产业扶贫视角下农村“插花式”贫困现状及对策分析

吉则尔夫，郑祥江

（西南科技大学，四川 绵阳 621000）

1984—2000 年期间，产业扶贫开始引入国家扶贫政策领域，特别是1994 年印发《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000 年）》文件对产业扶贫的基本途径、形式以及范畴进行要求，但没有明确产业扶贫的概念。2001 年印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》文件中才正式提出产业扶贫概念，2011 年印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》文件进一步明确产业扶贫概念、方向和路径。此后，党的十八大、十九大报告以及乡村振兴战略进一步完善了产业扶贫的内容、制度、政策以及模式，同时强调产业扶贫是现阶段扶贫的重点，实现精准扶贫的重要举措，确保贫困人口持续稳定增收、摆脱贫困的关键。近几年来，专家学者对乡村产业扶贫、产业发展方面进行深入探讨。王霞[1]研究指出产业扶贫是从根源上促进贫困地区经济发展、提升贫困群众发展能力而消除绝对贫困的关键。李国祥[2]、胡伟斌等[3]认为乡村产业发展与国民经济紧密联系在一起，对农民持续稳定增收、消除贫困起着不可替代的作用，并提出对策建议；李志萌等[4]研究表明乡村产业扶贫有利于促进当地经济发展、增加农民就近就业岗位、拓宽收入渠道；包玉华[5]认为集体经济、合作经济、龙头企业等组织的乡村产业扶贫成效显著。由此可知，众多学者研究产业扶贫问题并提出对策建议，充分发挥贫困地区特色产业发展，增加农民收入，有效推动我国脱贫攻坚战取得重大性突破。然而，很少从产业扶贫角度探讨“插花式”贫困问题，其中龚蔺等[7]研究表明乡村旅游扶贫可以有效解决“插花式”贫困问题。林俐[8]认为“插花式”贫困人口居住在不同的区域，贫困原因复杂，产业发展基础薄弱，脱贫难度大，需要提高产业扶贫资金投入力度。李慧[9]认为解决“插花式”贫困需要构建农业新型经营体系，推动乡村产业发展等措施。李智[10]研究指出党建引领开展农民夜校等培训，培育能有效推动产业发展的乡村能人。胡正天[11]以案例研究方式对湖北省插花贫困地区精准扶贫进行全面系统地研究，表明贫困地区应结合本地资源优势，引进龙头企业，推动特色产业发展，增加农民收入。周林等[12]对脱贫攻坚主战区 与“插花型”贫困地区的致贫原因进行对比分析表明，提高帮扶成效的关键是因地因人因时制定帮扶措施。

据统计，截至2018 年12 月下旬，四川省有146.9 万贫困人口离散地分布在26 251 个非贫困村，占四川省贫困人口总数的54%。这表明“插花式”贫困人口多，分布广泛，更需要乡村产业扶贫来带动这些群体实现稳定脱贫。笔者采用绵阳市8 个县市区的调研数据，从产业扶贫角度着重分析“插花式”贫困的问题，进一步优化产业精准扶贫，有效带动贫困人口持续稳定收入脱贫，确保2020 年共同步入全面小康社会。

1 绵阳市“插花式”贫困及其产业发展的现状

1.1 绵阳市“插花式”贫困现状

农村“插花式”贫困是指国家或省级扶贫工作重点区域之外经济相对落后而又零星分布的贫困乡村或农户。与集中连片的贫困县、乡、村相比较，“插花式”贫困具有几个显著的特点：一是贫困分布广，贫困发生率较高，贫困人口总量大。二是产业发展基础条件较差，集体经济薄弱，就近务工机会少，收入差距大。三是政策支持力度和帮扶力量弱，项目和资金投入少。四是贫困人口文化程度低，自我发展能力弱，致贫原因复杂，其中因病致贫和因残致贫占绝大部分，而贫困村贫困人口的致贫原因大都为缺少劳动力、技术、资金[7]。

针对绵阳市来看（表1），截至2018 年12 月下旬，据统计建档立卡贫困人口为21.8 万人，其中82.63%分布在非贫困县，14.1 万名“插花式”贫困人口点状式分布在2 406 个非贫困村，占全市建档立卡贫困人口总数的64.68%，平均每个非贫困村有58.6 户贫困户。8 个县市区中，三台县“插花式”贫困人口最多达4.9万，占其贫困人口的63.64%；涪城区全部属于“插花式”贫困人口；其他8.9 万“插花式”贫困人口不均等地分布在其他县市区。由此看出，绵阳市“插花式”建档立卡贫困人口数量极大，分布不均匀，贫困原因多，而且之前社会各界对这群人的关注度低、帮扶力量弱、产业等资源配置少等现象严重，脱贫任务十分艰巨。2018 年，市委市政府注意到“插花式”贫困的严重性后，在全市组织调研、论坛以及征求意见等方式不断探索有效解决“插花式”贫困运行机制，并制定出台了《关于进一步统筹解决“插花式”贫困问题的实施方案》，有效解决当前问题。

表1 绵阳市贫困人口分布情况

1.2 绵阳市“插花式”贫困地区产业发展现状

绵阳市注重农业产业发展，先后依次出台《绵阳市“沃野绵州”现代生态循环农业发展规划（2016—2030 年）》《绵阳市现代农业六大重点产业发展规划（2017—2020 年）和绵阳市现代农业十大主导产品行动方案（2017—2020 年）》《绵阳市现代农业园区建设推进方案》等相关农业产业发展的政策和方案，给乡村提供更多的政策、项目、资金等，结合本市地理、气候、资源等自然条件，发展优势产业，有效带动群众脱贫致富。

1.2.1“插花式”贫困地区产业扶贫模式情况分析截至2018 年12 月下旬，各县市区均以合作社入股分红、分散代养、扶贫车间就业等方式有效探索不同的产业扶贫模式，有效带动“插花式”贫困户增收，受益近2.5 万户4.3 万人非贫困村贫困人口。主要有三台县结合当地藤椒产业探索出“1+4”产业扶贫模式，受益“插花式”贫困户有6 710 户；梓潼县“1+5”生态循环产业扶贫模式，实现贫困户平均增收超过 4 000 元/户；安州区“343”产业扶贫模式，受益752 户“插花式”贫困户脱贫；江油市“11355”农业经营主体带动脱贫模式，实现贫困户人均收入近 5 000 元等。

1.2.2“插花式”贫困地区产业扶持政策情况分析（1）丘区县扶贫专项资金项目支持情况分析。片区县为贫困县，丘区县和其他片区外县均属于“插花式”贫困县，即非贫困村。绵阳市三台县、梓潼县、盐亭县为丘区县；涪城区、安州区、江油市为其他片区外县；北川羌族自治县和平武县为片区县。

总体来看（表2），2016—2018 年，绵阳市丘区县、片区县和其他片区外县专项扶贫资金总投入及人均投入逐年递增，且丘区县和其他片区外县专项扶贫资金平均总投入及人均投入比片区县少。从专项扶贫资金投入方面看，片区县从2016 年1.29 亿元增加到2018 年2.90 亿元，平均每年增加0.81 亿元；丘区县从2016 年1.26 亿元增加到2018 年2.29 亿元，平均每年增加0.52 亿元；其他片区县从2016 年0.47 亿元增加到2018 年1.37 亿元，平均每年增加0.45 亿元。从人均投入情况方面看，2018 年片区县人均投入比2016 年增加了3 930 元，平均每年增加1 965 元；2018 年丘区县人均投入比2016 年增加了808 元，平均每年增加404 元；2018 年其他片区外县人均投入比2016 年增加了1 496 元，平均每年增加748 元。

（2）非贫困村产业扶持基金建立情况分析。根据表3 可知，当前，绵阳市已建立产业扶持基金的非贫困村共有698 个，占有贫困任务的非贫困村的29.01%，资金规模达6 113 万元。其中北川羌族自治县投入非贫困村的产业扶持基金最多，达2 090 万元，每个非贫困村均10 万元；平武县按照每个村规模10万～15 万不均等标准，174 个非贫困村全部建立产业扶持基金1 865 万元；涪城区按照建档立卡人数分配，在20 个非贫困村当中设立产业扶持基金250 万元，每个村投入资金10 万～35 万元不等；安州区在30 个非贫困村设立产业扶持基金300 万元，每个村均10万元；江油市按照每人1 000 元的标准，建立238 个非贫困村产业扶持基金818 万元；三台县按照每个村20 万元标准，建立10 个非贫困村产业扶持基金200万元；盐亭县按照每个村30 万～50 万元标准，建立17 个非贫困村产业扶持基金540 万元；梓潼县非贫困村陆续建立产业扶持基金，目前已投入50 万元资金。

1.2.3“插花式”贫困地区产业扶贫利益联结机制情况分析“插花式”贫困户与专业合作社、大型农业产业企业、家庭农场等新型经营主体建立可持续的利益联结机制，通过土地入股分红、资金入股分红以及劳务等多种形式获得产业发展红利，确保贫困户稳定增收。其中江油市通过产业扶贫利益联结模式带动贫困户6 034 户发展产业、涪城区带动176 户贫困户发展产业、梓潼县带动3 682 户贫困户发展产业等。

1.2.4“插花式”贫困地区新型职业农民培训情况分析2018 年，绵阳市已培训新型职业农民1 832 人。其中青年农场主53 人，农业职业经理47 人，培训新型农业经营主体带头人1 433 人。给农业产业发展注入一批懂技术、会管理、善经营的新力量，在一定程度上有利于乡村农业产业发展。但这群新型职业农民的数量极少，无法满足当前农业现代化的需求，而且大部分均不属于“插花式”贫困地区群众。

2 “插花式”贫困地区产业扶贫面临的问题

产业扶贫是脱贫攻坚的战略重点和主要任务，对壮大乡村集体经济、增加贫困户收入、提升贫困人口生产能力等方面发挥积极作用。然而调查得知，绵阳市在“插花式”贫困区域产业扶贫过程中面临着各种困境。

表2 绵阳市丘区县、片区县、其他片区外县财政专项扶贫资金及人均投入情况

表3 绵阳市非贫困村产业扶持基金建立情况

2.1 基础设施薄弱，长效致富能力不强

绵阳市14.1 万“插花式”贫困人口分布于交通不便、自然资源条件差、农业基础设施薄弱、公共服务不完善地区，其生产水平低、抵御自然灾害能力不强、贫困人口增收门路少等共性问题突出，特别是不畅通、水利基础设施、公共配套服务建设滞后以及自然灾害繁多，导致乡村产业发展成本高、发展风险大、发展缓慢，带动长效致富能力不强。

2.2 政策支持力度弱，产业扶贫项目资金不足

为了打好打赢脱贫攻坚战，大部分的涉农项目、专项扶贫项目、基础设施项目及其资金投入贫困村，使非贫困村产业发展政策支持力度远落后于贫困村，严重缺乏资金项目投入。据统计分析，2016—2018 年，片区县平均总投入分别是丘区县平均总投入的1.5 倍、1.4 倍和1.9 倍；分别是其他片区外县平均总投入的4.2倍、3.5 倍和3.1 倍。同时，非贫困村没有稳定的产业发展资金。国扶办规定，贫困村产业扶持基金规模不得低于50 万元，使相关部门分配扶贫资金时，优先满足贫困村需求，但非贫困村无法享受此类政策，仅仅依靠县级财政专项扶贫资金、统筹整合资金等方式统筹发展产业。

2.3 产业扶贫利益联结机制不健全，产业发展效益不佳

从实践来看，8 个县市区均已建立农业专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体，但与贫困户产业扶贫利益联结机制不健全，导致产业发展效益不佳。一是部分地区新型农业经营主体数量比较多，发育不足，质量弱，缺乏规范化、精细化经营管理，带动贫困户发展产业能力不强。二是与贫困户产业扶贫利益联结关系不强，利益共享能力不足。主要是贫困人口吸收新知识新技能能力弱、观点落后、判断能力低等原因，参与产业扶贫意愿不强。而部分新型农业经营主体仅考虑盈利而无约束机制，带动贫困户产业发展意愿不强。总之，以专业合作社、家庭农场、龙头企业等引领的可持续增收的当地主导特色产业有所缺乏，引领贫困户脱贫致富能力弱。

2.4 群众内生动力不足，难以满足产业适度规模发展

贫困户脱贫致富的关键是靠产业发展，而产业发展最直接最有效的途径是适度规模经营，这也是当前农业现代化发展的趋势。由于“插花式”贫困户均属于分散小农户，经营自家的一亩三分地，很难实现与农业现代化的产业适度规模发展相对接。近几年，脱贫攻坚任务升为国家最重要的任务，中央、省、市、县涉农相关部门出台各种产业发展政策，各地区均以龙头企业、专业合作社、家庭农场等各种合作组织引领产业适度规模发展，但“插花式”贫困群众当中有一技之长的青壮年劳动力大量涌入大中小城市，留下的主要为幼老弱病残孕群体以及具有劳动力的文化水平低、思想观念陈旧、传统小农经济意识根深蒂固、接受新知识和新技术能力弱和脱贫意识非常薄弱群体，“等靠要”思想严重，内生动力不足，严重缺乏自我发展产业脱贫的乡村能人。

3 “插花式”贫困地区产业扶贫对策建议

3.1 以完善基础设施为先导，强化产业扶贫硬件支撑

基础设施薄弱是影响乡村产业扶贫的首要因素，更是制约“插花式”贫困户脱贫致富的关键因素。政府应统筹部署，比照贫困村退出“一低五有”标准，对“插花式”贫困村进行全覆盖摸排走访，制定“对标补短”方案，加强提高基础设施建设投入力度，围绕改善困难群众生产生活条件和产业发展环境，重点扶持建设道路交通、人畜饮水、电力通信等基础设施，配套建设教育、卫生、文化、体育等公共服务设施，从根本上解决困难群众行路难、饮水难等问题，切实改善困难群众的生产生活条件，为“插花式”贫困地区产业扶贫提供硬件支撑。

3.2 加大产业扶贫扶持政策力度，补齐产业发展项目资金缺口

一是当前“插花式”贫困地区扶贫工作滞后于贫困村的问题很显著。在扶贫政策和项目资金总量不变而贫困村退出任务数大幅度减少的情况下，政府部门应根据具体情况，统筹中央、省、市县各级资金以及政策，适当向“插花式”贫困地区倾斜优化产业扶贫发展条件，缩小“插花式”贫困村与贫困村产业发展条件差距。

二是政府部门应整合闲置资金和项目，科学规划产业扶贫项目，建立非贫困村产业扶持基金，避免“插花式”贫困地区因缺乏产业发展项目资金，产业发展极其困难，从而限制农民增收渠道和壮大集体经济门路。同时还应制定全覆盖、多层次、可行性强的产业扶持基金管理制度和运行机制，组织相关负责人开展产业扶持资金业务培训会，加大产业扶持资金的宣传力度，提高产业扶持资金使用效率。

3.3 因村因户分类施策，充分发挥贫困人口持续增收能力

一是充分考虑“插花式”贫困村的地理条件、气候、贫困人口以及需求等因素，结合主推“一村一品”等产业扶贫相关政策要求，发展适合本地的主导特色产业。

二是结合“插花式”贫困户的实际情况，包括致贫原因、劳动能力、土地规模等条件，制定相应的产业扶持措施，充分发挥贫困人口持续增收能力。如缺资金贫困户，帮扶干部就引导他们领取产业发展基金、贷扶贫小额信贷等自主发展产业；缺技术贫困户，农技员在田间讲解农业产业发展的相关技术指导；因残因病无劳动力的贫困户，以土地、资金等形式加入专业合作社入股分红等。

3.4 建立健全产业扶贫利益联结机制，提升带动贫困户脱贫致富能力

“插花式”贫困地区要建立健全以专业合作社、龙头企业、家庭农场等新型农业经营主体与贫困户的利益联结机制，秉持着数量不在多而在精的原则，建立和完善内部管理机制、运行机制、利益分配机制等。同时，通过积极研究探索以土地、资金以及劳动力等各种资源为契机，寻找适合本地而又经营主体、贫困户共同达到双赢的产业发展合作模式，如“专业合作社+贫困户”“龙头企业+产业基地+贫困户”“政府+专业合作社+龙头企业+贫困户”等扶贫模式，引导贫困户加入合作组织，融入农业产业发展体系，实现持续稳定收入，摆脱贫困，全民致富。

3.5 强化新型职业农民等培训，补充产业适度规模发展的乡村能人

针对“等靠要懒”等思想的“插花式”贫困人口，借助“扶贫赶集日”“政策宣讲日”“农民星期日”等时间节点加强宣传政策教育活动，引导激发“插花式”贫困群众自觉转变脱贫思想和态度。积极开展“网络远程教育”“农民夜校”以及新型职业农农民等专业技能培训，培养一批掌握新技术、会经营、善管理的乡村能人，同时鼓励大学生、农民工、企业家返乡创业，从事农业生产、经营、管理等工作，引导贫困群众自我发展的积极性，不断提高困难群众的参与度和获得感，形成勤劳致富、积极自主发展产业的良好行为习惯，从而破解产业适度规模发展与乡村能人不足的矛盾。