不符合当前职位要求的干部，或者是表现良好受到一致好评的教职工，校长有权利进行人事任免。第三种是改革权。校长在通过多方决议之后应该具有对教职工聘任、结构、管理、工资制度等内容进行改革的权利。第四种是奖惩权。在符合相关法规和学校规章制度的情况下，校长具有对教职工进行奖励和惩罚的权利。第五种是资金、设备使用权。在使用流程符合规定、使用过程公开透明、符合相关规定的情况下，校长对于学校资金、设备等具有使用权。除了以上五种普遍权利，校长还可以具有国家和相关部门赋予的其他权利。

（二）建设管办评分离的内部治理新模式

目前中学内部治理结构的主要问题在于权责模糊，各个主体间的职能重叠，因此，要完善内部治理结构，必须做到管办评的分离。

在管理上，政府及相关部门要调整职能，提升管理及监督效果。政府要做到简政放权，明确区分在管理结构中的权力及责任，要加大对专业性机构的发展的支持力度，要完善对学校的监督机制，完善各项公示、约谈、奖惩制度，提高监督效果。

在办学方面，学校要加强自主规范办学，促进学校规章制度的建立健全，确保章程的有效性。在内部治理结构完善上，要做到以校长为首，由党组织及相关政府部门监督领导。

在评价体系方面，要建立多元化的评价体系，重视党组织及相关部门，包括学生家长、社会大众的评价，确保其科学性和合理性，充分发挥校内各级以及社会各界对学校的评价作用，逐渐完善评价体制。

总之，中学是我国教育中的重要组成部分，它的内部治理结构是否完善直接影响着中学教学水平和发展情况。目前，我国中学内部治理结构具有权责划分不明确的特点，校长负责制的实施存在着决策方式单一、执行过程繁复、监督及评价体系不健全等问题，制约着教育水平的提升。学校必须要对内部管理结构进行调整和完善，合理划分内部和外部的权责，做到管办评的分离，确保内部治理结构的科学性和有效性。

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[责任编辑 张翼翔]