吉林省建造师资源配置分析

文 / 解国风 刘广杰 谭敬胜

建造师属于社会经济活动中的人力资源，与物力、财力资源同是建筑业发展的基本物质条件。资源需求相对稀缺是经济发展特定阶段的产业内部矛盾的外在表现，在社会化大生产条件下，市场对资源配置的决定性作用体现在产业运行的经济效益产出，在竞争中实现生产要素的合理配置。政府对市场干预的作用体现在整体经济效益协调和均衡发展，同时避免产生负面影响，对于建造师而言就是市场秩序规范问题。本文通过吉林省建筑业统计数据，分析探讨建造师与建筑业协调发展的资源配置问题。

一、建造师执业制度与建造师需求

为适应社会主义市场经济发展和深化建设事业管理体制改革，经过近10 年的调研、论证，以人事部、建设部《关于印发〈建造师执业资格制度暂行规定〉的通知》 （人发〔2002〕111 号）为标志，建造师执业资格制度在我国工程建设领域正式确立。为保证这项制度顺利实施和建筑业稳定，在5 年（2003～2008）过渡期内，原项目经理证书与建造师执业证书等同。从2004 年起国家开始组织建造师执业资格考试，初始阶段由于吉林省建造师考试通过率较低，与市场需求相差甚远，资源配置一度成为制约产业发展的瓶颈问题。

二、造成建造师资源配置矛盾的主要原因

（一）企业资质晋升的内在需求

建筑业企业资质晋级和增加经营范围都需要增加注册人员，例如一级房屋建筑总承包企业若要取得多项资质，必须满足建造师专业要求，建造师需求要大于房建一级资质标准。特别是过渡阶段，企业为维护资质和晋升的建造师储备，成为建造师的产业内生刚性需求。

（二）在建项目占用大量资源

按《注册建造师执业管理办法》（试行），在工程建设期间，每名建造师只能担任一个项目的负责人。一般来看，每家建筑企业至少有几十项工程同时施工，企业必须有一定的建造师储备。特别是随着城镇化水平提高和固定资产投资规模扩大，基本建设项目越来越多，所占用的建造师资源也越来越多。

（三）工程规模扩大的客观需要

按照《建筑业企业资质标准》（建市〔2014〕159 号）规定的二级企业承包工程范围，有些工程规模超出了二级注册建造师执业范围，需要由一级注册建造师任项目负责人，还有的行业没有设置二级注册建造师。

（四）具备执业资格的专业人员数量较少

吉林省属于发展相对滞后地区，除政治经济核心区域，边远地区具备考试资格和专业教育的人员与实际需求极度不相应，即便是具备二级建造师执业资格人员也不能满足市场需要。

三、建造师队伍结构与建筑市场需求

（一）建造师资源区域分布不均衡

按照建筑企业资质管理的有关规定，一级及以上企业资质标准都必须拥有一定数量的一级注册建造师队伍，二级及以下企业资质标准亦要求必须有数量相对应的注册建造师等人员。依据建筑企业资质标准和企业户数，可以推算满足资质标准的建造师需求的加权条件。2009～2018年，吉林省注册建造师人数与资质标准供求比在1.2 至3.1之间（图1），就资质需求而论建造师总量需求矛盾并不突出。从一级建造师资质供求比上分析，2009～2014 年逐年下降，资质晋升是资源配置的主要矛盾，2014～2018年呈升势，资源配置主要矛盾已从资质需求逐渐转化为经营需求。从二级建造师资质供求比上分析，2009～2016 年逐年上升，特别是2014～2016 年注册人员增长较快，至2016 年需求比达到3.09，资源配置矛盾已完全化解，此后陡降是由于行政注册政策调整出现暂时性问题（后文详述），对产业发展已无制约性影响。

图1 户均注册建造师与资质需求加权条件比

但注册建造师与建筑企业区域分布不均衡问题只是有所改善，并无根本性改变。可用地区建造师占全省比例与建筑企业占全省比例之比来量化均衡性，选2009、2014、2019 年三个时点具体分析（图2）。以2009 年为基点，至2014 年分布均衡性改善显著，2019 年较2014年不均衡性增大，宏观原因是清理“挂证”，注册人员减少。总体上长春市略有下降，仍占多数资源；吉林市变化不大；延边、四平、辽源、松原、白山五个地区均衡性改善；通化、白城两个地区不均衡性增大。

图2 2009 年、2015 年、2019 年 吉林省注册建造师与建筑企业区域分布

以上分析表明，吉林省建造师资源配置矛盾已从资质需求转向经营需求，资源配置亟待解决主要矛盾是建造师区域分布不均衡问题。由此引起两个问题，一是一级注册建造师配置失衡，成为企业晋升一级资质难以跨越的门槛，对边远地区建筑业的发展更为重要；二是高资质企业向经济发展较好地区集中，管理日趋规范，低资质企业为承揽工程剑走偏锋“挂靠”经营，不仅加剧了建筑市场不规范竞争，而且增加了质量、安全等隐患。

（二）建造师资源配置已发生质变

建筑业企业资质管理制度是政府调控市场、引导行业发展的重要手段，企业资质需求实质是跨越市场准入“门槛”。长期以来，注册建造师数量作为建筑企业资质晋升的否决项指标，与建筑企业经营活动紧密相关。2009～2015 年，一级注册建造师增长与一级资质建筑企业增长走势基本一致，两条曲线完全相关，说明建筑企业晋升资质是建造师执业资格考试的原动力，2015 年后相关性消失。一级建筑企业资质晋升率下降，是建筑市场份额缩减，本埠建筑业企业资质晋升需求下降、个别企业外迁的量化体现，一级建造师注册率上升从另一个角度表明，资源配置已从资质晋升转向市场需求，完成量变到质变的转换。

同理，2014 年后二级注册建造师增长与二级建筑企业增长率已不相关，一是除个别行业外，单就资质而论，二级注册建造师总量接近企业需求；二是省内二级资质企业已普遍分布，此后资质配置需求亦已转向市场经营。需要说明的是2017 年和2018 年，注册率陡降是行政管理核查“挂证”措施的体现，而建造师资格考试未见明显“降温”，社会资源储备量增加（图3）。

图3 注册建造师增长与建筑企业增长

（三）建造师需求趋于饱和

计划经济时期建筑企业基本在行业内经营，毕业生大都是按专业分配，管理体制形成了行业间的市场自然壁垒。市场经济条件下，建筑业企业为扩大经营范围，突破行业间准入“门槛”，产生了对行业外专业建造师的需求。建筑业总产值主要由三部分构成，房建工程约占60%，土木工程约占30%，安装工程约占10%。一般来说，建筑工程专业需求量最大，土木工程主要涉及公路、水利、市政、铁路及矿业等专业，安装工程涉及机电专业。选取2015 年底和2019 年底两个时点，通过比较二级及以上资质各行业企业实际户均建造师与这些企业资质最高需求加权值，分析各行业建造师配置差异（图4）。

2015 年底，建筑、市政及公路、水利工程注册建造师数量已超过建造师资质需求加权值的两倍，也说明注册建筑师资源配置的主要矛盾已由资质需求转向经营需求，机电专业注册建造师供求矛盾突出。

2019 年底，除建筑工程外，其他各行业注册建造师户均值与加权值比都明显上升，而且比值均大于1，资源配置矛盾全部由资质晋级转向市场需求，机电专业建造师供需矛盾也已缓解。对于吉林省建造师资源配置矛盾变化，自2004 年起用了15 年时间。

图4 二级资质以上企业各专业注册建造师户均人数与加权平均值比

建筑安装工程固定资产投资决定建筑市场份额，与建筑业总产值紧密相关，建造师市场需求与建筑业企业市场份额紧密相关，这是三者间的逻辑关系。2009～2018年，吉林省建安工程固定资产投资占全社会固定资产投资比重呈缓升态势，而建筑工程总产值占建安投资的比值自2014 年后缓慢下降，与投资占比走势相反，本埠企业市场竞争力明显减弱，注册建造师增长率下降是市场对资源配置决定作用的正常反映，需求主要体现在建筑企业对市场的预期，对规模型企业而言注册建造师增量是经营储备的需要（图5）。

图5 注册建造师增长与建安工程投资及建筑业总产值

四、注册建造师队伍建设

（一）执业建造师人员素质

吉林省地处北方，年施工期较短，注册建造师执业资格考试时间在施工旺季，工程技术人员没有充足时间准备是考试通过率不高的原因之一。为解决建造师短缺问题，吉林省行政主管部门根据本地区实际情况，在政策范围内，参考国内其他地区的做法，2009～2014 年采取了调控措施，根据各专业建造师需求确定合格线。这项举措成效明显，至2014 年，二级注册建造师已经能满足建筑市场需要，边远地区建筑企业资质需求也基本得到解决，2009～2019 年取得二级建造师执业资格人员累计达到46327 人，在核查“挂证”以后，2018 年起参考人数和合格率回升。一级建造师自2014 年起参考人数呈降势，合格率逐年上升，人员素质明显提高（图6）。

图6 吉林省注册建造师考试及注册情况

（二）注册建造师资质需求边际

注册建造师资源配置是一个渐进过程，达到边际需求时限由执业资格考试通过率决定。注册建造师达到配置需求的边际条件由注册建造师人均产值、企业资质晋升、建筑业总产值增长这三个因素决定。根据统计数据，2009～2014 年，注册建造师人均产值大约为0.12 亿元，2015～2018 年在0.6 亿元～0.8 亿元，以此判断人均0.12亿元产值已达到企业资质需求边际，此后注册人员增长以企业经营需要为主。建造师加权条件曲线和实际注册人数曲线在2013 年和2017 年相交，即吉林省一、二级注册建造师需求边际条件在0.22～0.27 之间。2014 年之后，吉林省建筑业总产值徘徊在2200 亿元左右，总体呈下降态势；市场低迷，企业缺少晋升资质动力，个别企业外迁，总承包一级企业户数基本没有变化。

建筑业总产值与总承包一级资质企业户数

综合上述3 项指标及实际注册建造师人数推算：一方面是资质需求，一级注册建造师人数约为4000 人，二级注册建造师人数约为15000 人；另一方面是现阶段市场需求，一级注册建造师人数约为7000 人，二级注册建造师人数约为30000 人。可见，除极个别专业外，大多数专业注册建造师均可以通过市场调节配置（图7）。

图7 注册建造师人均产值与人数比

（三）建造师行政管理

按照《注册建造师管理规定》（153 号部令），取得建造师执业资格证书人员申请注册的基本条件是“受聘”于一个单位。在这个原则的制约下，吉林省注册建造师注册率并不高，2009～2018 年，注册率平均约为70%，波动幅度不大；二级建造师注册率在60%～70%之间；2018 年，24689 名二级注册建造师因社保信息与注册单位不符被“锁定”，注册率陡降是行政干预的结果，不代表市场需求。

综上，从行政角度，建造师管理可控，成为关注焦点的“挂证”现象是私利在建筑业内“寄生”的表现。现行管理体制下，一级注册建造师可以异地注册，二级注册建造师只能在省内注册，实际上大多数“挂证”是由于管理信息不完备造成的。对于大型企业而言，“挂证”是项目需求产生的跨岗位执业，对于地方企业，特别边远地区企业主要是资质需求。

五、注册建造师管理建议

综上分析，吉林省建造师数量已经满足边际条件，市场需求也基本达到平衡，并因执业资格人员自然增长将持续改善。建造师资源配置问题已转化为产业发展中次要矛盾，完全可以通过行政干预调整。

（一）提高注册率

结合现行政策，充分利用执业资格人员的社会储备，以有利于产业发展为原则，灵活把控注册条件，允许业内高校教师和事业单位人员以扶助边远地区建筑业发展的方式兼职注册，以推进全过程咨询为切入点，参与工程建设管理，赋以“产学研”相结合与时俱进的意义。

（二）提高注册建造师证书周转效率

坚持实行“对停工缓建及在施工程主体工程完工项目，准许项目经理建造师证书解锁”这一行之有效的办法，以提高注册人员执业效率，缓解企业因建造师不足造成的经营压力。

（三）借鉴“区块链”思维解决注册建造师信用管理问题

以习近平总书记关于加快推动区块链技术和产业创新发展的指示为指导，探索这一信息技术在建筑行业应用实践。利用“不可篡改、全程留痕、可以追溯、集体维护、公开透明”等特点，借鉴“以太坊”智能合约思维，打造“数字”信誉，建立起一个“P2P”去中心化的执业人员信用管理机制。