深化集体林权改革 加快推动乡村振兴

长沙市林业局调研组

湖南省林业局胡长清局长批示：

曙光、景长等同志的调研工作做得好。好在深入实践寻找林业发展良策，好在紧扣林业突出问题开展调研，好在系统分析了林权改革情况与问题，提出了对策措施；还好在借助“外脑”集思广益。

当前，林业正处于转型发展期。我们面对众多新情况新问题，要开创性地工作，务必深入调研、加强分析、加强学习、提高本领。要善于把调查研究当作基本功，坚持问题导向，加强对重大改革问题的调研，尽可能多听基层的声音，尽可能多接触第一手材料，尽可能解决存在的突出问题，努力使对策建议有的放矢、切中要害，为改革发展出实招、谋良策。

集体林权制度改革是继土地改革以来的又一重大改革，自2009年在全国全面启动以来，已经实施了10年。在乡村振兴战略实施的大背景下，新一轮的集体林权改革如何巩固成果、实现新的发展？带着这些问题，2019年9月25日～27日，长沙市林业局组织相关人员赴江西省铜鼓县和我省浏阳市进行了实地调研，形成专题调研报告。

长沙市集体林地及林权改革现状

集体林地产权基本建立。长沙现有集体林地面积59.91万公顷，占林地总面积的99.09%，国有林地面积占比不到1%。2007年4月，浏阳启动林改试点。其它县区集体林权制度改革于2009年1月全面启动，2010年基本完成明晰产权、承包到户。全市确权集体林地面积59.47万公顷，占集体林地总面积的99.26%，发放林权证54.3504万本，林权证发证面积57.17万公顷。

集体林权改革不断深化。一是规范林权流转秩序，在各区县（市）成立林权管理机构，推动林权流转信息及时共享。充分发挥中部林权交易中心的作用，浏阳市、望城区为高级会员，长沙县、宁乡市、岳麓区、开福区为交易综合会员。二是加大财政金融支持。市林业局与邮政储蓄银行、长沙银行签订了“信贷助农”战略合作协议，拓展林业产业融资渠道。宁乡出台《林权抵押贷款管理实施办法》和《林权抵押登记管理办法》，与银行业金融机构探索贷款机制，开发适合的贷款品种。浏阳大胆创新，开展林地经营权抵押贷款，在浏阳农商行、长沙银行等6家金融机构推动林权抵押贷款业务。三是稳妥推进三权分置。按照中央和省委部署，在浏阳市开展了林地三权分置改革试点，推动林地所有权、承包权和经营权独立办证，取得了初步成效。

林业经营主体蓬勃发展。一方面，新型林业经营主体大量涌现。据统计，2016年～2018年，长沙市林业经营专业大户、家庭林场、农民林业合作社、林业企业等四大新型林业经营主体由2278家增长至2776家。林业合作社示范社经营项目涵盖油茶、楠竹、茶叶、花卉苗木、休闲旅游等多个领域，现已创建4个国家级林业专业合作社和8个省级林下经济示范基地。另一方面，林业多种经营不断出现。全市林下经济发展面积达6.43万公顷，主导产业为森林景观利用、林下养殖、林下种植等，产品包括黑山羊、林下土鸡、土产蜂蜜、食用菌等。

试点示范成效明顯。2007年4月，浏阳作为全省16个集体林权制度改革试点县市之一，启动林改试点工作。2014年11月，浏阳市集体林权制度改革纳入全国第二批农村改革试验示范区。2017年6月，全省林地“三权分置”改革两个试点之一在浏阳实施。浏阳的试点示范成效有：有序推进“三权分置”，全面赋予《林地经营权流转证》在权属证明、抵押贷款、林权登记、森林保险、林业生产经营等方面的权能，累计核发《林地经营权流转证》15本，涉及林地小班32个、面积200公顷。规范流转服务，依托湖南省中部林权交易中心累计办理林权流转3.6万宗、交易金额达16亿元；依托林权管理服务中心，累计办理抵押贷款210宗、金额3.6亿元，帮助林产工业企业申请各类银行贷款近15亿元。促进规模经营，坚持“一乡一特色、一区一优势”的发展方向，出台《湖南省浏阳市林下经济示范基地建设方案》，现有林下经济组织289家，利用林地4.2万公顷，吸收工商资本4亿元，林农增收4亿元，受益林农达4.6万人，带动劳动就业和创业10万人，获评国家级林下经济发展示范基地。

制约集体林权改革的突出问题

林地承包权细碎分散增加规模经营的难度。集体林地承包权虽已基本实现“明晰产权、承包到户”，但林地承包关系细碎、分散，造成林地流转连片面积偏小、成本增加、难度加大，规模流转只要其中一户不同意就影响整个项目的推进。此外林农经营意识相对落后，流转意愿偏低，以家庭经营为主，小农思想浓厚。

林业经济持续发力不够。一是林业经营前期需投入大量的资金、人力、物力，加之投资回报周期较长，导致工商资本进入积极性不高。二是财政资金的支持仍然不够，近两年倍受关注的森林康养、家庭林场等均没有设置专项财政经费支持。在贷款贴息、银行抵押等方面，省、市也没有明确的政策、政府担保平台。三是财政层面仅对生态公益林、天保林进行补助、补贴，对既不能采伐木材也不能经营的风景林、水源涵养林没有财政补助。四是与农业信贷和工业贷款相比，林木生长经营周期较长，导致提供给林业的贷款微乎其微。

林权新证换发不顺。一是制度上有欠缺。虽然前些年省国土资源厅、省财政厅、省林业厅联合出台了《关于做好森林林木林地不动产登记工作的通知》，但缺乏操作性。二是技术规程不统一。自然资源规划部门不动产勘测用的是1：2000的地理坐标，林业部门原颁发的林权证用的1：10000地形图勾绘，没有地理坐标，且分摊到户时，林农担心作为计税面积，百般压缩，林权证记载面积与实际面积不符。二是办证系统无法对接。自然资源规划部门办理不动产登记用的是不动产登记系统，林业部门颁发的林权证不能电子化，无法融入地理信息系统，新办证成本过高，需要群众负担，群众想办办不了。

林权流转市场体系滞后。目前长沙市尚未建立林权流转市场，林权流转价格较低，制约了林农林地流转的积极性；实际流转中，多数交易价格由交易双方决定，资产交易价格估价不科学，评估主体缺乏，评估费用过高，增加了林地流转纠纷的隐患；有流转愿望的林农缺乏方便快捷发布流转信息的渠道，有林地需求的企业缺乏了解流转信息的门路，迫切需要架起供需双方的信息桥梁。

林业基层力量不强。由于机构改革，县区（市）级林业工作人员大幅减少，全市仅宁乡、浏阳市林业部门单设，长沙县和六区均合并，下设林业科；全市乡镇林业站从72个减少至22个（暂保留），林业站在编人数从515人减少至124人。此外，按照属地管理原则，区县（市）及基层林业站承担着林权改革、森林保护等主体责任，同时按照权责下移便民的要求，现有人员无法胜任工作要求。

推进长沙市集体林权制度改革的对策与建议

一是培育主体，解决好“谁来干”的问题。

着力培育新型林业经营主体。一是加快培育家庭农场。对条件成熟、经营能力尚可的家庭经营组织进行重点扶持，开展家庭林场示范创建活动，每年培育8～10家有特色、有亮点的家庭林场。二是壮大林业合作社等经营主体。结合国家战略储备林制度，在森林资源流转活跃的浏阳市，扶持壮大股份合作林场，并在林业重点工程项目上予以重点支持。三是完善新型林业经营主体联林带户机制。支持龙头企业、示范性林场、林业合作社为林农提供林地林木托管、统一经营作业、订单林业等专业化服务，对帮扶人口多、带动能力强、发展效果好的新型林业经营主体优先给予政策支持。

着力培育新型职业林农。重点支持林业科技人员、高校毕业生、退役军人、个体工商户、返乡农民工等从事林业开发，转变为新型职业林农；将一批素质高、能力强、业务精的职业林农培育成林业职业经理人，鼓励职业经理人向生产经营、电商营销、金融服务、产品研发等领域发展；依托省会城市科研院校集中的优势，采取政府购买服务的方式，形成“林业专家+林业职业经理人+生产基地”的科技服务模式，对林业职业经理人开展“一对一”“保姆式”教学，多渠道提高林业职业经理人素质，实现林业科研成果到林间地头无缝对接。

着力培育壮大新型林业集体经济体。一是支持对有条件的集体林业资产推行农民股份合作。探索以组为单元，成立集体经营组织，按照“分股不分山、分股不分林”的方式，在不影响集体林地所有权的前提下，进行林地流转，实行“组+农户”按比例入股、分红，建立可持续的经营模式。二是鼓励工商资本与集体经济组织开展合作经营。鼓励工商资本带技术、带资金入股，实行“工商资本+集体+农户”按比例入股、分红的模式，按照全产业链、全价值链的现代产业组织方式开展创业创新，让林农与新型林业经营主体共担风险、共享受益。三是依托支部壮大集体经济。发挥村党支部的先锋模范作用，鼓励村党支部统筹整合集体资产、资源、资金，学习借鉴宁乡村党支部发展经济的模式，即“党建+能人+合作社+农户”，引导林业项目资金向村集体经济组织倾斜，形成资金、信息、技术等各类资源的叠加效益。

二是产业引领，解决好“怎么干”的问题。

产业业态要拓展，发展“林业产业+”。一是重点与休闲文化旅游结合。从点、线、面多个层次确定旅游发展空间，规划重点旅游区域，在全市形成2～3条精品旅游路线，打造3～5个经典旅游景点。二是试点与健康养生相结合。整合闲置医疗资源，搭建医疗机构与养老机构业务协作平台，打造森林养生中心（馆）、森林浴场、健身步道、森林瑜伽等，完善森林步道等基础设施建设。三是有效与体验科普相结合。选择林相较好的区域，突出传统森工文化、木工、手工、水果采摘等的体验、参与，发展亲子互动体验产业。四是适度与种植业、养殖业相结合。在不破坏生态环境的前提下，以绿色有机高效为核心，加大种植结构、生产方式调整力度，坚持规模养殖与分散养殖、常规养殖与特色养殖相结合，发展林下养殖、种植，提供更多生态绿色产品。

产业规模要适度，推进高效益的林地流转。一是花卉苗木、林果、中药材、油茶等控制在66.67公顷以内。这几类产业的抚育、栽培、病蟲害防治等大量工作都要靠人工完成，且采摘时间集中在5天左右，采摘期间还需加强巡逻，规模最好不超过66.67公顷最为适宜。二是景观利用、珍贵木材、国家战略储备林等控制在666.67公顷以内。珍贵树种成熟时间长，要30～50年，抚育、管护要求高，可以重点支持国家战略储备林建设拓展到集体林区、林场，实施10～30年的战略储备计划。景观利用对林相要求高，要能赏花观景，还需在产品研发、产业链拓展上下功夫，均要投入较大的人力、财力，要将规模控制在666.67公顷以内。三是楠竹、阔叶（针阔）混交林（多功能林）等连片集中发展。楠竹集中连片发展扩大规模更利于竹木加工，还可以形成景观林。阔叶（针阔）混交林要20～30年左右才能成材，对人员管护要求不高，集中成片更有利于机械化作业。

产业质量要提升，创建林产品品牌。一是加快机械化改造，突出集约节约发展。将现代农业技术运用林业中来，鼓励龙头企业建立自动灌溉系统、采取机械采挖整带改良土壤、推广有害生物防治技术，打造一批标准化示范基地。二是增加产品附加值，突出自主创新。加强与林科大、林科院等科研院校的合作力度，延长原生态产品的产业链条，提高精深加工水平和产品综合利用水平，加强废渣、废弃物的循环利用，不断开发出适合不同人群的绿色生态产品。三是要抓好品牌塑造，突出龙头带动。支持龙头企业实施品牌化发展战略，鼓励支持参加“农博会”“森博会”等展会进行推广推介，打造品牌效应和增加产品的附加值。

三是强化保障，解决好“怎么扶”的问题。

政策上要有突破。针对家庭林场、专业合作社、股份合作林场等新型林业经营主体的扶持政策，要切合实际，并持续扶持3～5年及以上。建议参照《浙江省林业局关于支持工商资本“上山入林”投资林业产业的若干意见》，对林业经营主体流转林地13.33公顷以上实施林业规模经营的，允许不超过3%用于林业生产用房及相关附属设施建设。符合林业生产设施条件的道路，可以按照林道审批。对林业产业的中长期贷款要适应林业产业经济偿还的周期，持续给予贷款贴息和贷款周期支持，一般应在15～20年之间，特别是用材林储备基地建设贷款最长要达到30年。

要素上要搭桥梁。一是健全林权流转中介服务机构。积极对接湖南省中部林权交易中心，引入有资质的森林资源资产评估公司等，使评估市场更加公开、公平、规范。以农村公共资源交易中心、林权交易中心为主体，完善林地经营权公开交易制度，建立林地经营权流转的市场体系。二是搭建林业金融服务平台。加强与金融机构合作，靠前服务，简化手续，方便林农贷款融资。可在林权交易中心加挂林业金融服务中心，方便林农办理林权抵押贷款等业务，并与长沙银行、农商银行建立相对稳定持续的合作关系。三是强化风险防控。健全森林保险工作体系，推进保险公司市场化参与森林保险。积极鼓励组织林业企业投保，配套做好保费补贴，第一时间配合做好勘灾、理赔工作。建立健全市、县、乡林地承包经营纠纷仲裁体系，建立林业法律援助机制，维护农民权益。

业务上要强帮扶。一是对“一县一特”产业实行全流程指导，配备技术人员进行指导，从项目立项、包装、评估、招商、落地等环节，由政府出资购买服务，进行全流程指导。二是对林地流转实行全指导覆盖。加强林业产业政策的宣传，帮助林地流转的经营主体在产业选择上明确方向、在产品的营销上建立市场对接机制。三是稳妥推进林权证新证换发工作。以原林权证为基础，由有关部门安排专业技术人员，按照不动产登记的要素和矢量要求进行现场指界、勘测，确保林权新证顺利核发。