意大利为何没有得到欧盟的支援？

朱江明

3月10日，意大利罗马，行人戴口罩出行

近日，意大利新冠疫情出现爆发式增长，已经成为中国之外感染人数最多的国家。由于疫情迅速传播，意大利政府宣布一系列管制措施，包括封锁城市甚至全国。然而这些强制措施暂时并未奏效，意大利的医疗资源正在急剧消耗中。意大利作为欧盟的创始成员国之一，在疫情面前却并未获得来自盟友的有效支援。这也是欧盟自创立以来，继英国脱欧之后面临的又一次严重政治危机。

为什么意大利一直未曾获得盟友的有效支援呢？是欧盟本身没有应对此类生化危机的应急机制吗？

早在上个月，当COVID-19病毒开始在意大利传播时，意大利政府就通过欧盟内部的紧急应变协调中心（ERCC，Emergency Response Coordination Centre）寻求帮助，其中包括医疗设备援助和要求激活欧盟民防机制（CPM，Civil Protection Mechanism）。

CPM的创立目标是通过加强欧盟成员国在民事保护领域的合作，提高对灾害预防、准备和响应的能力。当某个成员国的紧急情况规模达到一个国家无法应对的程度时，该国就可以通过该机制请求援助。通过CPM，欧洲委员会可以协调欧洲其他地区的资源，并承担了协调部署和运营成本的75%。这是欧盟建立之初，基于欧洲团结原则所创立的一个安全协调机制，专门用于应对各种可能存在的自然灾害和民事突发情况。

除欧盟成员国外，该机制目前还有6个参与国（冰岛、挪威、塞尔维亚、北马其顿、黑山和土耳其）。自2001年成立以来，欧盟民事保护机制已经响应了330多次欧盟内部和外部的援助请求，算是一个运行近20年的联合民防机制。

ERCC作为总协调机构，全天候监控成员国内的突发事件，并通过与各国民防部门的直接联系快速部署、紧急支持，可以在短时间内动员欧洲境内外的森林消防飞机、搜救和医疗等专业设备与团队。

欧盟的这套民事保护机制并非仅限于成员国内部服务，理论上世界上任何国家，以及联合国和相关国际组织如国际红会，都可以向ERCC寻求帮助。该机制已干预了一些国际紧急自然灾害事件。从2014年开始，ERCC就派出多个梯次的医疗队到西非和刚果民主共和国等埃博拉疫情严重的非洲国家，进行紧急医疗援助。

CPM作为民事保护机制的支柱，长期以来一直受到国际社会的普遍好评。这套机制的运行颇有欧盟特色，通过各国出资建立一个灾害救援的资金池，支持采购相关设备物资、雇佣常设机构人员和培训专业人士等业务需要。同时，ERCC还可以协调组织内部的所有成员国相关的民事救灾机构，在必要时的时候直接寻求协助。

在应对疫情方面，ERCC直属的欧洲医疗队（EMC，European Medical Corps）是应对欧盟内部和外部的突发卫生事件的急先锋。EMC的成立是为了应对2014年西非在埃博拉危机期间缺乏训练有素的医疗队这种特殊防疫情况。由于恶性传染疾病借助现代交通工具可能快速跨境传播，在突发卫生事件期间，需要在尽可能短的时间内部署医疗专家团队和设备。该机制的11个缔约国（比利时、爱沙尼亚、捷克共和国、意大利、法国、德国、挪威、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙和瑞典）已向EMC派遣了常设紧急医疗队。

欧盟建立了认证和注册程序，以确保它们符合高标准，团队受过专门训练可以根据国际准则与其他国家的同事协同作战。EMC的运营成本由欧盟承担了75%，剩余部分由各个医疗队所属国家自行承担。2014年埃博拉危机期间，EMC开发并部署了移动生物安全实验室，迅速部署到缺乏实验条件的灾区进行生物检测。

在长达5年的非洲抗击埃博拉行动中，EMC不僅拥有专业水平很高的医护人员，而且设备先进，科研条件强大。自成立之后可以说是南征北战功勋卓著，受到包括世界卫生组织在内的国际组织普遍的赞誉。

从欧盟现有的体制来看，并非没有应对突发卫生事件的机制和准备，然而在意大利新冠疫情告急的时候ERCC领导下的民防机制却失效了，这又是为什么呢？

道理很简单，因为欧盟整套体系都是为了应对突发性的中小规模灾害设计的，EMC的医疗水平虽然很高，人数却非常少，11个医疗队加起来不过2000人左右，就算全部投入感染人数已经超过两万的意大利，作用也极为有限。更糟糕的是，欧盟内部各国之间的语言文化差别较大，而医疗又是一个必须与病人有效沟通才能进行的业务。EMC具有这种跨语言文化沟通的能力，然而欧盟各国其他国家的医疗系统却未必有这个本事，自然也就不可能出现欧盟各国派出医疗队驰援意大利的情况。更糟糕的是，由于疫情已经在欧洲大陆传播，所以各国都需要考虑自保的问题，更难拨出资源支援意大利。

意大利的悲剧实际上源自欧盟本身的制度设计缺陷，ERCC和民事保护机制只具备应对单一小规模突发事件的能力，对于这种全球性的大传播疫情作用极为有限。实际上，整个欧盟从军事防御到民防机制，都只能应对单一突发事件。比如，已经历多次组建的欧盟军团至今还是个框架单位，连进行小规模局部战争的能力都没有，更别说承担欧盟全体成员国的共同防卫义务了。而欧盟至今仍未建立统一的情报中心协调机构，连成员国内部的情报互通机制都不如美国倡导下建立的多国情报联盟（从著名的五眼联盟发展而来，现在已经涵盖了33个情报盟友）。

本次疫情大敌当前，欧盟内部各国却普遍自顾不暇，而欧盟委员会作为理论上的欧盟中央政府，手上的资源却极为有限，根本无法给各国都提供医疗援助。到了现在这个阶段，各国恐怕只能独立应对自己境内发生的疫情了。从历史上来看，一个同盟的稳固性从来不是体现在共同发展阶段，而是能否共同应对致命危机。所谓共富贵不如共患难，现在欧洲已经出现了大难临头各自飞的兆头，本次疫情可以说是欧盟成立以来最大的一次政治危机。