农村“空心化”问题与对策

刘晴

[提要] 20世纪90年代的“打工潮”，使农村人口向经济发达的城市发生大规模的迁徙，特别是青壮年人口。同时，农村地区一部分住宅因主人常年打工大部分空置和乡村外延盲目扩张等原因，造成农村地区“空心化”。农村社会出现的“空心化”问题，其核心还是在于人的流失。笔者认为在国家提出乡村振兴战略大背景下，农村“空心化”问题值得研究，并试图找出解决对策。

关键词：农村空心化;乡村振兴战略;治理

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2020年2月6日

一、引言

1982年，广大农村地区开始实行家庭联产承包责任制，极大地解放农村生产力，进而农村地区存在一大批剩余劳动力。随着20世纪90年代东南沿海地区劳动密集型产业的发展，对于廉价劳动力的需求逐渐增大。根据国家统计局统计数据显示，2017年农民工总量达到28，652万人，比上年增加1.7%，外出农民工17，185万人，比上年增加1.5%。

实行家庭联产承包制之后，农民的收入显著提高，为建房的需求提供良好的经济条件。一般情况下，村庄外围的生活环境要好过村庄中心，农民便开始在村庄外围建造新房。但是由于村庄建设往往缺乏合理规划，外延不合理扩张加上内部急剧荒芜化。同时，打工潮的原因也使农村地区一部分住宅常年空置。这些原因造成农村地区地理空间上的“空心化”。

综上所述，人口和地理空间的空心化形成农村地区的“空心化”现象。在十八大以来国家对于农村发展问题一直持高度关注，特别是十九大中央第一号文件更提出乡村振兴战略，提出一系列有利于農村发展的新理念、新思想，并一直强调必须高度重视农村出现的“空心化”现象。所以，笔者从农村人口结构变迁入手，探究农村“空心化”的成因，结合乡村振兴战略来探讨缓解“空心化”现象的对策。

二、农村“空心化”现象成因分析

造成农村地区“空心化”现象的成因是多方面的，但是某种现象的产生总是有一个或者几个主要的原因。笔者认为，城市和乡村之间巨大的差距而产生的推拉作用、城乡二元结构的户籍制度不断松动、合法合理使用宅基地相关制度的缺位和不严格执行相关制度等原因都导致了农村地区“空心化”现象的产生。

（一）城乡差距的推拉作用力造成人口“空心化”。城乡综合比较下，推拉作用中的拉力是指“吸引农村劳动力向外流动的力量”，即城市所具有的与农村相比的独特优势对农村人口产生的巨大吸引力。在城乡二元结构的历史背景下，城市和农村无论是在基础建设、教育、科技、文化、还是卫生等方面都存在着巨大差距。随着城市的工业化和现代化的快速发展，城市里收入水平逐步提升和基础建设、教育等方面的日臻完善等诱致动因，都使农村人口大量快速的向城市流动。推力指的是“推动劳动力向外流动的力量”，家庭联产承包责任制使农民生产积极性极大提高，从而农村地区产生了大量剩余劳动力。随着工业化和现代化的发展，农民务农收益越来越难以维持基本生活消费需求。另外，农村地区基础建设落后、欠缺足够的发展机会，这些都是促使农民流出农村的推力。

（二）城乡二元结构户籍制度的松动导致人口“空心化”。中国的户籍制度并非一成不变，它是一个不断演变的过程。1958年，中央颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，中国开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，第一次明确将成型居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。此后，1984年和1985年分别颁布《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》和《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》标志着户籍严控制度开始松动。2014年国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》标志着中国实行了半个多世纪的“农业户口”和“非农业户口”二元户籍管理模式将退出历史的舞台。之后2017年户籍制度全面改革，重点推出“三项制度”“七个方面”的便民利民措施。

户籍管理制度的不断改革，对农村人口向城市流动起到促进作用。一方面，户籍制度的改革使农民获得流动自由，不再仅仅束缚在土地上;另一方面，农民因此撕去贴在自己身上“农村户口”的标签，流入城市的心理压力解除，流动意愿增加。虽然，长时间的城乡二元户籍制度的影响深远，且很多大中城市的户籍制度仍然未对农民完全开放，但不得不承认的是，户籍管理制度的不断放松对于农村“空心化”现象的形成起到很大推动作用。

（三）相关的制度不完善致使乡村“空心化”。相关主体缺少对宅基地合法使用的规范政策的认识。首先，基层政府对于有关宅基地的合法使用政策与制度的宣传不深入，农民对相关政策不了解，就更谈不上对于相关政策的遵守与践行。其次，农村基层干部的法治意识不强，不按规定随意审批宅基地，很难做到公平公正的执行“一户一宅”制度。另外，中国基层社会是熟人社会，基层干部有时候碍于情面等原因，会随意审批宅基地。最后，农民对于宅基地的法治意识非常淡薄，错误地认为只要在自己土地上建了住房，就证明着合法合理，便纷纷在自己的耕地上毁田建房，这就造成大面积农田被永久性破坏。

为建立起妥善处理闲置宅基地的机制。农村的闲置宅基地有多种类型，有祖辈传下来的老旧房屋，有农民搬进新房遗留下来的常年无人居住的旧房，还有为了强占土地建设的无人居住的新房，这些闲置房屋的出现就是由于缺乏相应的处理机制，对于村庄的“空心化”的有效整治起到很大的阻碍作用。

三、农村“空心化”的影响

农村“空心化”反映了在我国城镇化快速推进的过程中，由于农村人口过度转移到城市而对农村发展产生的一系列影响。笔者认为，其主要影响在于，土地撂荒对于土地资源的浪费和破坏，农村精英的流失阻碍了农村经济发展以及基层治理面临的困境。

（一）农村“空心化”浪费和破坏土地资源。《2014年中国国土资源公报》中的数据指出，2013年的耕地面积相比2012年减少了35.47万公顷，而耕地减少的一个重要原因就是耕地的撂荒。小农经济和计划经济下的农民视地如命，进入社会主义市场经济后，农民不再被束缚在土地上，对土地的依赖性越来越低。我国人均耕地面积少，土地利用率不高。农业生产收益低，生产资本却越涨越高，投入与产出比不断攀升。以上这两个方面的原因导致越来越多的农民生产积极性降低，弃耕外出务工。另外，农村留守人员一般是年迈的老人、留守的妇女和尚未成年的孩子，其劳动能力不高，极可能达不到农业生产所要求的劳动力条件。特别是农忙的时候，留守人员的体力远远不足以应付抢种抢收等一系列情况，农田撂荒绝非农民本意。在耕地撂荒的同时，农村大量宅基地限制，也是另一种土地资源的浪费。

同时，“隐形撂荒”现象也需要关注，所谓“隐形撂荒”是相对于“显性撂荒”而存在的，有些农民一年只种植一季农作物，剩余时间土地撂荒，有些农民可能一直种植，但是种植的时间里也并不是精耕细作而是粗放型的土地管理。对于他们来说，相比费时费力的整年农业生产收入，不如外出务工几个月收入高。“隐形撂荒”相较于“显性撂荒”对于土地的危害同样大，“显性撂荒”会造成土地荒芜进而土壤硬化，肥力退化，复耕成本很高;“隐形撂荒”由于缺乏科学土地管理，造成化肥和农药使用过量，造成土地污染。

土地撂荒不仅造成耕地资源的破坏和浪费，而且使得农业生产面临威胁，对我国粮食生产和安全带来巨大挑战。

（二）农村“空心化”造成农村经济发展势弱。乡村中的留守人员多是老幼妇孺，消费主要集中在满足生活需求，相对来说消费能力不高，且乡村消费市场并不完善，农村市场环境发展并不顺利。外出务工农民常年不在村庄内生活，由于中国传统观念影响，更偏重投资于建房等活动，生产性投资不足，投入市场流动的资金偏少。

（三）农村“空心化”使基层治理面临挑战。农村“空心化”最核心的表现是“农村人口的大量外流”，村民自治缺乏自治主体。第一，外出务工的农民以及外流的农村人口常常一年甚至多年不回村庄，对于他们来说，农村只是他们的户籍所在地，对村内事务并不关心。当召开村民会议或者有村内事务协商需要其参加时，由于回村路途遥远，占用務工时间等原因，他们往往无法参与其中，不能顺利行使自己手中的权利。第二，农村外出务工人员大部分属于体力、智力条件较好的农民，他们对于村庄事务的参与大多是通过家庭留守人员代为表达，加之留守人员一般缺乏文化知识，政治素养低，这个过程中就会产生传递信息缺失、不准确等问题。那么即使在村内生活的留守人员真的有自身利益相关的诉求，他们也很可能在行使自己权利的过程中处于表达失败的状态。

四、农村“空心化”现象缓解途径

（一）政府加强对农村土地合理规划以及合法使用监督。农民认为“祖辈留下来的宅基地不可动”观念根深蒂固，不是短时间内可以修正过来的。首先，政府要在理解农民这一想法的基础上，做好宣传引导工作，使“一户一宅”的法律规定深入人心，引导农民建立“拆旧建新”的观念。其次，创新宅基地和土地的管理和使用办法，健全引导新安置宅基地退回机制和撂荒的耕地复耕的机制。最后，规范村庄土地和宅基地使用规划制度，并切实做到监督工作，结合村庄自身特点规划建设，不盲目追求快速扩张村庄范围。

（二）增强村庄经济发展能力，吸引人口“回流”。农村“空心化”现象的突出表现是人口的流失，而在人口流失的多重原因中，最重要的一个就是农村经济发展落后。农业生产的收益一旦不能满足农民对于抵抗生活中未知风险的心理预期，那么流入城市寻找更多的发展机会便成为大多数农民的选择。若想要吸引外迁人口“回流”，最重要的是村庄要做到积极发展经济从而带动农村全面发展。首先，可以积极发展规模化农业，降低农业生产和投入比率，提高农业收益和农业生产对于农民的吸引力。其次，结合村庄自身特点，因地制宜发展特色产业，其中包括特色农产品示范区、旅游业等，提高财政收入的同时，增加当地就业岗位以留住农民。最后，政府加大为返乡创业的农民提供政策便利的力度，激活农村市场经济活力，促进农村地区经济发展。

（三）培养村民自治能力，重建农村认同感。对于农村城镇化发展，很多农村地区陷入一个误区：城镇化就是初级城市化的模样，一味照搬城市发展模式。对于很多农民来说，这个被建设得面目全非的地方再不是自己儿时记忆里的家乡。针对这种情况，每个村庄在发展建设的过程中，应保留其自身个性，保护村庄固有的自然生态环境和人文环境。在现有基础设施的基础上改造提升，注意保留“原汁原味”的村庄环境和文化传统。使农村真正成为农民魂牵梦绕的故乡。

在法治的引导下，提高村民参加管理村庄内事务的能力。一方面加强监督村民会议推选村干部过程中的贿选等现象，杜绝村干部当选之后，只关注自身利益，对村庄公共事务并不关心也无建树。明确界定村干部管理权限，严厉打击村干部以权谋私，暗箱操作等产生的侵害农民利益的行为。另一方面提高村干部自身管理服务能力，创新村干部选拔途径，吸收对村内事务关心且熟悉的优秀农民以及对经济发展和村庄发展有专业知识的人才加入基层干部行列。

五、小结

自十八大以来，国家加大了农村发展政策支持的力度，在农村社会快速发展的同时，农村“空心化”现象越来越凸显。“打工潮”的大趋势、城乡差距的推拉作用、城乡二元结构户籍制度的不断松动以及相关制度不完善等原因造成了农村地区人口“空心化”、宅基地闲置、土地资源破坏和浪费以及经济发展动力不足等负面影响，这些都对基层治理提出了极大挑战。因此，应从加强对土地和宅基地使用的审批使用的监督、增强村庄经济发展能力、培养村民自治能力等方面促进农村流失人口的“回流”和农村地区的全面发展，真正做到使农村变成基础建设完善、乡风文明、环境优美的农民宜居宜业的地方。

主要参考文献：

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