交通扶贫项目实施引发的不平衡问题思考

文|

近年来，以建制乡镇、建制村通硬化路、通客车为主要目标的公路交通“双通”工作稳步推进，截至2019年年底，建制乡镇、建制村通硬化路目标已全面实现，彻底改变了贫困地区。特别是集中连片贫困地区的运输条件状况，高质量支撑了精准扶贫工作的深入推进。交通运输行业的社会满意度、群众认同感显著增强，为凝心聚力奔小康汇聚了强大的工作动力。目前，建制乡镇、建制村通客车目标已进入决胜收官阶段，面对巨大成就，保持清醒头脑，客观认识、冷静分析未来发展可能出现的困扰和问题，提前谋划发展思路，对推动行业继续保持领先优势，强力支撑“两个百年目标”实现具有重要的战略意义。

交通扶贫项目实施后，群众的满意度、获得感显著增强，社会对行业的认可度节节攀升，行业可持续发展基础更为牢固。但在扶贫项目实施过程中，也出现了一些可能影响发展的问题。近期，笔者调研扶贫项目实施过程中社会关注的均衡发展问题，现整理成文，供探讨。

发现的问题

为全力支持贫困地区改善通行环境，突出体现向贫困地区倾斜的总体思路，“十三五”期间交通项目按贫困地区和非贫困地区分开，在切块规模、补助标准上区别对待。具体操作中，存在集中考虑贫困县，对非贫困支持减弱的问题，主要表现为“三个不平衡”。

切块规模和补助标准不平衡

按照“补助资金用于贫困县比例逐年上升”这一规定，2019年西部某省贫困县补助资金切块比例高达84%，而占比达三分之二的非贫困县切块比例仅为16%。整个“十三五”期间，贫困县资金切块中位数为79%，非贫困地区仅为21%。补助标准方面，贫困县分三档，分别执行每公里70万元、65万元、60万元标准，非贫困县为每公里40万元，贫困县补助标准分别是非贫困县的1.75倍、1.63倍、1.5倍。地方财政配套资金同步向贫困地区大力倾斜，仍以某县为例，2018年前，贫困村补助标准是非贫困村的1.52倍；2018年调整后，差距拉大到1.68倍。

补助项目类别不平衡

为支持贫困地区发展，部、省制定了专门的扶持政策，支持项目体量更大、类别更丰富。如农村公路“畅返不畅”、新建桥梁、旅游路（资源路、产业路）等专项补助，均只面向贫困地区。以某县为例，2014年以来，该县156个贫困村各级财政累计投入农村公路建设资金16.7亿元，村均达到1072.9万元，而该县360个非贫困村累计投入仅3.9亿元，村均投入仅107.9万元，贫困村投入是非贫困村的10倍之多。同期建成的1145公里村内道路中，贫困村村均4.4公里，非贫困村村均不足1.3公里。

地方财政配套不平衡

按照贫困县一档计，建制村通硬化路补助标准为每公里70万元，加上赋予省级50%的浮动权，最高补助在100万元左右。尽管各地因地形、地质、地材等原因，建设投入有所差别，但多数地方实际造价超过150万元。由于各县财力相差巨大，部分贫困县根本无力配套本级财政资金，项目落地难、实施难，多数只能负债运行。调研发现，某县2016年以来，仅交通扶贫项目就需县本级投入配套资金达2.25亿元，占到了其财政收入的10%以上；某县因配套能力不足，有上亿元交通专项扶贫补助项目不能如期开工建设。

当前，在确保完成脱贫攻坚兜底性目标任务的基础上，应逐步淡化扶贫优先思维，围绕“两个百年目标”布局和交通强国战略实施，以“四个一流”为统领，将扶贫“一役”放在高质量构建综合交通运输体系“全盘”中统筹推进。(摄影: 李荣伟)

造成的影响

特定时期的政策倾斜对补齐贫困地区发展短板效果非常明显。实践证明，贫困地区在倾斜政策中的确获益良多，但这也挤占、摊薄了非贫困地区的补助资金；同时，放大了贫困县本级财政配套压力，造成项目不能按期开工，导致了补助资金沉淀，主要造成“三个影响”。

影响道路总体服务能力提升

非贫困地区道路大多建成于20世纪末或21世纪初，已进入修复性养护高峰期。在缺少政策支持的情况下，多数地方农村公路养护仅靠微薄的地方财政支撑简单的修修补补，PQI均值总体处于中等路水平。通过近年来的集中建设，贫困地区路况水平得到大幅提升，其PQI均值达良等路水平。从西部某省“四好农村路”示范县考核数据分析，路面技术状况指数PQI值排名靠前的多为贫困地区，这从一个侧面印证了贫困县道路状况实现了对非贫困县的反超。调研发现，随着交通扶贫工作不断落地，社会对公路交通内涵和外延认识的不断提升，资金投入体量的不断加大，贫困地区新建道路在通行保障能力、服务产业水平、实现可持续发展上的支撑保障水平总体上已超越非贫困地区。“贫困地区喜上眉梢，非贫困地区‘嫉’上心头”的现象在一定范围内客观存在，影响了非贫困县的幸福体验。

影响不同对象的获得体验

国贫县和省贫县因政策、资金、舆论聚焦原因，支持力度大、发展成效相对较好，市级贫困县受市域经济发展水平影响差异较大。在缺乏资金注入的地区，扶贫效果与国贫县、省贫县差距较大。未纳入贫困县政策支持范围的非建档立卡贫困村，基本靠县级财政自行解决，道路技术标准、抗灾能力、配套设施等与贫困县比较存在较大差距。同时，在补助标准、补助规模和地方财力上的差异，导致部分地方不得不在补助规模、标准、资金等方面采取消极应对措施。调研还发现，对口帮扶单位的资源调配能力直接决定了帮扶投入力度，在一定程度上影响了帮扶对象的路网发展水平。部分贫困县在优势资源的帮助下，在“双通”的基础上继续推进产业路、通组路、入户路建设；部分贫困县却因帮扶单位资源调配能力有限，只能为“双通”目标而努力。如某帮扶单位一次性出资2500万元帮助某村建成了完善的公路网络，相邻贫困村则还在为“两个出口”发愁，群众对此非常不解，贫困对象之间的心理落差，影响了不同贫困对象的获得体验。

影响区域联动格局形成

集中精力支持贫困地区建设在一定程度上挤占了政府公共资源。在社会舆论向贫困地区聚焦时，政府很难兼顾非贫困地区协调发展。客观上存在的道路建设标准、服务能力差异，造成部分非贫困地区道路基础设施不能很好地与贫困地区对接，延缓了跨区域资源的连片开发，规模效应和产业集群难以形成。与贫困地区相比，非贫困地区社会经济发展相对缓慢，群众获得感、满意度相对较低。就建设内容而言，“十三五”期间，非贫困地区建设计划覆盖较少，能享受到部、省补助的项目更少。财政自筹资金多数用于修补道路运行过程中产生的路况缺陷，影响了可持续发展能力建设。非贫困地区在管养、运输上投入不足，影响了“四好农村路”建设的深入推进。如某区向银行贷款6800万元（占当年财政收入的29.7%）用于“畅返不畅”整治，全区路况水平得到很大提升，但由于后续支持乏力，管理、养护、运输等基础工作不能同步提升，尽管有创建示范县的强烈意愿，但却力不从心，积极性受到很大影响。

原因分析

虽然参与脱贫攻坚各方的工作方式、突破方向和关注重点有所不同，但确保按期实现脱贫目标是各方必须守住的底线。“三个影响”的深层次原因，还是制度设计和工作组织上的问题，主要体现为“三个缺乏”。

交通脱贫缺乏专项资金支持

交通扶贫项目实施后，群众的满意度、获得感显著增强，但对贫困县和非贫困县来说，出现了切块规模和补助标准、补助项目类别、地方财政配套几方面的不平衡，影响了农村地区更大范围内的道路总体服务能力提升，影响了不同地区群众的获得体验，也影响了区域联动格局的形成。

中央财政通过车购税年度收入“指定用途”方式，在交通原有资金盘子内“补贴”扶贫，燃油税则按照分成比例如期到位。换句话说，中央财政并未计列扶贫专项资金支持交通脱贫攻坚，在原有盘子内平衡的结果，造成贫困地区挤占非贫困地区资源。在原有资金并不充裕、缺少新的开源资金时，很难用现有盘子实现计划的平衡兼顾。僧多粥少时“拆东墙补西墙”在所难免。可以说，资金投入上的零和博弈，直接造成了贫困地区和非贫困地区发展上的不平衡。

管理思维差异缺乏中间路线

交通运输部门实行项目管理，通过“建管理库、项目带帽”方式下达补助资金。财政部门则通过“因素测算、资金切块”方式给予地方补助。在完成对燃油税的统筹和车购税的归口管理后，财政思维逐渐浸入交通领域，并在博弈中逐渐显出强势。“补助资金用于贫困县比例逐年上升”的“切块思维”与“项目带帽”“建库销号”逐年减少的管理模式之间并不匹配。在不满足切块规模要求无法安排建设计划时，资金分配硬“杠子”，进一步挤占了非贫困地区盘子，加剧了地区间的不平衡。

实施时间集中缺乏充足准备

扶贫采用政府牵头、行业参与、社会动员、集中摘帽方式进行，优势资源基本分配到当年摘帽县。当年摘帽县的任务高度集中，话语权不足的行业很难统筹发展与建设的关系；非当年摘帽县资源短缺，很难分年度推进计划实施。换句话说，在摘帽目标和实施结果之间，缺少了强有力的总体谋划和统筹安排，造成摘帽年内部分行业资源的大量聚集。在资金未落实不得招投标这一政策的影响下，非当年摘帽县的项目储备工作很难开展。于是摘帽当年打突击战、攻坚战成为为数不多的选择。但项目前期工作因资金短缺延宕，遭遇时间紧、任务重、要求高的多重夹逼时，“三边”工程似乎难以避免。建设程序、资金使用、廉政安全和基层干部个人的风险隐患就此埋下，个别基层干部因此成了“背锅侠”。

工作建议

交通扶贫项目实施引发的问题中，“三个不平衡”是表象，“三个影响”是阵痛，“三个缺乏”是根源，解决问题的思路是从表象入手，针对问题根源分步骤解决阵痛。为此，提出“四个注重”建议。

注重工作组织

将行业统筹纳入社会治理能力提升范畴统一谋划。树立专项行动专业部门优先理念，跨行业协调管理思维，找准中间路线；大型专项工程重新开源、单列补助资金；充分发挥行业部门的专业优势，精准识别帮扶对象；逐步从全社会响应向有限动员转变，避免资源扎堆、行业扎堆、规则抵牾。全面加强战略布局能力建设，以任务凝聚共识，优化组织策略，加强总体谋划和统筹安排，协调好资源投入顺序、时间、速度和强度，做好实施路径图，划定帮扶底线和高线，推进交钥匙工程，减少地方资源要素配套压力。建造制度防火墙，协调处理好“时间紧、任务重”和“程序多、要求严”之间的矛盾，在行业间规则发生冲突时，明确适用优先顺序。在规则冲突暂未解决时，对于短期内必须完成的任务，建立必要的容错机制，为实干者提供无过错豁免，剪除冲锋在前的后顾之忧。

注重回归本职

“十三五”期间，一些地方总体在围绕脱贫攻坚这一中心开展工作，未能充分展示交通运输行业对产业布局、区域优势重构、文化交流带动上的独特优势。建议在确保完成脱贫攻坚兜底性目标任务的基础上，逐步淡化扶贫优先思维，围绕“两个百年目标”布局和交通强国战略实施，以“四个一流”为统领，将扶贫“一役”放在高质量构建综合交通运输体系“全盘”中统筹推进。强化科技创新，健全现代管理体系，推动发展质量、效率、动能三大变革，从区域协调发展角度加快综合交通建设，加快形成近、中、远期目标，以大型枢纽、交通节点优化产业带、盘活试验区、支撑示范点，以构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代交通综合运输体系，带动贫困地区和非贫困地区的协调发展。

注重规划引领

交通强国战略的实施要求交通行业尽快适应从配角到主角的转变，适应从舞台边缘走向聚光灯中央。要逐步构建坚持目标不放松、跨行业调动资源的思维架构，培养履职能力、提升行业话语权，主动介入行业间的规则博弈，以综合交通引领产业布局，引领社会进步；要充分发挥规划的龙头作用，进一步优化综合交通布局，通过深入推进集中连片贫困地区对外通道建设，密切贫困地区与资源带、产业带之间的联系，以大型枢纽、转换节点重构贫困地区的区位优势，为其强化自身造血能力；要从供给与需求相适应、建管养运协调等角度出发，统筹推进贫困与非贫困地区的协调发展，逐步扭转项目数量、补助规模、补助标准不平衡问题；要增加行业间规划的协调性和行业内规划的延续性，进一步增强规划的刚性约束，形成规划一盘棋思路，突出要素保障能力研究，注重规划与现行政策的协调，提高规划与计划的对接水平，增强规划的可操作性和落地能力。

注重综合施策

“十四五”期间，行业将面临贫困地区大量公路资产集中维护与管养履职能力相对薄弱，非贫困地区农村公路路况水平下滑与修复性养护关键期资金供给不足，贫困地区与非贫困地区道路服务水平不匹配，产业路建设需求量大与地方配套难等诸多矛盾和困难。必须坚定不移以“四好农村路”建设为总抓手，突出贫困地区的管养和运输市场维持能力建设，以及非贫困地区路网结构完善、道路品质提升两个重点；加快推进农村公路网结构调整，科学界别路网属性，充分考虑行业承受能力，妥善处理社道（通组路）、产业路的法律地位，更好地服务于乡村振兴和高质量发展；进一步优化调整补助政策，将财税收入纳入补助因素分析，科学确定补助标准，推进以奖代补政策落地，切实落实县级人民政府主体责任；推出农村公路修复性养护、美丽乡村路建设、农村公路服务能力提升、交通行业履职能力建设等系列专项，注重彰显管养等“隐形实绩”，带领行业彻底走出“以建代养”“重建轻养”“重管轻运”的老路，切实推动高质量发展措施落地见效。