机关事业单位编制改革问题探究

王建强 苏宝宝

【摘  要】随着经济社会的不断发展，机关事业单位编制供需在总量和结构上的矛盾凸显，由此出现了大量的“超编”、无编制财政支付和编外人员增多的现象，编制改革的紧迫性增加，必须对机关事业单位分类施策，机关主要在总量控制范围内，通过统筹协调使用和调整编制结构，事业单位可通过统筹协调、实行编制周转池、编制备案制等来解决。

【Abstract】With the continuous development of economic society， the contradiction between the total quantity and the structure of the staffing supply and demand of government offices and institutions is prominent， therefore， it appeared the phenomenon of "overstrength"， no compile fiscal payment and non-staffing increases， which increases the urgency of the reform. It is necessary to give classified policies to government offices and public institutions. Government offices mainly use and adjust the staffing structure through overall planning and coordination within the scope of total volume control. Public institutions can solve this problem through overall planning and coordination， the implementation of staffing turnover pool， and the establishment of record keeping system.

【关键词】机关;事业单位;编制;改革

【Keywords】government offices; public institutions; staffing; reform

【中图分类号】F272.92                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）01-0093-03

1 引言

機关事业单位编制改革是当前对机关事业单位管理的一项重要内容，编制主要是对机关事业单位的人员总数、内设机构数、内设机构人员总数、主要领导职数做出规定，是对机关事业单位等机构进行人力资源管理的重要基础。根据机关和事业单位的性质不同，编制一般分为行政编制和事业编制，两者在诸多方面存在差异，但都具有以公共财政支付为基础的特征。当前，随着事业单位分类改革的深入，事业单位编制改革更加迫切。根据国家要求，行政编制和事业编制两者必须严格划分界限，不能相互渗透掺杂，且行政编制实行总量控制“只减不增”。鉴于此种情况，机关事业单位编制改革究竟向哪里去，应该如何适应新的要求，其改革方向和途径如何就成为各地应该积极探索的重要课题。

2 不断增长的发展需要与编制之间的矛盾凸显

2.1 编制结构上的矛盾

随着“放管服”改革的进一步深化以及科技进步而生的大数据、智能化、移动互联网、云计算的广泛应用以及数字经济的不断崛起，机关和事业单位人员管理发生了巨大变化，一般性公共服务人员所需大量减少，权限下放后的监管部门所需人员增多，事业单位中教育、卫生部门以及民生领域的人员需求增多[1]。如监管部门中的安全监管和生态环境监管部门，这些部门原来人员不多，但随着监管力度的加大，许多人员都要奔赴一线，人手需求明显增多。例如，要想实现城乡基本公共服务均等化、一体化，乡村振兴战略的实施等都需要基层增加人手。再如，医疗卫生部门、公共卫生领域由于2020年新冠病毒疫情的影响，这类人员需求大幅增长。特别是随着产业结构的调整变化，各产业需求人员也会发生变化，这些都会影响管理部门人员的变化，如新冠病毒疫情使得与之相关的大健康产业、科研事业、服务业逐步崛起，必然带动与医疗、卫生事业人员及与产业相关的人员需求大幅增长。而一些水库、公路养护中心、冶金、机械、化工、电子等职能弱化部门人员需求减少。经济社会的发展所形成的人员需求结构“此消彼长”的态势，是发展中的正常现象，是一个动态需求状况，如果原来的人员结构编制不能跟上现实需求，则必然形成矛盾。再如，区域结构上，中央在1993年对省一级编制作了核算后，20多年没有再进行调整，但随着江浙等东南沿海城市的飞速发展和东北三省区的人员减少，区域间的城市规模、人口规模和经济规模发生了巨大变化，人口爆涨城市和区域的经济发展和社会治理需求人员也大涨，江浙与东三省的编制结构性矛盾就突出来了。另外，在部门、层级间也存在着相当大的结构矛盾，如基层编制外人员使用数量较多，也是基层编制短缺的一个重要证明。

2.2 编制数量上的矛盾

经济社会发展不仅不断催生出新的产业、事业，而且在某些原有事业产业内部有扩大的趋势，尽管有的事业随着发展出现萎缩甚至消亡，但从总体上说，“长”仍然大于“消”，人员总需求数量仍呈不断增长趋势，限于编制政策的总体“0”增长限制，使得人员需求与编制数量不足的矛盾突出，其现实表现是单位有大量的编制外人员被使用。特别是公益二类的事业单位，如高等院校和医院最为突出。以医院为例，改革开放以来，我国对于编制的规定主要是按照根据各医院的规模及医院病床数来确定人员编制数，社区卫生服务中心是按照社区服务人员数来确定编制，其具体规定标准如表1所示。

这些标准在一定程度上使得编制体系较为健全，但随着经济社会的发展，人员需求数量上的增长使得供需矛盾比较突出。从改革开放到现在已经40多年了，医疗需求增长迅速，医院的床位、城市社区人员数都大量增加，但按当时编制固定的总数没有及时调整和相应增加，特别是一些大型医院的出现，使得原来的300、500张床位两档的标准显得相当落后，医院的编制人数需求与编制实际限制矛盾更加突出，这也是导致医院大量使用编外人员的主要原因，据了解，一些规模较大的医院编外人员已与编内人员持平。

3 现行机关事业单位编制管理所产生的主要问题

现行编制管理导致行政机关和事业单位人员总体数量上的不足和结构上的失衡，其最主要的结果是编外人员的大量使用，特别是在事业单位，这些编外人员使用产生的问题远远大于编制本身管理。

3.1 人员“超编”现象严重

由于经济社会发展需要和各机关、事业单位部门和自身利益所在，许多单位出现“超编”现象，2004年就有某省超出财政供养人员22.9万人的报道，许多事业单位如医院甚至能超过现有编制的100%。改革开放后的东南沿海省份的人员编制基本不能维持基本运转，有的单位的行政编制光领导岗位基本上就占满了。在这些超编现象中，最主要的是领导职数超标严重。十八大后，党的巡视工作加强后，在通报的巡视结果中“超职数配备干部”几乎成了巡视中发现的常态问题，2015年1月，中组部通报中指出全国超职数配备副处级以上领导职数超过4万人。另外，由于编制的限制，使得许多单位为了自身利益，将行政和事业编制混用，出现混编现象。为了遏制这种现象，2007年中央提出“不得把事业编制用于党政机关，不得把事业编制与行政编制混合使用。”同年，国务院下发文件要求“地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。”

3.2 财政支出“灵活”“宽松”现象的出现

编制的设制一个主要目的是收紧国家财政支出，尽管有的事业单位编制财政补助不是全额拨款而是差额补贴或经费自理（自收自支），但收缩财政支出仍是重点，“机构编制最终还是要落实到财政上才有意义”。编制制度涉及组织、财政、人力资源和社会保障等多个部门，业务流程较多，程序复杂，最终财政部门才能将编制内人员纳入政府预算并核拨经费。由于编制人数的限制，现实中有些部门不能争取到编制，就去争取“灵活性的财政用于支出人员经费”，这种现象实际上变相或间歇地增加了编制的实际人员“消耗”，虽比不上争取到编制的好处多，但也“冲击”了现行的编制制度。例如，政府倡导的购买服务和“服务外包”形式的“软财政支出”，就是一种常出现的现象，这些财政支出使得这些部门能够维持或扩张编外人员的数量。这一“紧”一“松”现象的出现也正是编制限制过紧出现的“反差”。

3.3 事业单位过多聘用大量编外人员形成积弊

①定岗招聘棘手。编制内人员都有“岗位”，定岗是编办的一个重要职责，编外人员一般也有固定的岗位，但却无法定岗。由于单位受编制制度限制，人员“招聘”必须在编制限额内，其所需要的人员招聘受到限制，导致编外人员数量增加，但不能保证编外人员的整体质量[2]。②同工不能同酬。劳动报酬一直是编内外人员关心的重要事项。一般而言，相同的工种编内人员待遇都高于编外人员，有时可达数倍之多。编内外人员除了工资待遇不同外，在社保、带薪休假、福利等各方面仍有很大区别，这就是典型的同工不同酬问题，这一问题是编制内外人员矛盾的集中之处，也是大部分编外人员想挤进“编内”的主要原因。③考核奖惩各异。编内人员参加事业单位统一终考核，编外人员参加合同制考核。“临时用工”人员大多无考核体系。考核后的奖惩标准也不同，必然导致工作主动性和担当责任不同。④晋升渠道不通。事业单位人员的职称评聘制度和行政岗位聘用制度在編内外人员有着不同，编外人员晋升渠道不畅通，缺乏职务和职称上的晋升机会，导致其职业发展空间受限。

4 机关事业单位编制改革的实现路径

机关事业单位编制管理改革既要面对现实，同时又要严格执行中央政策规定，不能突破“天花板”的底线，要区分行政机关和事业单位、公益一类和公益二类事业单位，实行分类改革，不能突破总量的要通过统筹使用各类编制资源，主要通过调整结构解决，公益二类事业单位可考虑实行编制备案制度解决。

4.1 行政机关改革要以调整编制结构为主进行

行政机关编制中央有严格规定，不能突破总量约束，因此，改革的途径只有两个，在现有编制中挖潜和统筹使用各类编制资源进行结构性调整。①内部挖潜。根据经济社会发展需要，对那些职能减弱、机器代人的机关、部门、单位可以核减现有编制，减少编制的数量多少可根据部门职能进行量化后核算，逐步建立起科学合理的参考标准[3]。同时对所有机关内部进行彻底清查，将那些长期离岗、脱岗人员以及去世未停发工资或已离退休仍按在职人员核算的人员进行核实后核减，腾出一部分编制指标。国家通过大部制改革后部门的减少，使得编制相应减少，主要是领导职数的减少。②跨部门统筹。主要是党政间统筹，通过机构改革即可通过党政合署改革减少党政机构总数来释放和减少编制数量资源。其次是从行政审批部门向监管执法部门调整，优先保障关系国计民生的重点领域和关键环节急需，优先补充加强事关群众基本需求和社会稳定等重点公益服务领域，以满足当前社会发展需求。③纵横网格间统筹。纵向统筹主要是在省市县乡（镇）街道层面自上而下进行编制结构调整，其主要方向应是从偏重机关（上）向基层（下）一线下沉，增加基层编制数量，适应当前基层需要。横向统筹，即各个地区之间横向的编制结构调整，主要根据各地区的经济、人口、社会规模进行调整。④探索建立机构编制量化管理新模式。机关核算编制人数的难点主要是职能难以量化，没有建立起科学合理的编制配备标准。这一方面可以参考成都市金堂县的编制管理做法，通过建立模型、设置平台、量化评估后进行整体调控和动态管理。

4.2 事业单位编制改革要灵活可控

事业单位编制改革比较复杂。目前，事业单位改革首先进行的是分类改革，主要是将事业单位都改成公益性质的事业单位[4]。公益一类事业单位是由财政全额拨款，公益二类事业单位由财政差额补贴。目前对于公益一类事业单位可参考上述行政机关编制改革思路进行，这里主要是针对公益二类事业单位。由于公益二类事业单位有一部分资金来源不用财政支付，因此，编制设置的最主要的财政支付负担减轻，可以考虑突破编制总数和采取多种方式进行改革。

①创新编制核定标准。由编制管理部门根据经济社会发展需要，重新对编制标准进行核定，主要是核定的编制要符合公益二类事业单位实际需求，应该增的增加，应该减少的要减少。目前的矛盾主要是编制数量不足，要求增加的多。②按原来的标准进行核算后定编。许多事业单位都是按原来的标准进行核算后的编制数量一直没变。如某医院原来有床位500张，其编制按1∶1.6算應该是800人，经过发展现在医院有1000张床位，但编制仍是800人，这个数没有变。这800人编制按当前需求就显得少了，那么怎么办？还按原来的标准1∶1.6算，现在应该为1600人，那么就给医院核增800个编制。③实行编制周转池制度。编制周转池制度是一个动态编制调整机制，是将编制的“所有权”与“使用权”分离，各单位原来的编制数不变，通过行业调整或将长期闲置的空余编制集中起来作为一个临时周转池，哪些行业急需就临时给哪个行业，或者是那些阶段性工作岗位需要临时使用编制的，就用这些编制补充，设定周转期限，期满进行考核评估，根据考核情况进行重新调整或者回收编制。这也是统筹使用闲置编制的一种，只不过编制的所有权和使用权是分离的。④探索实行编制备案制。编制备案制度目前主要是在保留原来编制数量的基础上，增加一部分备案编制，这部分备案编制只在编办备案不需要审批[5]。列入备案编制的人员在职称评审、社会保险、职务调整等方面是否完全与审批制的编制人员享受同等待遇，是否同工同酬要根据单位财力状况决定，备案人员费用由单位自已支付，财政不负担。编制备案制度会增加编制人员总数量和岗位设置数量，给备案编制人员以审批编制人员相应待遇，解决编外人员急需的职称评审、外出进修等问题，但是否在职务升迁、享受事业单位社会保险等方面可自主决定。这项制度要考虑到与机构编制统计、实名制管理、岗位设置、社会保障等政策的衔接。

【参考文献】

【1】杨志云.新时代的机构编制管理：战略定位、辩证关系与改革路径[J].天津行政学院学报，2020，22（01）：3-9.

【2】刘嘉.机关事业单位编制管理创新思路探究[J].现代交际，2016（08）：115.

【3】郭丽.事业单位多种用人形式并存问题初探[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2014（03）：63-69.

【4】李强.快推进统筹使用各类编制资源 努力做到标准化精细化协同化[EB/OL].http：//www.shbb.gov.cn/bzglyj201901/5775.jhtml， 2019-04-28.

【5】公立医院编制会消失吗？[EB/OL].https：//new.qq.com/omn/20191207/20191207A0OJ7I00.html， 2019-12-07.